L’image de George W. Bush dans une partie du monde, notamment en Europe, est celle non seulement d’un président ignorant des affaires internationales, mais également celle d’un idéologue fruste, voire d’un homme stupide, qui ne doit son élection qu’à son réseau familial, et sa politique étrangère, d’ailleurs désastreuse, qu’à ses nombreux conseillers ; une sorte de doctrinaire fainéant, sot et impulsif. Cette vision, passablement condescendante, est fausse. On peut en revanche avancer trois éléments.

D’abord, George W. Bush n’est pas un intellectuel, il est peu cultivé et peu curieux, surtout en affaires internationales – d’où ses gaffes mentionnées plus haut. Ce n’est pas un homme de dossiers; on se souvient de l’incrédulité de Clinton lorsqu’on lui a rapporté que son successeur avait passé cinq heures seulement à prendre ses décisions concernant le budget de l’année 2002 (plusieurs milliers de pages)... Il a fait de grands progrès depuis sa campagne, mais il ne rejoindra sans doute pas le niveau moyen des présidents auxquels il a succédé. Ronald Reagan, à qui il ressemble à certains égards par sa politique et son style de gouvernement distancié, et dont l’Europe s’est tant moqué, était incontestablement plus porté sur le débat d’idées, il lisait avidement la presse depuis les années quarante, découpant et annotant des articles. La publication de ses écrits et de ses chroniques radiophoniques, ycompris sur les affaires internationales (notamment pour la période 1976-1980) a récemment rappelé à quel point l’image de l’acteur de Hollywood idiot et inculte, très répandue en Europe, était fausse [1].

Il est incontestable, par ailleurs, que George W. Bush aborde les questions internationales avec des principes simples et des croyances personnelles conservatrices fermement ancrées. Il l’explique lui-même : « Mon travail ne consiste pas à chercher à nuancer les choses. Mon travail consiste à dire aux gens ce que je pense. Et quand je pense qu’ilya un axe du mal, je le dis. Je crois que la clarté morale est importante ». Le Washington Post a consacré aux journées qui ont suivi le 11 septembre 2001 une série d’articles fondés sur des entretiens avec les principaux décideurs de la politique étrangère américaine, et avec le Président lui-même [2]. Il en ressort une impression de certitude absolue quant à la conduite à adopter. Ainsi : « Je sais que ça vous paraît difficile à croire, mais je n’ai pas douté de notre conduite. Je pleure ceux qui ont perdu la vie. Mais d’un autre côté, il n’ya pas de doute dans mon esprit que nous faisons ce qui est juste. Pas un seul doute ».

Enfin, le facteur personnel et l’intuition semblent occuper une place importante dans les choix de George W. Bush. Lorsqu’il regarde quelqu’un « dans les yeux » (Koizumi), qu’il peut « se faire une idée de son âme » (Poutine), ou encore qu’il se défie profondément de lui (Arafat après l’affaire du KarineA ), sa politique s’en ressent. Quand il veut Ben Laden « mort ou vif », ce n’est pas une formule, un habillage, c’est l’homme qui parle dans les mêmes termes que ceux qui lui servent à défendre la peine de mort au Texas.

Devant des prédispositions si peu évidentes à conduire la diplomatie planétaire de la première puissance mondiale, deux idées semblent s’imposer. D’abord, il paraît impossible que ce soit Bush lui-même qui conduise cette politique étrangère; ce sont sûrement ses conseillers qui le font. Ensuite, le peu que le président fait lui-même ne peut être que catastrophique. Or ces deux idées sont largement inexactes, et c’est là que réside l’énigme Bush.

Le matin, à 6 h 30, George W. Bush reçoit un briefing de sa conseillère pour les affaires de sécurité, « Condi » Rice, et c’est encore elle qui lui présente un point de situation à la fin de la journée. Elle a fait ramener le NSC (Conseil de sécurité nationale) à un rôle plus modeste qu’auparavant, mais pas forcément moins influent, celui d’assurer que chaque voix qui compte en politique étrangère soit entendue : Colin Powell pour le Département d’État, Donald Rumsfeld pour le Département à la Défense, George Tenet pour la CIA, Karl Rove pour les Affaires intérieures (électorales), et bien sûr Dick Cheney, le vice-président.

Le samedi 15 septembre 2001 par exemple [3], à Camp David, Bush a réuni ces principals(et quelques autres, comme John Ashcroft de la Justice, Robert Mueller du FBI et Paul Wolfowitz du Pentagone), et les a interrogés tour à tour, le matin sur leur appréciation générale de la situation, l’après-midi sur leurs recommandations pour agir. Et le dimanche, après quelques consultations supplémentaires avec Dick Cheney et Condi Rice, il donne ses instructions générales, à la fois à la cellule de communication de la Maison Blanche (préparer l’opinion à une guerre longue et hors du commun ; montrer une détermination totale ; laisser le Département d’État et le Pentagone communiquer) et à sa conseillère de sécurité (rôle primordial et étendu de la CIA; ultimatum aux Talibans et préparation pour une opération militaire extensive avec troupes au sol; pas d’attaque de l’Irak), chargée de les formuler à l’intention des principals.

La crainte qui accompagne généralement ce mode de décision « distancié » où, une fois fixées les orientations d’ensemble, une fois donné le ton, la bride est laissée sur le cou des hauts responsables, est que ces derniers ne se fassent une guerre bureaucratique pour imposer leurs préférences dans le cadre des instructions générales. C’est en partie ce qui se passe dans l’administration Bush, entre un Département de la Défense très enclin à l’unilatéralisme et un Département d’État plus soucieux des alliés et de l’opinion publique internationale.

La lutte est pourtant moins forte qu’elle n’était, par exemple, sous Carter et surtout sous Reagan (entre Alexander Haig puis George Shultz et Caspar Weinberger). Le niveau de conflictualité est maintenu dans des limites raisonnables ; chacun s’accorde à reconnaître à l’autre le droit d’avoir sa propre interprétation des instructions du président, sans que cela constitue un casus belli ou une cause de démission. Colin Powell, mais aussi Donald Rumsfeld, ont avalé quelques couleuvres sans pour autant rendre leur tablier.

On ne saurait cependant idéaliser la situation : sur certains dossiers, tels que l’aide à l’opposition irakienne ou les négociations avec les Russes sur le traité de désarmement (finalement acquis en mai 2002), la lutte dans les niveaux secondaires de la hiérarchie est à couteaux tirés entre le Département d’État et le Département à la Défense – sans oublier la CIA. Il arrive qu’on ne se parle même plus ! Il y a parfois des virages soudains, ainsi sur la fin de l’ambiguïté stratégique vis-à-vis de Taiwan annoncée par le président et tempérée, voire contredite, par ses conseillers dans les heures qui suivent (avril 2001), la suspension des contacts avec l’armée chinoise, décision de Rumsfeld annulée par Rice en mai 2001, ou encore la poursuite des contacts avec la Corée du Nord, décision annoncée par Powell, annulée quelques jours plus tard par une déclaration de Bush, elle-même finalement renversée à nouveau après quelques mois...

Tout cela est bel et bien la conséquence du style de gouvernement distancié et souvent mal informé de George W. Bush. Surtout, jusqu’où peut-on gouverner par délégation, fixer une politique sans s’intéresser à sa mise en œuvre, sans suivre les décisions techniques qui reflètent plus ou moins fidèlement les orientations que l’on a fixées ?

Mais c’est au Proche Orient, lors du printemps 2002, que la machine de prise de décision de Bush a connu son plus grand échec : au moment où Colin Powell était envoyé en mission sur place sans espoir sérieux d’influencer les acteurs régionaux, ses collègues prenaient le contre-pied de ses positions, et Bush lui-même ne semblait le soutenir qu’à moitié, pour les raisons que nous verrons plus loin. Il faut cependant préciser, pour ce dernier exemple, que ce n’est pas le simplisme de Bush – bien réel dans d’autres situations– qui se trouve à l’origine des problèmes, mais au contraire son investissement croissant dans le dossier, et sa rencontre personnelle avec la complexité d’une situation régionale qu’il connaît et comprend, d’après ses interlocuteurs, de mieux en mieux (Bush a ainsi négocié lui-même avec le prince Abdallah début mai 2002) ; c’est, comme pour tous les présidents avant lui, son processus d’apprentissage du monde.

Mais on peut avoir une vision différente si l’on ne fait pas du multilatéralisme le critère suprême de jugement et si l’on prête attention au processus de décision. On s’aperçoit alors que la « machine Bush » – l’homme et les conseillers qui l’entourent – a su non seulement atteindre de nombreux objectifs parmi ceux qu’elle s’était fixés, mais également se réformer et corriger ses erreurs en laissant l’idéologie, qui est, pour certains observateurs, la marque de fabrique de ce gouvernement, céder le pas au pragmatisme.

Prenons la crise de l’avion-espion américain endommagé en vol par une collision avec un avion de chasse chinois en avril 2001 et forcé de se poser sur l’île de Hainan, tombant aux mains de Pékin. Bush a d’abord été poussé par son instinct à réagir fermement, convaincu de son bon droit et porté par la rhétorique de défiance vis-à-vis de la Chine qui a baigné sa campagne. Mais le pragmatisme a vite repris ses droits, et la Maison Blanche a géré l’affaire au plus près, muselant les « faucons » du Pentagone (interdits de médias) et gérant la crise de manière à assurer une désescalade dans la confrontation. Incontestablement, l’affaire a été bien gérée. De même, l’après-11 septembre constitue un authentique succès. Alors que les craintes d’une sur-réaction américaine étaient grandes, Bush et son équipe ont repoussé les plans maximalistes et fait prévaloir le réalisme. L’opération militaire en Afghanistan qui a suivi a montré leur degré de maîtrise de l’outil militaire et la capacité, en cours d’intervention, à changer de tactique (fin octobre). La stabilité maintenue au Pakistan et l’absence de réaction violente dans le monde arabomusulman ont révélé, quant à elles, le réglage fin, très professionnel, de la composante diplomatique. Jusqu’à la bataille de Tora Bora, les choix militaires et diplomatiques ont incontestablement été les bons.

On a en effet sous-estimé, jusqu’à présent, le pragmatisme de cette administration – qui est aussi le propre du président. On se souvient trop des déclarations tonitruantes des six premiers mois : la Chine « compétiteur stratégique », la Russie qui « fait partie du problème de la prolifération », l’annonce de la fin du contrôle des armements, la reconsidération du programme Nunn-Lugar d’aide à l’élimination de l’arsenal soviétique, le refus du « nation-building » (assistance massive au redressement, voire édification des États après un conflit), le refus des paquets d’aide financière aux pays en crise, etc.

Sur certains dossiers (la défense antimissile, l’effet de serre), l’idéologie prévaut encore, mais sur les autres, le pragmatisme l’a emporté : rapprochement avec la Chine, traité en bonne et due forme avec la Russie, reprise du programme Nunn-Lugar, maintien des troupes américaines en Bosnie, au Sinaï, ou... en Afghanistan, aide financière à la Turquie, au Brésil et à l’Argentine (jusqu’à l’hiver 2001-2002), etc.

D’une part, lui qui se présentait comme un homme de principes a largement asservi sa politique étrangère à ses intérêts électoraux, offrant à divers lobbies des victoires tangibles. Témoins les clins d’œil à la NRA (National Rifle Association) lors des amendements destructeurs imposés au Traité sur les armes de petit calibre, aux Hispano-Américains lors de l’arrêt des exercices de tir à Vieques (Puerto-Rico) ou des débats sur l’entrée des camions mexicains en territoire américain, aux circonscriptions productrices d’acier lors de l’imposition de droits de douane, notamment au Japon et à l’Europe, ou encore aux États de la Farm Belt lors de la décision d’accorder de vastes subventions aux agriculteurs.

Ces deux dernières mesures ont été prises à l’encontre de ses propres convictions de libre-échange et de libre concurrence. Elles peuvent nous sembler indignes et dénuées de principes (elles le sont), mais non idiotes ou dogmatiques : elles sont l’œuvre d’un politicien avisé qui veut s’assurer la victoire en 2002 et 2004 et se positionner au mieux, sur le plan international, pour les négociations du round de Doha qui commence. La Commission européenne l’a bien compris puisqu’elle envisage de répliquer violemment, en visant les circonscriptions républicaines fragiles – c’est en effet ce langage qui paie, qui donne de l’influence et qui inspire le respect dans l’administration Bush, et non pas le suivisme à la britannique.

D’autre part, George W. Bush a de plus en plus tendance à adopter une position par défaut, typiquement clintonienne, sur des dossiers de politique étrangère, c’est-à-dire à se positionner à l’épicentre des diverses contraintes qui s’exercent sur lui dans des directions opposées. C’est exactement ce qui se passe pour le dossier du Proche Orient : deux discours, l’un de fermeté, l’autre d’attentisme, ont toujours été en concurrence, depuis janvier 2001. Au printemps 2002, la situation s’est envenimée, sans que la position de principe ne change.

Alors, parce qu’il n’était plus possible de faire autrement, ont été prises des décisions par défaut qui sont naturellement entrées en contradiction. Quand il n’a plus été tenable de rester les bras croisés, en raison des protestations des alliés arabes, Bush a envoyé Powell en mission, et il a condamné fermement les opérations militaires israéliennes. Mais quand Karl Rove a dit qu’il n’était pas possible de ne pas répondre aux demandes des lobbies pro-israélien, chrétien évangélique et néo-conservateur, relayées par le Congrès, Bush a envoyé Paul Wolfowitz à la manifestation en faveur d’Ariel Sharon organisée à Washington, et il a qualifié le leader israélien d’« homme de paix ». Ce type de politique contradictoire, fuyante, ressemble à s’y méprendre au mode de décision de Clinton dans certains dossiers comme la Bosnie ou le Kosovo.

Bref, quand on le juge à ses actes, ce président n’est certainement pas le simplet, l’impulsif ou l’idéologue rigide que certains présentaient. Il sait parfaitement aller contre ses instincts et ses principes, comme en témoignent la réhabilitation d’Arafat et l’exception qu’à son égard il a faite à sa fameuse « doctrine » [4], recevant en retour une volée de bois vert de la droite dure. George W. Bush est cynique et pragmatique, et non stupide et doctrinaire.

Tout cela ne signifie pas que sa politique étrangère soit un modèle du genre. On peut ainsi penser que ses erreurs sont largement masquées par le surcroît de puissance des États-Unis, qui leur évite d’avoir à régler la facture que des puissances moins fortes doivent payer rubis sur l’ongle. On peut aussi estimer que, si ses positions unilatéralistes constituent une politique cohérente et payante sur le court terme (elles maximisent les bénéfices tirés de la position dominante des États-Unis), elles minent à long terme non seulement les avantages spécifiques de l’Amérique (le soft power ), mais également le fonctionnement du système international dont la prévisibilité et la conformation à des règles universelles profitent pourtant au premier chef à la puissance dominante, c’est-à-dire à l’Amérique. Bref, que les conséquences de l’hubris et de la dégradation de l’image des États-Unis ne se feront sentir que plus tard, confirmant en définitive l’idée qu’élire un président peu versé dans les affaires internationales et peu cultivé peut conduire à des déconvenues désastreuses.

D’abord, la politique étrangère de Bush est souvent contraire aux intérêts et aux valeurs des Européens, ce qui suffit à rendre son auteur naturellement antipathique. Au fond, cette politique est typiquement « jacksonienne », pour reprendre les catégories proposées récemment par Walter Russell Mead [5]; or le « jacksonisme » est l’école la plus éloignée des pratiques et des principes européens. Elle cumule un fort patriotisme, un goût pour les armes et pour l’armée, un sens de l’honneur chatouilleux, avec un individualisme farouche qui se traduit par un recours privilégié à l’unilatéralisme, une profonde méfiance pour toute menace à la souveraineté nationale. Bref, cette Amérique « rouge » [6] est aux antipodes culturelles de l’Europe en voie d’unification. D’ailleurs, les Européens se sentent mal considérés par Bush : en août 2001,75% des Anglais et des Allemands et 74% des Français estimaient qu’il comprenait moins bien l’Europe que les autres présidents américains. Enfin et surtout, il existe en France une conception du « grand homme » qui diffère nettement de la conception américaine, et c’est là que se niche l’incompréhension des qualités du président actuel et le refus de le créditer de certains succès incontestables (même s’ils ne nous plaisent pas). Comme le faisait remarquer Raymond Poli, le grand homme américain doit être une sorte de sublimation de l’Américain moyen. Il est au milieu de la foule des citoyens, discernable des autres non par des différences, mais par la plénitude des qualités que l’on trouve dans toutes les familles américaines. Le grand homme français est en quelque sorte à l’écart du peuple; sa grandeur est exception et solitude ; il possède des compétences hors du commun, notamment intellectuelles, pour guider un peuple insuffisamment éclairé.

Bush pose donc parfaitement un vieux problème concernant le personnel politique : vaut-il mieux un président « intellectuel », expert, qui maîtrise tous les dossiers parfaitement, ou un homme aux instincts et aux principes sûrs, un décideur simple mais bien entouré ? Les défenseurs de Bush soulignent que son peu d’expérience et de culture lui permettent de porter un regard neuf sur les problèmes internationaux, et de leur appliquer des principes simples avec constance. Au niveau de décision où il se trouve, trop d’information paralyse, là où il faut agir. Les hommes les plus savants, à l’instar de Woodrow Wilson ou Jimmy Carter, ont-ils fait les meilleurs présidents en politique étrangère ? Les moins savants, tels que Truman ou Reagan, ont-ils fait les pires ? Rien n’est moins sûr.

Bref, l’énigme Bush se dissout largement dans le fossé transatlantique qui sépare deux images de l’homme politique idéal. Elle est un symptôme de nos différences culturelles, différences entre une partie de l’Amérique et une partie de l’Europe, et non entre les deux continents dans leur ensemble. En dernière analyse, pour comprendre et juger sereinement la politique étrangère de Bush, il nous reste à faire, comme le président américain, l’apprentissage du monde d’outre-Atlantique.