Au-delà de la présence militaire assurée par la SFOR en Bosnie et la KFOR au Kosovo, dont l’OTAN a été jusqu’à présent le coordonnateur, on assiste, en effet, à la mise en place d’une tutelle internationale en voie d’européanisation : Michael Steiner, le conseiller de Gerhard Schroeder pour la politique étrangère, a pris ses fonctions à la tête de la MINUK au Kosovo en février 2002, le Britannique Paddy Ashdown celle de « haut représentant » en Bosnie, tandis que le français Alain Le Roy, remplaçant François Léotard, gère à Skopje l’arbitrage du contentieux macédonien [1]. L’engagement international dans la région ne se limite pas à ces pays puisque tant la Serbie de l’après-Milosevic que, surtout, l’Albanie depuis 1997 connaissent aussi une forme de tutelle ou de supervision internationale. D’où une série de questions concernant ces protectorats. Comment est défini (ou comment peut-on redéfinir en cours de route) leur mandat ? Sont-ils des solutions transitoires de courte durée vers une autonomie ( self-government) annoncée ou bien présagent-ils, au contraire, une présence internationale de longue durée, moins soucieuse de préparer les transitions à la démocratie que de neutraliser les enjeux géopolitiques ? Ce sont là certaines des questions qu’avait abordées le rapport de la Commission internationale sur le Kosovo, présidée par Richard Goldstone, ancien président du TPIY, présenté à Kofi Annan puis publié en octobre 2000 [2]. Le texte dont la traduction est présentée ici est un « post-scriptum », rédigé un an après pour faire le point sur les changements intervenus depuis la chute de Milosevic et sur les résultats et les objectifs du protectorat international au Kosovo à la veille des premières élections législatives libres de novembre 2001.

La chute de Milosevic tourne incontestablement une page après une décennie guerrière, et l’on pourrait se contenter d’un tableau rassurant de l’alternance à Belgrade comme à Zagreb, du recul du nationalisme ethnique radical et de l’avènement de changements démocratiques favorisant, à terme, la coopération régionale. Le texte de la Commission ne manque pas de faire l’inventaire des changements positifs intervenus depuis l’intervention de l’OTAN au Kosovo au printemps 1999. Mais s’agit-il d’une paix imposée, ou d’une paix acceptée ouvrant une perspective de reconstruction et de réconciliation ? Dans quelle mesure subsiste-t-il dans la région un potentiel de reprise ou de déplacement du conflit ? La thèse pessimiste veut qu’après une décennie dominée par la « question serbe » l’on soit désormais confronté (depuis l’intervention au Kosovo) à la « question albanaise ». C’est ainsi que fut souvent interprétée l’apparition d’une guérilla albanaise en Macédoine au printemps 2001 : forte de son succès au Kosovo, l’UCK (Armée de libération du Kosovo) aurait exporté sa stratégie de déstabilisation vers la Macédoine voisine (dont entre le quart et le tiers des habitants sont des Albanais) avec pour objectif ultime une « Grande Albanie », la réunion de tous les Albanais dans un même État. La Commission, sans ignorer les interactions entre le Kosovo et la Macédoine, suggère qu’il existait aussi d’autres causes liées tant aux faiblesses internes de l’État macédonien, peu enclin à mettre en œuvre une politique d’inclusion des albanophones dans ses institutions, qu’aux incertitudes concernant le statut final du Kosovo. Quels que soient les agissements et les arrière-pensées de certaines minorités radicales, poser ouvertement la question du statut final du Kosovo n’est peut-être pas le facteur déstabilisant pour la Macédoine ; bien au contraire, ce facteur pourrait consister à ne pas la poser, laissant ainsi à certaines mouvances nationalistes la possibilité de surenchères. Il est donc temps, comme le fait le document de la Commission, de se demander à quoi sert le protectorat. L’objectif affiché, c’est d’abord la sécurité et la stabilité. Le moyen, à côté de la présence militaire internationale, serait de « gagner du temps » en évitant de poser la question du statut final du Kosovo. Lorsque, au lendemain d’une intervention militaire, l’on ne sait pas que faire d’un territoire, geler le statu quo passe pour la sagesse suprême. Chacun connaît les bonnes raisons de ne pas s’interroger sur le statut final : ne pas compromettre le fragile consensus au Conseil de sécurité de l’ONU, ne pas compliquer la tâche à la direction Kostunica à Belgrade, tenir compte des craintes ou de l’hostilité des pays voisins du Kosovo... Il existe pourtant au moins trois arguments pour aborder dès maintenant cette question controversée. D’abord, il est préférable de le faire dans un contexte relativement pacifié plutôt qu’à chaud, en période de crise. Ensuite, la résolution 1244 du 10 juin 1999 mettant un terme au conflit repose sur un postulat devenu problématique : le Kosovo fait partie de la Yougoslavie. Or c’est bien la question de l’après-Yougo-slavie qui est posée depuis l’intervention de l’OTAN et la quasi défection du Monténégro, dont l’Union européenne a évité de justesse la déclaration d’indépendance en co-signant, avec son président et celui de la Yougoslavie, le 14 mars 2002 à Belgrade, un compromis négocié par Javier Solana qui reporte de trois ans le référendum sur l’indépendance. En attendant, la Yougoslavie est remplacée par la « Serbie-Monténégro », nouvelle entité hybride et provisoire. Cela donne en principe trois ans pour aborder le sujet qui fâche, le statut final du Kosovo [3]. Trois ans pour faire évoluer la position de Belgrade, des pays voisins et des « internationaux » chargés d’administrer le Kosovo. Mais comment préparer cette échéance si le sujet reste tabou ? La troisième raison découle du divorce flagrant entre l’illusion entretenue par la résolution de l’ONU (le Kosovo fait partie de la Yougoslavie) et la réalité : le Kosovo est depuis trois ans complètement soustrait à l’influence militaire, administrative, économique de Belgrade. L’armée yougoslave a été remplacée par la KFOR, la monnaie est l’euro, un Parlement et un Président ont été élus avec l’objectif déclaré de mener le pays à l’indépendance. C’est ce divorce entre une fiction juridique et la réalité qui amène la Commission indépendante à confronter les protagonistes non pas à une solution toute faite (si elle existait, cela se saurait) mais aux conséquences des différentes options : protectorat international de durée indéfinie, partition, fédération yougoslave revue et corrigée, indépendance conditionnelle. Si la partition est à éviter (ne serait-ce que pour l’effet déstabilisateur qu’elle aurait sur le fragile édifice de Dayton en Bosnie-Herzégovine), on peut aussi imaginer une séquence entre ces options, où l’on passerait du protectorat international à une formule confédérale souple compatible avec un processus menant à une indépendance conditionnée par la communauté internationale.

Le second objectif proclamé du protectorat international au Kosovo est la mise en place d’institutions nouvelles et d’une transition vers la démocratie. Le problème prioritaire du Kosovo est effectivement l’établissement d’institutions, d’une administration, de services publics après le retrait de l’État serbo-yougoslave (dont les albanophones étaient de fait exclus depuis la suppression de l’autonomie du Kosovo par Milosevic). Ce fut sans doute la principale faiblesse de l’administration internationale, la MINUK dirigée à partir de juillet 1999 par Bernard Kouchner, que d’avoir sous-estimé l’aspect institutionnel alors que l’attention se focalisait soit sur les questions de sécurité soit sur l’assistance humanitaire au retour des réfugiés [4]. Ceci concerne la police et la justice et plus généralement l’incapacité d’agir dans la première phase, tant pour protéger la minorité serbe que pour combattre le développement de la criminalité organisée.

Veton Surroi, le directeur du principal quotidien de Pristina, Koha Ditore, décrit le problème comme suit : « L’apparition du crime organisé est d’abord liée à l’instauration de l’apartheid par Milosevic et son régime. Ensuite les guerres dans l’ex-Fédération yougoslave ont apporté, au Kosovo aussi, la “culture de la criminalité” en commençant par la contrebande. Plus tard, l’insécurité et le flou général qui règnent toujours autour de la notion de propriété privée, apparus à la fin de la guerre au Kosovo, ont fourni les conditions idéales pour le développement du crime organisé. En l’absence d’ordre public, en l’absence de police et de tribunaux, le Kosovo est devenu un terrain idéal pour les crimes en tout genre » [5].

Autrement dit, la condition première pour mettre fin aux violations les plus flagrantes des droits de l’homme et instaurer les bases d’une transition démocratique est la création d’un État de droit. Mais comment construire des institutions d’État (administration, police, justice, etc.) si l’on ne sait pas quel État on construit ? Le protectorat aura du mal à s’acquitter du premier aspect en occultant le second. Il en va de même pour les institutions démocratiques. Le « Représentant spécial » à la tête de la MINUK, Hans Haekkerup, a octroyé en mai 2001 un « cadre constitutionnel » au Kosovo [6]. Il permet l’élection d’un Parlement au suffrage universel direct, qui investit ensuite un Premier ministre et un Président. Les élections se sont déroulées dans des conditions jugées correctes par les « moniteurs » de l’OSCE qui, par ailleurs, gère aussi les inscriptions sur les listes électorales. Le nouveau Parlement et le gouvernement sont en place, mais à lire de près le cadre constitutionnel ils n’ont quasiment aucun pouvoir, à commencer par le seul qui vaille en démocratie : celui de contrôler le budget. Si le principe no taxation without representation (pas d’impôt sans représentation politique) est une base essentielle de la démocratie, le Kosovo n’en est certainement pas une. Il en va de même pour d’autres domaines cruciaux concernant l’avenir du pays, tels que les lois sur les médias ou sur les privatisations. Dans les deux cas, le Parlement kosovar est court-circuité et c’est la MINUK qui produit et promulgue la loi. D’où deux problèmes liés : d’abord le Parlement est une chambre où l’on parle, mais où l’on ne légifère pas sur les dossiers importants. Ainsi, en avril 2002, il débattait des questions de sécurité (les frontières, l’enclave de Mitrovica) et pas du dossier des privatisations. C’est le monde à l’envers : le Parlement débat de questions de sécurité qui théoriquement devraient rester entre les mains de la KFOR et de l’administration internationale, alors qu’il est écarté de la délibération sur les questions où il devrait faire son apprentissage de la démocratie. Mais surtout, une situation où un Parlement démocratiquement élu est systématiquement court-circuité par une administration internationale risque de déboucher rapidement sur un conflit de deux légitimités : celle de la communauté internationale qui a « sauvé » le Kosovo de la mainmise serbe, et celle des nouvelles instances kosovares démocratiquement élues. La raison inavouée de ce verrouillage, c’est la crainte de voir le Parlement du Kosovo affirmer sa « souveraineté » et sa vocation à mener le pays à l’indépendance. Il est vrai que tous les leaders politiques sans exception se sont prononcés en faveur de celle-ci : le seul débat pour eux porte sur les moyens et les échéances. Résultat : lorsque, en novembre 2001, Hasim Thaci, l’ancien leader de l’UCK aujourd’hui à la tête de la deuxième formation politique du pays, a pris la parole à la première session du Parlement démocratiquement élu du Kosovo, le « Représentant spécial » lui a coupé le micro [7] ! Or de deux choses l’une : soit le but du processus est de convertir d’anciens guérilleros en démocrates non violents, comme on le fait, ou cherche à le faire, en Irlande du Nord et au Timor (et il faut alors créer un espace politique pour gérer la question litigieuse), soit on considère par avance qu’évoquer les finalités du processus est une affaire trop sérieuse pour être laissée à l’incertitude du débat démocratique. Avec le risque de vider ce dernier de sa substance.

Pour l’instant, il s’agit d’une crise de légitimité latente étant donné la reconnaissance envers la communauté internationale, d’une part, et le caractère récent des nouvelles institutions, d’autre part. Une enquête sociologique récente, menée simultanément dans tous les pays des Balkans, révèle même une « exception kosovare » [8]. Alors qu’à des degrés divers les pays de la région sont caractérisés aujourd’hui par une crise de confiance dans les institutions démocratiques et un pessimisme relatif quant à l’avenir, la population du Kosovo est résolument optimiste (les deux tiers répondent positivement à la question : « Votre pays évolue-t-il dans la bonne direction ? » [9]) et surtout révèle une confiance rare dans les nouvelles institutions démocratiques (Parlement, gouvernement, Président). L’optimisme s’explique en grande partie par le sentiment d’émancipation par rapport à ce que le Kosovo avait connu depuis la fin des années quatre-vingt sous Milosevic. La confiance dans les institutions repose plus sur une identification et une attente que sur un exercice réel du pouvoir. Ceci est confirmé par la confiance accordée à la police ( 75%, contre 24% en Serbie) et à l’armée ( 83%), puisque la police est récente et sa performance, pour le moment, peu convaincante, et que l’armée reste un objet virtuel dans un pays contrôlé par la KFOR sous commandement d’un général d’un pays de l’UE.

Cet « état de grâce » ne durera pas [10]. Une forte confiance dans des institutions nouvelles sans pouvoir réel risque de déboucher au Kosovo sur un phénomène déjà largement partagé dans les Balkans : la démocratie n’a pas de rival légitime, mais connaît déjà ses symptômes de crise et de défiance envers les institutions parlementaires [11]. Ceci est lié non seulement à la médiocre « performance » desdites institutions, mais aussi, comme le révèle l’enquête sociologique comparée, au divorce entre les priorités des élites et celles des populations [12]. Cette crise prématurée des institutions de la démocratie représentative (au sens où elle intervient avant même que la transition démocratique ne soit véritablement établie) est parfois perçue comme une justification du protectorat, alors que ce dernier contribue aussi à l’aggraver.

La plupart des États de la région sont des États en décomposition ( failed states), c’est-à-dire qu’ils n’arrivent que partiellement à contrôler leur territoire et à fournir les garanties de sécurité tant au sens physique que social [13]. La présence internationale allant jusqu’au protectorat explicite se justifie par l’incapacité de l’État à garantir la protection élémentaire des droits à ses citoyens, laissant son territoire devenir une base de déstabilisation de ses voisins soit par intention (la Serbie et la « purification ethnique ») soit par « omission » (le Kosovo et l’absence d’institutions capables de s’opposer aux actes de violence contre la minorité serbe).

Cette symbiose entre des États en construction ou en reconstruction et la communauté internationale comporte aussi ses effets pervers pour la démocratie. En simplifiant beaucoup, les élites politiques dans les Balkans dépendent de trois assises : d’abord la communauté internationale, qui contribue à les financer et à les légitimer; ensuite, les réseaux corrompus (ou mafieux), qui sont liés au pouvoir mais sont aussi intéressés par les dividendes de l’assistance internationale ; enfin seulement les électeurs, eux aussi intéressés par la présence internationale qui assure soit une aide humanitaire soit un contrepoids à l’imbrication du pouvoir politique et des réseaux corrompus ou mafieux [14]. Inutile de dire que, dans ces rent-seeking states, l’aide internationale, le clientélisme et la corruption vont souvent de pair. D’où l’importance de ne pas se payer de mots : qu’entend l’administration internationale par « autonomie substantielle », pour reprendre le langage de la résolution 1244 sur le Kosovo ? Quelle est la substance du self-government invoqué par le patron de la MINUK ? Le danger étant, c’est l’argument du texte ci-après, que le protectorat prolongé contribue à « infantiliser » une société où le pouvoir n’a déjà été que trop longtemps confisqué, et à restreindre l’espace démocratique. Le vrai but d’un protectorat devrait être d’œuvrer à sa propre dissolution. Pour ce faire, il faudra que les acteurs internationaux au Kosovo comprennent que le self-government, la responsabilité et la construction d’institutions étatiques n’a de chances de mobiliser les énergies, d’obtenir l’adhésion de la population aux institutions nouvelles que si l’on sait quel État on construit, que si la question de l’indépendance cesse d’être un tabou pour devenir, en toute clarté, une échéance qui se prépare. Il faudra parallèlement que les élites kosovares comprennent à leur tour que « l’indépendance » dont il est question n’est pas la souveraineté du XIX^e siècle, mais une souveraineté partagée du XXI^e siècle. Ils furent les bénéficiaires de l’engagement international face à un État qui confondait « souveraineté » et impunité pour ses violations massives des droits de ses citoyens ou pour son recours à la force. Ils devront faire l’apprentissage d’une souveraineté conditionnelle, c’est-à-dire qui se montre exigeante sur la renonciation à la violence ou le respect des minorités. Cette conception de la souveraineté partagée (et de l’indépendance conditionnelle) suppose surtout que le désengagement progressif des protectorats soit parallèlement accompagné par un processus d’intégration européenne. Le paradoxe actuel est que les pays qui ont le plus besoin de cette intégration dans l’Europe post-communiste sont précisément les moins prêts à l’assumer. La question pour l’après-Milosevic, au Kosovo comme dans le reste des Balkans, est bien celle-ci : comment passer du protectorat à l’intégration ?