Le bouleversement des priorités stratégiques américaines a été aussi brutal qu’immédiat. Blessés au cœur de leur puissance, conscients désormais de leur vulnérabilité structurelle aux aspects pervers de la mondialisation, les États-Unis ont placé la lutte contre le terrorisme et la défense du pays au rang d’absolues priorités. Le reste – notamment la stabilisation des crises en Europe, les tâches traditionnelles de maintien de la paix, voire l’ensemble des questions de sécurité européenne – est devenu tout à fait secondaire. Certes, cette orientation existait antérieurement (« Les superpuissances ne font pas le ménage », disaient déjà les conseillers du candidat Bush [1]). Mais la nouveauté du terrorisme, c’est d’avoir transformé cette tendance en politique concrète.

La surmilitarisation de la réponse américaine au terrorisme est, par ailleurs, impressionnante. 48 milliards de dollars d’augmentation du budget du Pentagone en 2002, soit une dépense militaire d’un milliard de dollars par jour, 37 milliards de dollars en 2003 pour le programme Homeland Security, ces chiffres traduisent mieux que tout discours l’obsession technologico-militaire de l’Amérique dans l’édification d’une riposte globale à la menace nouvelle. Au point que ce choix du tout militaire semble parfois tenir lieu de politique : l’accélération des programmes de défense anti-missiles se substitue aux efforts diplomatiques de lutte contre la prolifération nucléaire; le décompte des divisions et autres capacités militaires des alliés devient la base essentielle des stratégies américaines d’alliances ou de coalitions...

Enfin, le refus de toute contrainte politique s’est très vite imposé comme règle de conduite des États-Unis. La répulsion viscérale à l’égard du multilatéralisme, qu’il s’agisse de l’arms control, de l’environnement, de l’ONU et – grande nouveauté– de l’OTAN elle-même, est sans doute leur évolution la plus frappante, et la plus déroutante pour les alliés européens. Refus du Traité sur l’interdiction des essais nucléaires, du protocole de Kyoto sur le climat, de la Cour pénale internationale, l’Amérique se place au-dessus du droit international lorsque ce droit ne coïncide pas avec ses propres objectifs. Sur le plan militaire, ce culte de l’unilatéralisme implique de mener, conduire et contrôler seule les opérations antiterroristes, sans négocier avec d’éventuels alliés la liste des cibles ou les limites de la manœuvre engagée, comme ce fut le cas durant les campagnes aériennes au Kosovo.

Ces évolutions ont naturellement modifié l’attitude des États-Unis à l’égard de leurs alliés européens.

Tout d’abord, l’Europe est désormais évaluée sur la seule base des capacités militaires disponibles, et le débat transatlantique se réduit systématiquement aux problèmes de l’écart technologique entre les armées européennes et américaine.

Chez tous les responsables américains, la dénonciation de l’obsolescence et de l’inadaptation des armées européennes d’une part, de la faiblesse des budgets de défense d’autre part, est devenue un thème obligé. Dans une espèce de tautologie stratégique, l’obsession du tout militaire amène les États-Unis à conclure au peu d’utilité des Européens, ce qui alimente en retour leur tendance à l’unilatéralisme : les forces alliées sont si inefficaces que, même si l’Amérique le souhaitait, elle ne pourrait pas coopérer avec elles ; pire, l’absence d’interopérabilité lui compliquerait la tâche. D’où le refus poli des offres de service, pourtant immédiates, de l’OTAN au lendemain des attentats. D’où aussi une amorce de partage des tâches selon lequel les États-Unis mèneraient les guerres dures tandis que les alliés européens s’occuperaient du maintien de la paix et de la reconstruction après les conflits.

Ensuite, l’OTAN elle-même n’échappe plus à la révision stratégique entreprise par les Américains. Dès le mois de février, Paul Wolfowitz affirmait que, désormais, « c’est la mission qui détermine la coalition et non l’inverse » [2]. Or l’inverse, c’est-à-dire la collectivité solidaire et consensuelle des membres de l’OTAN, a précisément été le ciment de l’organisation durant cinquante ans. Mais à menace nouvelle, organisation nouvelle. Les États-Unis refusent de se sentir prisonniers d’un conservatisme atlantique, surtout si celui-ci leur paraît servir davantage les intérêts des Européens que leur propre sécurité : les opérations de maintien de la paix dans les Balkans en seraient l’exemple patent. D’où une série d’inflexions dans la politique américaine à l’égard de l’OTAN : le refus des contraintes du consensus et l’introduction d’un maximum de flexibilité, politique et militaire, au sein de l’organisation; l’impulsion, sur cette base, d’un élargissement aussi étendu que possible; la transformation de la valeur militaire de l’OTAN en une sorte de grand réservoir de coalitions adhoc; la redéfinition des priorités dans le sens de la lutte contre le terrorisme et les armes de destruction massive – coopération avec la Russie et défense antimissile comprises.

Enfin, sur le plan politique, le retour de l’idéologie est patent : d’une part, en vertu du principe énoncé par Bush lui-même selon lequel « qui n’est pas avec nous est contre nous » [3] – principe qui rend bien difficile la tenue d’un débat somme toute normal entre alliés dont les priorités, par définition, ne sauraient être immédiatement identiques; d’autre part, par une sorte d’ivresse de la puissance qui conduit les États-Unis à faire et défaire le droit international en fonction de leurs seuls intérêts. « Après la guerre sans risques, la guerre sans règles », telle y serait la culture dominante depuis le 11 septembre, commente Pierre Hassner [4]. La tentative de chantage de l’ambassadeur américain aux Nations unies John Negroponte, le 1^er juillet 2002, menaçant de bloquer toutes les opérations sous mandat de l’Organisation si la Cour pénale internationale leur était applicable, a profondément troublé même les meilleurs alliés des États-Unis.

À propos du terrorisme, la divergence essentielle porte sur les racines du phénomène. Le discours américain dominant fait de lui une sorte de problème technique, gravissime certes mais circonscrit : un réseau de dix mille fous, répartis dans une soixantaine de pays, dotés de moyens financiers colossaux et de soutiens étatiques clandestins, éventuellement possesseurs d’armes nucléaires, biologiques ou chimiques, et animés d’une haine meurtrière contre l’Amérique et les valeurs de l’Occident. La solution réside dans un arsenal de mesures essentiellement militaires, préventives et coercitives, pour traquer et détruire ces organisations. Du côté européen, si l’on est conscient de l’existence d’une démence terroriste (l’Allemagne, la France, l’Italie, l’Espagne et d’autres ont vécu pendant de longues années ou vivent encore sous la menace quotidienne d’attentats aveugles et meurtriers), celle-ci est plutôt perçue comme un problème politique général, une sorte de cancer inhérent à la mondialisation, minant le système interétatique et international et touchant à l’ensemble des politiques occidentales à l’égard du Sud, du pétrole, de la pauvreté et de toutes les crises non résolues de la guerre froide, dont celle du Moyen-Orient. Aussi irrationnelles que soient ses manifestations, la haine est aussi, dans cette analyse, l’expression de problèmes politiques classiques : guerre civile dans le monde arabe contre les régimes en place, guerre territoriale pour la maîtrise de l’espace et des richesses naturelles, et surtout inégalités devenues intolérables entre les niveaux de développement des régions du monde.

Ces divergences se retrouvent dans les stratégies de riposte. Sans nier la nécessité d’actions et de moyens strictement militaires, les Européens ne cessent de mettre l’accent sur la prévention et la dissuasion du phénomène sur d’autres terrains : l’aide au développement, autrement dit la prise en charge des « États faillis » avant qu’ils ne s’effondrent totalement et ne deviennent des bases incontrôlables de la grande criminalité internationale [5]; la traque économico-policière des réseaux déjà identifiés sur le territoire européen ; la négociation politique dans tous les conflits susceptibles de nourrir les extrémismes. Mais ce qui aurait pu apparaître comme une complémentarité entre prévention et coercition a trop souvent pris les allures d’un dialogue de sourds. Les Européens analysent essentiellement les attentats du 11 septembre comme une stratégie de contournement, hélas réussie, de la puissance militaire elle-même; accroître et valoriser celle-ci comme la meilleure riposte possible conduit donc à leurs yeux à une impasse – d’ailleurs Ben Laden serait toujours vivant, et le Moyen-Orient n’en finit pas de s’embraser. Inversement, les États-Unis analysent la désinvolture des Européens à l’égard de l’outil militaire comme une preuve supplémentaire de leur irresponsabilité et de leur naïveté stratégique.

Le troisième point de divergence est sans doute le plus radical, parce qu’il concerne les règles mêmes du jeu international. L’exceptionnalisme américain atteint les Européens dans ce qu’ils ont de plus consensuel, dans ce qui est, depuis cinquante ans de construction européenne, le ciment même de leur intégration :

une culture du droit, fondée sur le compromis et la négociation permanente entre partenaires, une conception globale de la sécurité irréductible aux seuls rapports de force, une valorisation du multilatéralisme comme seul modèle démocratique possible de gouvernance internationale légitime. De tous les litiges ou malentendus qui ont émaillé l’histoire des relations de sécurité transatlantiques, aucun n’avait à ce point touché à vif le socle supposé de valeurs communes : c’est chose faite désormais. Entre l’hubris souverainiste américaine et la ferveur légaliste des Européens, les compromis risquent de devenir tout simplement impossibles.

Toutefois, plus les Européens se sont découverts sceptiques et réticents à l’égard de l’évolution américaine, plus ils ont tenté de sauver les apparences de la concorde transatlantique – et plus il leur a donc été difficile de revendiquer une politique européenne de sécurité commune. Préserver le caractère central de la relation euroaméricaine et de la communauté de valeurs qu’elle suppose devenait l’objectif politique prioritaire. Ce qui s’explique, d’une part, par le souci de ne pas renforcer l’influence de ceux qui, aux États-Unis, poussent à s’isoler davantage, à se placer au-dessus des lois et à reléguer l’Europe au rang des accessoires historiques dépassés; d’autre part, par un syndrome de nostalgie stratégique, latente en Europe, nombre de pays et de dirigeants refusant de croire à la marginalisation du continent dans les priorités américaines, à la fin du rôle central des États-Unis dans le système de sécurité européen, et donc à la fin du confort stratégique de l’Union au sens de la protection atlantique traditionnelle. Ainsi, alors que l’Amérique était en pleine ébullition stratégique, la règle européenne fut au contraire celle du conservatisme : tenter de garder l’OTAN telle qu’elle était, la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) telle qu’elle devait être, et l’Amérique telle que pourtant elle ne voulait plus être.

S’agissant de l’OTAN, les débats sur une possible prise en charge par l’Union de l’opération Fox en Macédoine après les élections d’octobre 2002 resteront exemplaires de cette phase de stagnation européenne. Rappelons que ce sont les États-Unis eux-mêmes qui, dès décembre 2001, ont souhaité voir l’Union prendre le relais de l’OTAN pour une opération où sont impliqués six cent cinquante personnels, dont dix Américains. Toutefois, les Européens ont conditionné leur accord de principe à la résolution préalable de la question des relations entre l’Union et l’OTAN, bloquée depuis plus de deux ans par un mélange de préjugés idéologiques, de querelles institutionnelles et de différends gréco-turcs. Le Conseil européen de Séville, en juin 2002, n’a pu que constater la persistance de ce blocage. Ainsi, alors que l’OTAN elle-même, sous la pression américaine, évolue vers une flexibilité maximale, une sorte de grand lego stratégique où les États-Unis puiseront des alliés et des moyens en fonction de tel ou tel besoin, il est paradoxal que, lorsqu’il s’agit des relations avec l’Union européenne, la rigidité et les contraintes du consensus absolu aient continué de s’imposer.

S’agissant de la PESD et de son adaptation aux menaces terroristes, la prudence a également été de mise : peu convaincus de la prééminence des moyens militaires dans la lutte anti-terroriste, les Quinze ont surtout poussé l’intégration de leur politique sur les aspects économiques, judiciaires et policiers [6]. L’adaptation de la PESD stricto sensu est restée minimale : ce n’est qu’au Conseil européen de Séville, en juin, que les Quinze ont explicitement lié terrorisme et défense européenne. Dans une déclaration sur « la contribution de la PESC, y compris la PESD, à la lutte contre le terrorisme », les chefs d’État et de gouvernement ont défini, parmi les priorités futures de l’Union, une évaluation commune de la menace terroriste pesant sur les États membres, le renforcement des mécanismes d’échange de renseignement, l’étude des capacités militaires nécessaires pour protéger les forces européennes engagées dans des opérations ou les populations civiles. Certes, ces priorités ne sont assorties d’aucune décision ni d’aucune échéance. Mais elles témoignent, pour la première fois depuis les attentats, d’un net rapprochement des positions européennes sur l’adaptation de la PESD à la nouvelle donne.

Quant au fameux « gap » technologique entre les armées européennes et américaine, il fut l’objet de beaucoup de débats et de très peu de décisions. Il est vrai que l’argumentaire américain sur la faiblesse militaire des Européens est contradictoire, voire dissuasif. Pourquoi les Européens combleraient-ils l’écart qui les sépare de l’Amérique sicelle-ci, de toute façon, se réserve les guerres dures et attend des Européens qu’ils assurent surtout les missions de maintien de la paix ? Comment susciter un effort collectif des alliés si la mission doit déterminer la coalition, autrement dit si les États-Unis se réservent au cas par cas de choisir tel ou tel allié – et souvent les mêmes d’ailleurs– pour les accompagner dans telle ou telle opération ? Comment convaincre les Européens que de meilleures performances militaires renforceraient leur influence politique si l’Amérique revendique l’unilatéralisme le plus absolu dans la décision et la conduite des opérations ? Enfin, que penser des injonctions américaines à faire plus d’efforts pour la défense, lorsqu’elles s’accompagnent d’une offensive brutale contre certaines décisions industrielles et politiques de l’Europe, par exemple sur les futurs avions de combat, voire sur le programme civil Galileo ?

Dans ce faisceau de facteurs contradictoires, la mise en œuvre de la PESD s’est donc concentrée sur les objectifs approuvés par l’Union avant les attentats du 11 septembre : la réalisation du headline goal à la fin de 2003, l’inventaire des lacunes à combler pour ce faire, la tenue d’un premier exercice virtuel sur les procédures de gestion des crises et la décision, prise en janvier 2002, d’assurer dès le début de 2003 le relais de l’opération de police de l’ONU en Bosnie – celle-là même qui faillit être victime du chantage américain contre la Cour pénale internationale. Très paradoxalement toutefois, ce conservatisme dans la mise en œuvre de la PESD se retrouve en phase avec les conséquences structurelles du 11 septembre pour l’Union et son rôle stratégique. S’il est en effet une tendance lourde issue de la nouvelle donne terroriste, c’est bien l’accroissement automatique, pour les Européens, du fardeau de la gestion des crises traditionnelles, à commencer par les Balkans. Plus les États-Unis placeront ailleurs (sur les menaces terroristes et les risques de prolifération) leurs priorités stratégiques, plus leur engagement dans les Balkans deviendra en effet aléatoire, voire impensable. La lame de fond conduit donc à ce que les Européens assurent de plus en plus, et de plus en plus seuls, la gestion de cette zone, autrement dit à une montée en responsabilité irréversible de l’Union européenne.

Tel est bien le paradoxe de l’effet 11 septembre : plutôt que d’entraîner une modification radicale des missions et des objectifs de la PESD – les tâches de Petersberg définies dès 1999 –, le terrorisme en renforce d’abord la nécessité et l’urgence. La stabilisation de l’ex-Yougoslavie n’est plus en effet sur l’agenda des responsables militaires américains, ce qui fait passer la PESD du statut d’option à celui d’obligation stratégique pour les Européens. En 1999, l’une des raisons majeures avancées pour l’insertion d’une politique de défense dans les compétences de l’Union tenait à l’incertitude de l’engagement américain dans la gestion des crises (telle fut en effet la grande leçon des opérations en Bosnie). Or, en 2002, après le choc des attentats terroristes, cette incertitude a disparu : les États-Unis sont désormais très explicites sur leur souhait de ne pas se charger de telles opérations militaires. Ainsi, lorsque le Conseil européen de Barcelone, en mars 2002, s’est déclaré disposé à ce que l’Union prenne le relais de l’opération Fox en Macédoine, il ne faisait qu’anticiper cette tendance lourde issue des nouvelles priorités américaines. Les querelles qui ont suivi sur l’OTAN ou l’Union en Macédoine ne sont qu’un épiphénomène au regard de cette évidence : les Européens seront en première ligne, tout seuls, dans les Balkans, et probablement aussi extrêmement sollicités par Washington pour d’autres tâches de stabilisation, ailleurs.

Moins d’Amérique en Europe, plus de défense européenne : telle devient la formule lapidaire des conséquences du terrorisme sur la politique de sécurité de l’Union. Depuis la fin de la guerre froide, et notamment depuis la naissance de la PESD à Saint-Malo, la référence aux États-Unis et à l’OTAN servait autant de mobile que de limite au développement d’une capacité stratégique de l’Union. La PESD était possible et légitime « là où l’OTAN en tant que telle n’est pas engagée ». Pour tout le monde, l’OTAN signifiait tout simplement l’engagement américain. Or, après le 11 septembre, la liberté totale revendiquée par les États-Unis au sein d’une OTAN à géométrie et pertinence désormais très variables inverse les termes de la relation : de méfiante à l’égard des efforts européens, l’Amérique devient demandeur ; d’obstacle à trop d’autonomie européenne, elle en devient paradoxalement le moteur. Reste bien évidemment aux Européens à relever une série de défis : disponibilité stratégique, acceptation du risque collectif, augmentation des capacités et des ressources budgétaires, mise en commun des moyens de protection antiterroriste, réorganisation interne, réévaluation des relations avec l’OTAN etc. Car, si le 11 septembre signifie plus de risques terroristes à l’intérieur et plus de responsabilité stratégique des Européens à l’extérieur, l’Union a encore beaucoup de chemin à faire pour s’adapter à ce monde-là.

Quant aux relations transatlantiques, elles sont frappées de plein fouet par les révolutions stratégiques et politiques qui se précipitent à Washington. Un « gap » peut en cacher un autre : alors que l’écart militaire ne cesse de s’accroître entre Européens et Américains, c’est surtout le clivage culturel qui n’en finit plus de s’approfondir. Non pas tant, d’ailleurs, sur l’importance de la puissance militaire ou le rapport à la violence [8] que sur la prééminence du droit dans tout système de gouvernance mondiale. Sur presque tous les dossiers, les divergences euro-américaines sont devenues aussi systématiques que prévisibles : sur les droits de l’homme et des prisonniers, sur le conflit israélo-palestinien, sur l’Irak, sur le désarmement, sur l’environnement, sur le droit international et le rôle de l’ONU, sur l’analyse des sources du terrorisme et les moyens de lutter contre lui, etc. Les relations transatlantiques semblent ainsi fonctionner à fronts renversés. L’antique partage des tâches de la guerre froide faisait de l’Amérique la puissance régulatrice et interventionniste, au nom d’idéaux démocratiques et libéraux à promouvoir de la façon la plus universelle possible, alors que les Européens tentaient essentiellement de se protéger du monde sous l’aile et le leadership éclairé des États-Unis. Aujourd’hui, l’autoprotection est devenue l’obsession des États-Unis – contre les menaces terroristes, contre les missiles, contre les ingérences des autres, contre les contraintes du multilatéral – alors que les Européens reprennent à leur compte le discours de la bonne gouvernance et prétendent, en paroles du moins, à la nécessaire régulation de la mondialisation. L’ennui, c’est que ni les uns ni les autres n’ont les moyens d’une telle politique. Les Européens sont trop faibles pour influencer ou gérer le monde, les États-Unis trop puissants pour s’en protéger.

C’est dans ce système-là que l’Union européenne va pourtant affronter l’un des tournants majeurs de son histoire : son élargissement à treize autres pays. Entre l’adaptation aux conséquences du 11 septembre et l’adaptation au choc de l’élargissement, la tension est extrême. D’un côté, les attentats renforcent, dans les relations internationales, une logique politique, sécuritaire et militaire fondée sur la violence et la réponse à celle-ci, une logique où le rôle des États et des souverainetés nationales redevient prépondérant parce qu’il s’agit de sécurité, et donc de vie et de mort pour des millions de citoyens. De l’autre, l’élargissement est à la fois le fruit et le symbole d’un monde où la violence a cédé le pas à la négociation démocratique, où le principe et l’objectif sont ceux d’une prospérité partagée, où les revendications nationales s’auto-limitent au nom d’une solidarité collective supérieure. D’un côté, un impératif de sécurité fondé sur la responsabilité des États. De l’autre, un objectif de paix et de réconciliation fondé sur l’intégration des sociétés. D’un côté, un monde où l’Amérique redonne aux idéologies souverainistes une cote qu’elles avaient perdue. De l’autre, un monde où le partage des souverainetés est à la fois la règle et la condition d’une réussite commune.

Ces deux logiques, sécuritaire et nationale d’une part, civile et intégrée de l’autre, sont antinomiques et porteuses d’impératifs contradictoires. Réussir l’élargissement implique, presque automatiquement, une certaine forme d’introversion européenne : priorité donnée aux questions économiques et budgétaires, exigences institutionnelles, définition d’une nouvelle forme de gouvernance de l’Union plus cohérente que par le passé. S’adapter aux violences du monde extérieur suppose à l’inverse une certaine extraversion, l’acceptation du risque et la subordination des politiques sectorielles à un impératif plus général de sécurité intérieure et extérieure. Concilier ces deux logiques relève d’un pari impossible, et pourtant inévitable.

Par tradition, culture et héritage institutionnel, l’Union est beaucoup plus adaptée à relever le défi de l’élargissement que celui de la sécurité internationale, tout simplement parce que la gestion des normes et de la diversité en temps de paix lui est plus familière que celle de la force et du risque en temps de crise. Mais, par tradition également, certains de ses États ont maintenu ou développé une culture et des capacités d’intervention dans la gestion des conflits extérieurs. Dire qu’ils ont une responsabilité particulière pour faire entrer la grande Union dans un monde où prospérité et sécurité internationales seront intimement mêlées n’est faire injure ni aux institutions communautaires ni au principe d’égalité politique des membres. C’est simplement en appeler au bon sens. Faute de pouvoir s’adapter au double défi de l’élargissement et de la sécurité, l’Union frôlerait en effet un scénario du pire : générer en son sein un clivage stratégique analogue à celui qui oppose désormais, au sein de l’OTAN, les États-Unis et leurs alliés européens. Avec, à l’horizon, le pire des modèles pour l’Europe : une grande zone de libre échange, convoitée mais non protégée, riche mais vulnérable à tous les aléas de la mondialisation, saupoudrée de quelques miettes de coopération politique et bercée, selon les États membres, d’une double illusion – celle de la sécurité atlantique traditionnelle d’une part, et, de l’autre, celle d’un retour en grâce des cartes nationales dans la conduite des affaires du monde.