On ne peut comprendre le Partenariat et sa mise en œuvre que si l’on admet son hétérogénéité, son absence de cohérence et de clarté, qui reflètent d’ailleurs la complexité du processus de la construction européenne. Le Partenariat est une politique extérieure qui certes émerge difficilement depuis la chute du Mur de Berlin, mais se précise peu à peu à travers l’orientation de l’aide financière, l’européanisation des normes, notamment techniques et commerciales et, plus lentement encore, à travers un processus de dépassement des divergences entre États européens. Mais il est aussi un complément de politique intérieure, principalement en ce qui concerne la sécurité (lutte contre le terrorisme) et les migrations (Schengen) [1]. Il est à la fois un projet de relation privilégiée symbolisé par des accords d’association – c’est-à-dire plus que la coopération, mais moins que l’adhésion– ou par le terme même de partenariat, et une tentative de consolidation des frontières de l’Europe par stigmatisation du non-européen ou d’extériorisation des nouveaux « dangers » tels que les migrations illégales, le terrorisme et l’islamisme, le trafic de drogue, la violence, voire la guerre. Le Partenariat est un projet global, puisque d’une part il entend prendre en compte les aspects économiques, politiques, culturels, sécuritaires et les interactions entre ces différentes dimensions, et que d’autre part il concerne tous les membres de l’Union européenne et tous les pays tiers méditerranéens. En même temps, c’est un dispositif fragmenté aussi bien en ce qui concerne la philosophie de ses actions (économique avec les accords d’association, sécuritaire et politique avec les réunions des ministres de l’Intérieur et des Affaires étrangères, démocratique avec le soutien à la « société civile »), la définition des projets (programmes indicatifs nationaux, définis « en bilatéral » et indépendamment les uns des autres, projets bilatéraux et régionaux eux aussi déterminés sans coordination) et les perceptions des partenaires (Maghreb/Machrek, Europe du Nord/Europe du Sud, bons/mauvais élèves...). Le Partenariat reflète incontestablement une idéologie très libérale : l’attestent la centralité, dans le montage institutionnel, des zones de libre-échange entre chaque partenaire du Sud et l’Union européenne, l’adoption des programmes d’ajustement structurel, la primauté des logiques économiques et commerciales sur les logiques sociales et de développement, la conviction (du moins chez les partenaires du Nord...) que la libéralisation économique amène la libéralisation politique. Mais l’activisme réglementaire et interventionniste le caractérise également, avec une approche autoritaire et sécuritaire des frontières (fermeture ou système de quotas, visas), une gestion bureaucratique des fonds MEDA [2] qui sont par nature interventionnistes, et un effort constant de diffusion des normes et des règles européennes. Le Partenariat reflète une volonté de rééquilibrage par rapport à l’Est et de rapprochement avec les voisins les plus immédiats, mais il est en même temps une politique de différenciation puisqu’il est hors de question de proposer l’adhésion comme horizon au Sud [3]; autrement dit, l’Union balance entre une politique ambitieuse sur le modèle de l’élargissement et une politique d’aide des plus classiques. La rhétorique partenariale est fondamentale : il s’agit bien de rompre avec les pratiques antérieures, notamment avec les politiques bilatérales implicitement considérées comme néo-colo-niales, et d’ancrer la PESC dans l’esprit démocratique de la construction européenne. Mais le schéma traditionnel Nord/Sud persiste, fait de relations de domination, de dépendance et d’asymétrie dans la mise en œuvre et la gestion des programmes, dans l’attribution des présidences, dans le choix des lieux de réunion, dans les forces de proposition des projets, dans leur définition, dans la composition des enveloppes financières, dans les ordres du jour, dans les procédures de discussion et de négociation...

Néanmoins, à l’encontre de ce que beaucoup de critiques du Partenariat suggèrent [5], ce dernier n’est pas plus efficace en ce qui concerne les aspects sécuritaires : les migrations illégales continuent et sont même perçues comme une menace croissante; le terrorisme est plus que jamais la préoccupation géopolitique majeure de l’Occident, Europe comprise ; et les situations de violence n’ont pas diminué à la faveur des réunions et du « dialogue » euro-méditerranéen. Même d’un point de vue très procédural, l’attentat de Djerba (avril 2002) a montré que les échanges d’information et la coopération sécuritaire n’étaient que rhétorique [6]. De même, lors de la très forte tension, à l’été 2002, entre le Maroc et l’Espagne autour de l’îlot Leïla/Perejil, les vingt-sept ambassadeurs euro-méditerranéens ont été incapables de faire jouer les fameuses « mesures de confiance » pour régler le différend, laissant aux Américains le privilège de la médiation.

Autrement dit, le Partenariat développe un discours totalement déconnecté des réalités. Ceci est particulièrement visible dans le domaine politique et sécuritaire, les grands sujets régionaux n’étant pas traités dans le cadre du processus de Barcelone : conflit israélo-palestinien, guerre civile en Algérie, situation au Liban, division de Chypre et tensions avec la Turquie, Sahara occidental, violation des droits de l’homme en Tunisie, Égypte, Syrie, Algérie... ne sont discutés ni dans les réunions officielles, ni dans les coulisses. Mais cela vaut également pour la dimension économique, puisque le dispositif du Partenariat n’arrive pas à altérer l’économie politique des pays tiers méditerranéens [7].

Ces ambivalences et ces échecs ne traduisent pas simplement une distorsion classique – et d’autant plus explicable que les prétentions du Partenariat sont immodérées– entre discours et réalité, entre ambitions affichées et réalisations, entre objectifs à long terme et contraintes de court terme. Ils révèlent des contradictions de la globalisation contemporaine, caractérisée par la coexistence, d’une part, de la liberté de circulation des biens, des capitaux et des idées et, d’autre part, du cloisonnement des marchés du travail et de la multiplication des entraves à la circulation des hommes. Ils reflètent aussi les contradictions de la construction européenne, avec notamment son jeu entre uniformisation et pluralisation, son positionnement hasardeux entre paix, prospérité et avenir radieux d’un côté, crainte, frilosité et crise identitaire de l’autre. Ils traduisent enfin l’incapacité de l’Europe à inventer un mode de relations qui ne soit pas une simple reproduction (même avec des éléments de sélectivité) du fonctionnement interne de l’Union, et donc à définir sa relation avec ses voisins en dehors des termes de l’adhésion. Comme l’aurait remarqué, dit-on, le commissaire européen Chris Patten : « La seule politique extérieure qui ait jamais réussi est l’élargissement ».

Le Partenariat joue tout d’abord comme une pensée auto-réalisatrice, un idéal intemporel, une nouvelle formulation du mythe de la Méditerranée, un discours porteur de sens sur l’avenir des relations entre les deux rives. Il comble un vide, en attendant qu’un événement permette enfin aux pratiques politiques, économiques et sociales de se caler sur l’ordre « normal » du monde : un monde où les échanges se multiplient, les investissements se réalisent et conduisent à la croissance, à la prospérité partagée, à la stabilité et à la sécurité. Et finalement à la compréhension entre cultures et civilisations différentes. D’où l’importance accordée au conflit du Proche-Orient dans l’explication des difficultés rencontrées jusqu’ici par le Partenariat : l’événement rédempteur pourrait justement venir de la paix. D’où aussi la place énorme de la rhétorique, le nombre impressionnant de réunions et de communications officielles par rapport aux réalisations tangibles. D’où enfin la place centrale de la Déclaration de Barcelone, malgré les différences d’interprétation dont elle fait l’objet et son caractère de compromis qui ne satisfait personne : véritable Bible sans cesse évoquée, elle offre à elle seule une nouvelle croyance et surtout un nouvel horizon aux relations régionales.

De surcroît, ce discours magique est avant tout à usage européen interne : face à l’angoisse des opinions publiques, le discours du Partenariat est (et doit être) performatif. Il peut sans doute être interprété comme le reflet de la crise identitaire européenne, des sentiments diffus d’incertitude, de perplexité et d’incompréhension face à un environnement régional perçu comme dangereux, violent, instable, peu dynamique économiquement, et surtout insaisissable. Bref, il fait office d’exorcisme. Comme tel, il révèle aussi ce que l’on redoute, ce dont on ne veut pas en Europe. La Déclaration et les textes exégétiques énumèrent explicitement ou implicitement ce qui apparaît comme archaïque, problématique, dangereux pour les Européens : migrations clandestines, drogue et criminalité économique, sous-développement, terrorisme et islamisme.

Conséquence de ce sentiment obsidional, le Partenariat est également un discours interne sur le rôle de l’Union dans le monde. Face à l’inexistence ou plutôt à l’impuissance de la PESC, et face aux sentiments d’angoisse des Européens, la rhétorique euro-méditerranéenne oppose une vision grandiose du Vieux Continent : une Union thaumaturge, ou du moins détentrice d’un certain pouvoir sur la démocratisation, le développement, la paix et la stabilité; garante de la démocratie, du droit, du respect et de la compréhension de l’Autre.

Malgré l’importance relative des fonds engagés, il en va de même au Sud. En dehors des hommes politiques et des hauts fonctionnaires des régimes en place, seule la petite partie de la société civile cooptée dans le processus y prend directement part. Certes, les industriels sont beaucoup plus concernés que leurs homologues du Nord car la libéralisation remet en cause leur survie même. Mais, d’une part, ils sont peu nombreux, la grande majorité des acteurs économiques étant trop petits et situés dans des niches de production, voire de survie (artisanat, autoemploi ou emploi familial), qui les protègent à court terme de ces remous. D’autre part, ceux qui sont concernés le sont essentiellement sur le mode de la soumission et des tactiques de contournement. Pour l’ensemble de la population et de la société civile, le Partenariat est au mieux perçu en termes nationaux (en tant que nouvelle modalité des politiques d’ajustement, de libéralisation) et le plus souvent simplement inconnu. Il est significatif à cet égard que les islamistes n’y aient jamais fait la moindre allusion.

Plus étonnante encore est la situation au sein même des instances communautaires (Conseil, Commission, Parlement). Le personnel directement impliqué dans la mise en œuvre de la stratégie euro-méditerranéenne est particulièrement peu nombreux eu égard à la sensibilité de la région, à l’ampleur de l’enveloppe financière qu’il gère, à la publicité donnée aux accords [8]. La DGRelex (Direction générale des relations extérieures), qui conçoit la politique, est l’objet de critiques et d’une condescendance à peine masquée de la part des autres directions. Le Conseil ne traite du sujet qu’au moment des sommets. Le Parlement européen fait de l’activisme sans aucune conséquence concrète. Bref, même au niveau communautaire, le Partenariat n’est pas perçu comme une pièce maîtresse de la PESC.

Comme le Partenariat est creux et que l’administration communautaire, comme toute administration, est incapable d’assumer un échec, il ne reste que le fonctionnement bureaucratique : on dit que le Partenariat « marche » parce qu’existent des programmes, parce que le dialogue n’est pas rompu, parce que des fonds sont décaissés, parce que de nouvelles actions sont engagées. Il est évalué de façon strictement gestionnaire, principalement à travers l’état d’avancement de la signature des accords d’association et les taux de déboursement des fonds MEDA.

La logique bureaucratique ne cesse de se renforcer en raison des difficultés internes au Partenariat, auxquelles on répond par de perpétuelles réformes, mais des réformes d’organisation et de gestion, non des réformes ayant un impact sur les logiques mêmes de la stratégie méditerranéenne de l’Europe. Les procédures de gestion des ressources financières sont modifiées avec, par exemple, lors du passage de MEDA I ( 1995-1999) à MEDA II ( 2000-2004), un rôle accru pour la Commission et la réforme des procédures d’aide au sein d’EuropAid. L’organisation interne de la Commission est remodelée : on transforme le rôle de la DGRelex, on crée un organisme de gestion propre (SCR puis EuropAid), on envisage la fusion de la DGRelex avec la DGDév (Direction générale du développement). La création des MEDA Teams (en 1997) puis leur suppression (2000) et leur intégration partielle dans les délégations (à partir de 2001) ne cessent de changer la répartition du travail. Un processus de déconcentration est tenté avec un rôle opérationnel accru donné aux délégations européennes dans les pays tiers méditerranéens. Ou encore, on envisage une certaine décentralisation en accordant une plus grande place aux pays du Sud dans la conduite des projets. En l’absence de légitimité interne, la logique de l’auto-justification joue un rôle fondamental dans la survie même des instances chargées du Partenariat et oblige là aussi à un repli gestionnaire : si l’on veut garder l’enveloppe euro-méditerranéenne, il faut justifier de résultats, montrer des améliorations si possible quantitatives (d’où l’enthousiasme à produire et citer des taux de réussite, par exemple le fait que les décaissements sont passés de 26% sur la période 1995-99 à 53% en 2001, ou que les accords d’association signés stagnaient au nombre de cinq depuis le début de 1998 mais concernent depuis la mi-2002 tous les pays, à l’exception de la Syrie), sans chercher à rendre lisible leur signification ou la façon dont ces résultats ont été obtenus.

L’orientation de la Commission Prodi à la suite des scandales et des remises en cause du fonctionnement de l’administration communautaire renforce encore cette logique gestionnaire [9]. Comme dans d’autres contextes [10], la politique s’évalue désormais à l’aune de la rationalisation des procédures et de l’amélioration de la gestion financière. Dans le cadre du Partenariat, ceci ne fait que souligner l’absence de vision et de politique : il n’ya pas de réflexion sur Barcelone, sur ses objectifs, mais uniquement un accord implicite entre tous les États membres et la Commission pour améliorer la gestion des fonds MEDA, pour accroître, notamment, la part destinée aux aides budgétaires en raison de l’importance des montants impartis et de la rapidité de décaissement, sans réflexion sur la signification de ces choix au regard de la logique du Partenariat.

Mais le réflexe bureaucratique s’explique avant tout par le fonctionnement interne des instances communautaires [11]. Les facteurs de « technocratisation » de la gestion et des méthodes de travail sont nombreux : insuffisance et rotation trop rapide du personnel, d’où des discontinuités qui empêchent toute accumulation de savoir-faire; externalisation et recours fréquent à des instances non communautaires, publiques ou privées; éparpillement des compétences techniques entre directions, qui ont du mal à collaborer quand elles ne se font pas concurrence; juridisme de la construction européenne; interdit implicite pesant sur toute réflexion sur la finalité des décisions; faux-semblants du consensus, qui vide les décisions de tout contenu; nature même de la « méthode européenne », qui consiste à ne jamais poser les problèmes politiques de front mais à techniciser et juridiciser les points de discussion, en ne fixant que les règles formelles de négociation; difficile remise en cause des compétences et des modalités d’actions ; etc. Surtout, le déficit politique de l’Europe communautaire, le fait que la Commission soit une administration sans État, qu’il n’y ait pas d’instance responsable, explique la domination de cette logique administrative sans dimension politique et sociale [12]. L’impression de vide suscitée par cette absence alimente le sentiment d’angoisse ou de panique identitaire mentionné plus haut, et donne toute son ampleur à la dimension magique du discours sur le Partenariat.

Le risque de perversion atteint également, et c’est certainement plus grave encore, la logique démocratique du processus de Barcelone. En donnant la primauté à la gestion, les instances communautaires soutiennent defacto les régimes autoritaires. La Tunisie en est l’exemple par excellence et désormais classique, étant donné son statut de bon élève économique [14] : le gouvernement sachant négocier, les projets se déroulant convenablement du point de vue des délais et de la gestion administrative, les résultats macro-économiques étant meilleurs que dans les autres pays de la région, les décaissements se suivent au rythme de ces évaluations positives, sans que soit prise en compte la dimension politique pourtant théoriquement présente dans le Partenariat. Celui-ci se trouve ainsi coupé, dans tous les PTM, de toute cette partie de la population qui revendique une démocratisation des régimes et sa (déjà) faible légitimité s’en trouve encore amoindrie. Un autre exemple de ce type de perversion est donné par la mise en œuvre concrète des programmes de « soutien à la société civile » [15]. En s’accommodant des pressions des pouvoirs en place et donc en légitimant des ONG qui n’ont de « non gouvernemental » que le sigle; en privilégiant certaines associations (de préférence laïques et internationalisées) plutôt que d’autres; en imposant des problématiques souvent déconnectées des réelles préoccupations sociales; en vidant de contenu des mouvements sociaux happés par les logiques du voyage, de la conférence, de la réunionnite aiguë et du perdiem; en introduisant des préoccupations financières et de pouvoir au sein et entre associations; en poussant ces organisations à la compromission, Barcelone se fait le complice actif de la corruption de la société civile par les régimes autoritaires. Celle-ci ne constitue plus un lieu de revendication, de contre-pouvoir; elle ne prend pas en charge (ou très peu) les questions de droits sociaux et politiques, et même de droits de l’homme (comme le suggère le silence troublant de la très grande majorité de ces associations sur le sort des islamistes); elle est mise dans une posture qui l’empêche d’être autonome, de définir librement ses problématiques sociales et politiques, et finalement de s’autoréguler. L’ultime danger serait que cette perversion de la logique démocratique du Partenariat se propage au sein même de l’Europe à la faveur du contexte international. L’Union s’est déjà résignée à une administration des flux migratoires peu propice à la « démocratisation de la frontière » en faveur de laquelle plaide un Étienne Balibar. L’intensification de la « lutte contre le terrorisme » depuis les attentats de septembre 2001 peut, à terme, remettre en cause les libertés publiques même si les gouvernements européens semblent soucieux d’éviter cette dérive et de résister aux pressions des États-Unis [16].