Les réformes mises en œuvre dans les années quatre-vingt-dix se sont appuyées sur deux mécanismes liés entre eux : la segmentation régionale des modèles de coalitions politiques et l’échelonnement du coût de l’ajustement. Elles n’ont pas été appliquées de manière uniforme sur l’ensemble du territoire, mais se sont trouvées modelées par l’économie politique du fédéralisme argentin, avec des « perdants » et des « gagnants ». Leur coût social et politique a été, au début, plus élevé dans les régions les plus urbanisées et les plus développées (les« espaces métropolitains »), tandis que les petites provinces périphériques étaient provisoirement épargnées.

Selon le recensement de 2001, un peu moins de la moitié de la population du pays – soit 36 millions d’habitants– se trouve regroupée dans la ville et la province de Buenos Aires, un quart dans trois provinces de 2 à 3 millions d’habitants chacune, et le reste dans dix-neuf provinces, dont neuf ne dépassent pas le demi-million d’habitants. Cette donnée est interprétée par beaucoup comme la raison majeure des « errements » du fédéralisme argentin. Si ce déséquilibre entre Buenos Aires et le reste du pays a toujours existé, il s’est considérablement amplifié depuis le triomphe de l’idée fédérale ( 1853). Le système s’est mis en place à une époque où les petites provinces historiques du Nord-Ouest faisaient contrepoids, par leur peuplement et leur activité économique, à la province de Buenos Aires. Mais les relations entre le centre et les périphéries, entre « la nation » et « les provinces », ont profondément évolué en cent cinquante ans de vie fédérale, le centre de gravité du pays se déplaçant, à partir des années 1880, vers l’espace pampéen et le port de Buenos Aires. Ce basculement a largement contribué à forger l’idée que les destinées nationales étaient dirigées depuis le centre.

Dans ce pays divisé politiquement, intégré socialement et très homogène culturellement, du moins jusqu’aux années quatre-vingt, les provinces disposent d’une très large autonomie dans la définition de leur système politique, électoral et municipal. Toutefois, il existe une contrepartie de taille : le pouvoir de révocation des gouvernements provinciaux par le centre [1] et leur forte dépendance fiscale. De fait, le rôle central des gouverneurs dans la crise actuelle souligne le découplage croissant entre le pouvoir économique concentré dans l’espace central et le pouvoir politique des périphéries. D’aucuns parlent même d’une sorte de retour, sous la pression de la crise, à une organisation pré-nationale caractérisée par la primauté des gouverneurs. Cette dissociation s’est appuyée à la fois sur les structures clientélaires des deux grands partis (UCR et PJ) et sur les particularités du système électoral de l’Argentine, l’un des pays fédéraux qui donnent le plus de poids aux petites unités fédérées. Les provinces les plus pauvres et les moins peuplées ont pu ainsi se constituer en majorité d’appui ou de blocage dans le dispositif de la réforme de l’État et de l’ajustement.

Le discours sur une telle dualité irréductible imprègne les lectures du politique et de l’espace. L’opposition entre le port et l’intérieur se superpose à d’autres clivages qui ne se recouvrent pas (ou plus forcément), mais qui ont donné lieu à une construction sémantique opposant unitaires/fédéralistes, civilisation/barbarie, ville/campagne, centre/périphérie, jacobins/caudillos, et plus tard, dans une certaine mesure, radicaux/péronistes.

Jusqu’aux années trente, le fédéralisme a été traversé par trois grands débats : le choix de Buenos Aires comme capitale fédérale en 1880, les interventions répétées du pouvoir central dans les provinces, et l’élaboration d’un nouveau système électoral en 1910. Ensuite, la question passe au second plan sous l’effet de la grande crise qui va changer le modèle de développement et les formes de régulation institutionnelle. Le processus de centralisation qui s’était déjà amorcé avec le développement du modèle agro-exportateur ( 1880-1930) s’accentue avec les populismes – celui de Yrigoyen dans les années vingt puis celui de Peron après la Seconde Guerre mondiale–, dont les bases étaient en cours de constitution accélérée en milieu urbain et plus particulièrement dans la capitale. La structuration corporatiste de la société vient alors parfaire la construction d’un territoire « en entonnoir », où tout converge vers Buenos Aires et l’espace central.

Les analyses sur le « dévoiement » du système fédéral et sur ses conséquences territoriales ont varié selon les auteurs et les époques, mais elles relèvent toutes d’une même représentation du territoire, celle d’un espace sur lequel pèse une double fatalité : la présence d’une ville « monstrueuse » qui « vampirise » le pays (la « tête de Goliath », écrivait E. Martinez Estrada en 1946) en face du vide patagonien et de provinces historiques en crise. Ce discours s’inscrit dans la tradition fédéraliste du XIX^e siècle. Toutefois, avec le modèle d’industrialisation par substitution d’importation à partir des années quarante, le débat sur le fédéralisme vient se confondre, ou plutôt se fondre avec le thème du « déclin des économies régionales ». Car c’est entre 1930 et 1947 qu’affluent à la capitale plus d’un million de migrants venus des provinces du Nord-Ouest, et que la dissymétrie s’amplifie entre l’espace central et les provinces.

La construction typologique en quatre groupes de provinces établie dans les années soixante par le Conseil fédéral d’investissement (CFI) – et sur la base de laquelle s’est fondée, un temps, la redistribution entre celles-ci– résulte des caractéristiques de l’espace argentin mais aussi des représentations qu’en ont les différents acteurs. Elle reflète, d’une part, la difficulté de trouver des critères qui rendent compte à la fois des écarts de superficie, de population et de niveau de vie, d’autre part l’impossible accord entre les provinces, sinon celui imposé par le « centre ». Des alliances se nouent et se dénouent en fonction des temps politiques et économiques, donnant lieu à des combinaisons multiples. On peut cependant distinguer différentes postures face à ce « fédéralisme coercitif ». Les provinces les plus pauvres s’appuient sur l’idée traditionnelle que la nation doit « réparation » ( reclamo) au nom de la responsabilité historique du centre dans le déclin des « économies régionales ». Cette posture, caractéristique du péronisme de l’Intérieur, a entraîné le vote d’une loi de Réparation historique sous le second gouvernement péroniste ( 1973-1976). C’est à ce titre que certaines provinces (San Luis, San Juan, La Rioja) ont bénéficié des politiques de promotion industrielle conduites dans les années soixante-dix. Les provinces les plus riches, elles, dénoncent le « fédéralisme du gaspillage » ( federalismo del despilfarro) et l’insuffisance des impôts levés par les petites provinces dépendantes du centre.

La province de Buenos Aires, la plus peuplée et la plus riche, occupe à cet égard une position singulière. Elle a pris, dans les années quatre-vingt, le contre-pied de l’orthodoxie de la pensée sur l’espace, en s’insurgeant à la fois contre « les aménageurs du vide » – c’est-à-dire l’industrialisation au-delà du 42^e parallèle mise en en œuvre durant la période développementiste– et contre les aides apportées aux provinces du vieux noyau historique, aux dépens du Conurbano où se situe la plus grande concentration de pauvres. Cette position posait à la fois la question du choix des stratégies d’aménagement, celle du conflit redistributif entre les territoires de la nation, et celle des échelles de solidarité.

Le régime de « coparticipation » procède des actions des principaux acteurspolitiques : c’est la raison pour laquelle sa redéfinition a été soumise à la forte instabilité institutionnelle qui a caractérisé l’histoire du pays dans le dernier demi-siècle. Après la dernière période de dictature militaire ( 1976-1983), durant laquelle les provinces avaient été pénalisées, la revendication fédérale accompagne le processus de redémocratisation pour la redéfinition du pacte fiscal. En 1988, dans un moment d’extrême faiblesse du pouvoir du président Alfonsin et à l’issue de violents conflits entre les provinces, péronistes, et le pouvoir fédéral, radical, une nouvelle loi de coparticipation est votée. Elle se fonde toutefois sur des coefficients que le texte non seulement ne justifie pas, mais en outre fixe une fois pour toutes : elle apparaît de la sorte comme ni équitable, ni transparente, ni évolutive. Si la masse fiscale transférée par la Fédération avantage l’ensemble des provinces, la répartition interprovinciale pénalise les plus peuplées, en premier lieu celle de Buenos Aires. Les cinq provinces les plus « développées » sont celles qui bénéficient des transferts les plus faibles par habitant. Àl’autre extrême, les provinces « défavorisées » ( atrasadas) de Catamarca, de La Rioja et du Chaco sont les mieux dotées. Par rapport à des critères simples comme le chiffre de population ou le nombre de pauvres, la loi présente de fortes incohérences. Si les différents régimes de coparticipación se sont toujours donné pour but le transfert de ressources des provinces riches vers les provinces pauvres, l’absence d’un véritable contrôle de l’utilisation des fonds a aboutià de profondes disparités de la dépense publique percapita et entre les provinces, mettant en question l’efficacité et l’équité des politiques redistributives. Les ressources propres, alimentées surtout par l’impôt sur le chiffre d’affaires des entreprises (or, selon une enquête récente, 2% seulement des investissements des cinq cents plus grandes entreprises argentines sont réalisés dans les provinces pauvres), représentent une faible part des budgets provinciaux, sauf dans les provinces pétrolières (Neuquén et Santa Cruz) qui perçoivent directement les royalties payées par les compagnies productrices après la privatisation d’YPF [4]. Cette situation place les provinces dans une forte dépendance : entre 1985 et 1995, leurs dépenses ont été financées à raison de 65% en moyenne par des impôts collectés au niveau national. Dix d’entre elles se financent à moins de 15% : elles se caractérisent par des dépenses courantes élevées, la faiblesse des investissements et un déficit chronique des finances publiques. La charge la plus lourde concerne les dépenses de personnel, et elle est très inégalement répartie : il ya 33 employés publics pour mille habitants en moyenne nationale, mais ce chiffre peut atteindre 70 dans les petites provinces, voire 100 dans celle de La Rioja, contre 20 à 27 dans les plus développées. Enfin, la loi de 1988 a créé les « apports du trésor national » (ATN), distribués de manière discrétionnaire – et fort controversée– par le ministère de l’Intérieur [5].

À partir de 1991, la stabilité monétaire assurée par le currency board permet de suivre les budgets des provinces et met à nu les déficiences de leur gestion. Dans une conjoncture de reprise économique est mise en œuvre une double réforme, dans le droit fil du « fédéralisme fiscal » et des prescriptions de la Banque mondiale. La loi de 1988 n’est pas abrogée mais elle est fortement modifiée par deux décrets (1992 et 1993) qui garantissent un minimum de ressources aux provinces mais en affectent une partie à des usages spécifiques, notamment aux services de santé et d’éducation alors transférés aux provinces. Pour l’équipe de Domingo Cavallo, il s’agit d’éviter ce qui s’était passé au Brésil, où les gouverneurs des États avaient utilisé les pouvoirs que leur donnait la Constitution de 1988 pour faire financer leur déficit par les banques des États, mettant en péril la politique du gouvernement central.

Toutefois, la réforme de l’État conduite par l’équipe Cavallo a été territorialement sélective. Ce sont les régions « métropolitaines » ou, pour reprendre la terminologie du CFI, les « provinces développées », qui ont le plus souffert de la réforme [6]. En revanche, dans les dix-neuf autres provinces, les fonds fédéraux qui continuaient d’affluer ont différé la réforme de l’État que l’on imposait ailleurs.

Dans la construction fédérale électorale, la métropole se trouve en position « périphérique ». Cette relation se répète à l’échelle de la province de Buenos Aires, où les municipes du Conurbano sont sous-représentés. Depuis la réforme constitutionnelle de 1994 qui instaure la proportionnelle pour l’élection présidentielle, celle-ci se décide au centre tandis que les assemblées sont élues à la périphérie. L’Argentine présente ainsi une redistribution très forte vers l’Interior et une existence politique amoindrie et fragmentée de la région métropolitaine, en dépit du poids économique considérable de cette dernière.

La force de l’économie politique de la présidence Ménem ( 1989-1999) a été la capacité de ce dernier à segmenter les coalitions au sein de son propre parti péroniste en jouant de cette remarquable dissociation entre les territoires politiques et économiques. La mise en place de la réforme s’est appuyée sur un facteur essentiel, le clientélisme, en prenant soin de distinguer les régions métropolitaines, aux bases politiques instables et dans lesquelles les « coûts de transaction » étaient bien plus élevés, des fiefs péronistes de l’Interior.

On oublie trop souvent l’importance des réseaux péronistes provinciaux, dont la dynamique a été en partie masquée par la présence des grands bastions ouvriers et syndicaux de la banlieue de Buenos Aires et le discours ouvriériste/populaire et national du péronisme. La force de ces réseaux locaux résulte d’une alliance pragmatique avec les partis conservateurs provinciaux fondée sur un échange entre, d’un côté, la possibilité de maintenir un électorat captif autour de la fonction publique provinciale et, de l’autre, des mesures de protection économique et de ressources assurées par le centre aux clans familiaux et caudillos locaux. Ce solide ancrage local et régional des réseaux et l’existence d’une ingénierie électorale complexe au niveau provincial expliquent la permanence, voire l’invincibilité électorale du péronisme. Durant les années quatre-vingt-dix, années du démantèlement de l’État-providence, les petites provinces ont été, comme dans le passé, un contre-poids aux aléas électoraux des zones métropolitaines plus fortement pénalisées par le tournant libéral. Car la réforme de l’État a supprimé un demi-million d’emplois dans la fonction publique nationale, massivement concentrée dans les régions métropolitaines et plus particulièrement dans celle de Buenos Aires, mais a préservé l’emploi public régional sur lequel se construisent les réseaux clientélaires des provinces. Il est vrai toutefois que celles-ci connaissent des évolutions contrastées. La décentralisation « compétitive » a indéniablement soumis l’économie nationale à des tensions accrues entre les différentes régions. Dès 1993, l’explosion sociale dans la province de Santiago del Estero vient rappeler l’extrême vulnérabilité des « économies régionales » et l’importance de l’emploi public dans le maintien de la paix sociale. Dans les provinces « caudillistes » se sont maintenus écoles et hôpitaux publics, tandis que, dans les espaces métropolitains, notamment dans la capitale, la privatisation des services de santé et d’éducation a avancé à grands pas. Toutefois, la réduction des transferts aux provinces pour faire face au financement du système réformé de retraite ( 1994) et leur endettement croissant gagé sur les revenus de la coparticipation ne permettent plus à beaucoup d’entre elles d’assurer une couverture équitable des services décentralisés de santé et d’éducation. Les politiques libérales ont engendré des logiques régionales différentes. Les régions « pros-pères », celles qui ont bénéficié de la relance et des investissements étrangers, ouvertes sur l’économie mondiale et où dominent la finance et des services, ont contribué à donner une idée fausse de la « relance » ménemiste. Les inégalités sont allées en s’aggravant, ainsi que l’endettement des provinces, lorsque la priorité donnée, à partir de 1997, à la réduction du déficit budgétaire (déficit zéro) s’est traduite par des changements importants dans la répartition de la dépense publique.

Tant que le centre a pu redistribuer, un équilibre plus ou moins précaire a été maintenu. Toutefois, les tensions ont été de plus en plus perceptibles dans les provinces qui connaissaient une détérioration croissante de leur économie et qui, périodiquement, ne pouvaient plus payer leurs employés publics. L’aggravation des conflits lors de la récession de 1995 reflète la difficulté des autorités provinciales à réduire leurs dépenses, dès lors que les transferts assurés par le centre diminuent. Si bien que la fin de la période ménemiste a vu croître une hostilité sourde des gouverneurs, retranchés dans leur territoire où se construit leur légitimité politique, en décalage ou en opposition avec les politiques néolibérales menées au centre. Ces logiques chaotiques et divergentes s’accentuent avec la réduction de la dépense publique à partir de 1998, contribuant à affaiblir les institutions et à réduire la marge de manœuvre du président élu en 1999, Fernando de La Rua, face à des provinces en majorité péronistes. Le gouvernement de l’Alianza, qui s’était engagé à verser 1,3 milliard de pesos par mois en 2000 et 2001, est incapable, dès la fin de l’année 2000, d’honorer ses engagements, provoquant une fronde ouverte des gouverneurs, bien décidés à s’opposer au « verrouillage » de la dépense publique. La décision de la province de Buenos Aires, en août 2001, d’émettre des bons – les patacones– pour payer ses employés publics donne un caractère à la fois quasi officiel et subversif à la circulation de monnaies parallèles. Plusieurs gouverneurs vont même jusqu’à proposer d’unifier les monnaies provinciales, en créant l’argentino. La fin de la convertibilité est marquée par un processus de désintégration profonde : la récession économique, l’évasion fiscale et la partie de bras de fer entre les provinces et le gouvernement central entraînent la paralysie totale de l’action publique. Les premiers barrages routiers ( piquetes) ont eu lieu, en 1996, dans les petites villes pétrolières des provinces de Neuquén et de Salta, condamnées à mort par les licenciements massifs consécutifs à la privatisation de YPF. De là, les mouvements de piqueterosse sont étendus à l’ensemble du pays et ont constitué des bases combatives dans les banlieues de Buenos Aires.

Les chocs subis par l’économie argentine ont exacerbé les disparités. Celles-ci ont débouché sur des politiques locales qui n’ont plus de cohérence entre elles. Un exemple en est fourni par la solidarité des syndicats et des entreprises des provinces patagoniennes, qui se rassemblent contre le gouvernement central lorsque ce dernier envisage un prélèvement fiscal sur les compagnies pétrolières (avril 2002). Lorsque le centre n’est plus capable de conduire une politique de transferts, permettant un certain rééquilibrage, le pays bascule dans ce que JacquesSapir a qualifié de « risque systémique ». La paralysie progressive de l’économie à partir de 1998 a révélé ce risque systémique et la perte de légitimité du pouvoir soumis à des pressions contradictoires.