Aujourd’hui, quatre acteurs principaux occupent la scène politique : le Parti socialiste bulgare (BSP, ancien parti communiste), promoteur de réformes graduelles et défenseur de la primauté des considérations sociales sur les réformes de structure ; l’Union des forces démocratiques (UDF), coalition anticommuniste de diverses organisations, fondée en 1989 puis transformée en parti prônant les valeurs démocrates-chrétiennes, qui a porté les grandes réformes pendant la période de transition ; le Mouvement pour les droits et les libertés (MRF, parti de la minorité turque) créé en 1990, qui a formé des coalitions avec chacun des autres groupes selon la période ; et le Mouvement national Siméon II (NMSS) qui, créé par l’ancien roi de Bulgarie SiméonII de Saxe-Cobourg-Gotha au printemps 2001, a vu grandir rapidement sa popularité dans toutes les couches de la société et a remporté haut la main les élections de juin 2001.

Schématiquement, la période de transition commença en 1991 par un ensemble de réformes soutenues à la fois par le BSP et l’UDF. Après quelques progrès, la situation s’enlisa entre 1993 et 1996 – période au cours de laquelle le BSP a soutenu et parfois dominé le gouvernement. Le coup d’arrêt et même, dans certains cas, le retour en arrière imposé aux réformes débouchèrent sur une grave crise économique en 1996-1997. Il s’ensuivit l’élection d’une majorité favorable aux réformes, conduite par l’UDF. En juillet 1997, le nouveau gouvernement adopta un système de currency board en vue de crédibiliser sa discipline budgétaire et financière et poussa les réformes structurelles et administratives suffisamment loin pour que la Bulgarie puisse entamer ses négociations d’adhésion à l’Union européenne. L’économie enregistra une croissance réelle positive au cours de chacune des années 1998 à 2001, retrouvant son niveau de 1994. C’est à la surprise générale que l’ancien roi de Bulgarie apparut comme un véritable personnage politique au début de 2001, lorsqu’il créa le NMSS puis lorsqu’il remporta, aux élections législatives de juin, une large victoire sur les deux partis qui avaient dirigé le pays pendant les douze années précédentes. En juillet 2001, il devenait Premier ministre.

Depuis, les spécialistes ont cherché à expliquer ce qui s’était passé, pourquoi et comment. Je n’ai pas la prétention ici d’offrir un cadre analytique complet des événements de 2001, mais simplement, d’une part de montrer que l’éclairage économique peut apporter sa contribution, d’autre part de mettre en œuvre un modèle politico-économique pour décrire les différents groupes sociaux dont les interactions expliquent en partie ce qui s’est passé.

Les perdants des réformes

Il s’agit de ceux qui, dans une démocratie de marché, n’occuperont pas une position sociale supérieure à celle qu’ils avaient sous le socialisme. Ce sont tout d’abord les retraités, qui dépendent du système de sécurité sociale et dont le niveau de vie antérieur ne peut être maintenu si l’on impose un équilibre du financement des retraites. Dans le cas de la transition bulgare, l’importance de ce groupe ne doit pas être sous-estimée, puisque le nombre de personnes vivant de retraites dont le montant est déterminé par les pouvoirs publics approche 40% du corps électoral. Font également partie de ce groupe les ouvriers non spécialisés à faible niveau d’instruction, qui étaient de grands bénéficiaires de la redistribution socialiste des revenus et de la fixation centralisée et égalitaire des salaires. Pendant la phase de transition, ils ont été représentés par les organisations de mineurs, d’ouvriers de la sidérurgie, de dockers et de travailleurs des fermes coopératives créées après la suppression de l’agriculture socialiste en 1991-1992.

Une troisième partie de ce groupe est constituée de travailleurs relativement qualifiés mais dont les compétences n’étaient utilisables que par le système socialiste (techniciens de la planification, petits fonctionnaires du parti, intellectuels au service du régime), ou alors dont le nombre, beaucoup trop élevé sous le régime socialiste, ne pouvait être maintenu après les réformes (la majorité des enseignants, ainsi que la fraction du personnel médical dépourvue des compétences nécessaires pour survivre dans un environnement concurrentiel).

Les entrepreneurs concurrentiels

Il est constitué de ceux qui ont tout à gagner à la mise en œuvre des réformes visant à instaurer une démocratie et un marché libre. Ce sont, pour partie, les petits et moyens entrepreneurs qui brassent déjà des affaires depuis quelque temps, capables de trouver des créneaux commerciaux, de les approvisionner dans des conditions compétitives, et de s’insérer dans les chaînes de valeur ajoutée. L’autre ensemble important regroupe ceux qui ont des compétences leur permettant de contribuer à cette production de valeur ajoutée. Dans les conditions qui prévalaient en Bulgarie au début des années quatre-vingt-dix (manque de discipline financière, absence des alliés importants que sont les investisseurs étrangers) et en constante concurrence avec le groupe, examiné ci-après, des élites non coopératives, cette catégorie des entrepreneurs concurrentiels a été incapable jusqu’en 1997 de mobiliser les forces nécessaires pour exiger des réformes et contribuer à leur approfondissement.

Les investisseurs étrangers et les hommes d’affaires occupent une place décisive dans ce groupe. Dans la mesure où ils contrôlent des ressources importantes et fournissent des opportunités aux autres membres du groupe, ils sont des agents essentiels des réformes. Leur comportement est l’une des spécificités de la transition en Bulgarie. En raison de l’exiguïté du marché bulgare, de l’absence de privatisation dans le train initial de réformes, de l’exclusion de la Bulgarie des flux de capitaux internationaux à la suite de sa défaillance dans le remboursement de sa dette extérieure en 1990, et ultérieurement de l’absence évidente de réformes, il n’y eut pratiquement pas d’investisseurs étrangers dans le pays avant 1997, ce groupe n’avait donc aucune influence et ne pouvait jouer un rôle de catalyseur. Àla suite des réformes de 1997, les capitaux extérieurs ont afflué, et le groupe des investisseurs étrangers et des entreprises bulgares insérées au plan international est devenu un acteur important du processus de réformes, représenté principalement par la BIBA, Association bulgare internationale des affaires.

Les élites non coopératives

Ce groupe, probablement le plus intéressant dans le contexte de la transition, est constitué de ceux qui bénéficient de la mise en œuvre initiale des grandes réformes visant à l’instauration d’une économie de marché, mais qui n’ont rien à gagner à leur achèvement. L’introduction de la propriété privée, les mesures de libération et de stabilisation des prix ont offert aux élites stratégiquement positionnées des occasions de réaliser rapidement des profits élevés. Ces élites proviennent principalement de deux horizons : la nomenklatura et la criminalité organisée. Font partie de la première catégorie les cadres moyens de l’économie socialiste qui ont su utiliser la position qu’ils y avaient occupée – avec l’accès à l’information et les relations personnelles que cela comporte– à un moment où les institutions de cette économie étaient en voie de dissolution rapide. La deuxième comprend les entrepreneurs du crime, qui ont constitué rapidement de grandes fortunes dans les premières années de la transition puis les ont utilisées pour occuper des positions d’acteurs incontournables sur certaines niches du marché et pour s’assurer que les « règles du jeu » étaient structurées à leur profit. Ce groupe détourne l’argent public vers quelques individus en utilisant les mécanismes d’un État faible et captif [2].

Les conditions ont été particulièrement favorables aux activités de ce groupe d’agents économiques au début des années quatre-vingt-dix. Àla différence des autres pays européens en transition, la Bulgarie avait été nettement avantagée par la division internationale du travail dans le cadre du Comecon. Le maintien des relations existant déjà avec les clients potentiels à l’étranger était donc extrêmement lucratif pour ceux qui firent en sorte d’en exclure les autres en s’appropriant leurs relations d’affaires. De plus, puisque la Bulgarie n’avait pas même entrepris la moindre réforme de libéralisation avant 1989, l’État se trouvait sans concurrence sur le marché : ceux qui étaient en mesure d’utiliser ses ressources et d’en priver les autres disposaient là d’un atout incontestable. En outre, les embargos qui ont ensuite frappé différents secteurs de la Yougoslavie en voie d’éclatement fournirent aux personnes bien placées qui ne répugnaient pas aux activités criminelles de belles occasions de profit centrées sur le contournement de l’embargo.

La force politique des élites non coopératives peut être mesurée par les conséquences macroéconomiques de leur action. Dans le cas de la Bulgarie, le détournement de richesse opéré entre 1990 et 1997 aux dépens du secteur public a été effectué à travers deux canaux principaux : le budget et le système bancaire. Les grandes entreprises d’État monopolistes n’étaient pas formellement privatisées mais leurs bénéfices étaient accaparés par des acteurs privés, tandis que les pertes étaient transférées à l’État. Les banques publiques et privées étaient utilisées pour accumuler des créances douteuses finalement couvertes par le refinancement de la banque centrale. Dans les deux cas, le refinancement, puis finalement la monétisation des déficits budgétaires, ont conduit à une taxe inflationniste élevée dont la population faisait les frais.

Les rentes ainsi prélevées étaient très importantes eu égard à la taille de l’économie bulgare. Les déficits budgétaires ou quasi budgétaires étaient supérieurs à 14% du PIB entre 1992 et 1995, et l’on estime que la taxe inflationniste était comprise entre 6,3% et 14,5% du PIB en 1992-1994 [3]. Même si une petite partie seulement de ces ressources arrivait entre les mains des élites non coopératives, elle leur donnait les moyens financiers d’influencer les hommes politiques et leurs décisions. Un modèle d’économie politique conçu pour expliquer la formation des alliances dans les pays en développement [4] peut être aisément transposé ici. Il autorise la formation et la modification de coalitions entre trois groupes sociaux qu’il appelle les pauvres, la classe moyenne et les riches. Sous certaines conditions, les riches et les pauvres forment une coalition dont la puissance électorale dépasse celle de la classe moyenne. Cette alliance adopte alors une politique budgétaire intenable à terme, qui profite aux deux groupes dans la première période, mais au prix d’un lourd fardeau pour la classe moyenne dans la phase qui suit. En remplaçant « riche » par « élites non coopératives », « pauvres » par « perdants des réformes », « classe moyenne » par « entrepreneurs concurrentiels » et politique budgétaire intenable à long terme par médiocre discipline budgétaire, le modèle peut être utilisé pour expliquer la formation des différentes coalitions en Bulgarie.

L’introduction du train initial de réformes fut la conséquence d’une coïncidence des intérêts des entrepreneurs concurrentiels et des élites non coopératives. La légalisation de la propriété privée et la possibilité de procéder à des échanges privés étaient essentielles pour les objectifs des deux groupes. Les perdants étaient une minorité, c’est pourquoi les réformes purent être mises en œuvre. Mais leur approfondissement entrait en conflit avec les intérêts des élites non coopératives qui, après s’être placées dans des positions clés, souhaitaient une concurrence nationale et étrangère minimale, et le moins possible de règles impartiales et de responsabilité financière. Les élites non coopératives firent alors appel aux perdants pour s’opposer ensemble à la poursuite des réformes. Du point de vue des perdants en effet, l’arrêt des réformes offrait des avantages beaucoup plus importants et plus immédiats que les promesses, imprécises et ambiguës, de compensations futures que les entrepreneurs concurrentiels étaient en mesure de leur faire à ce moment-là.

L’intérêt que partageaient les perdants des réformes et les élites non coopératives était l’absence de discipline budgétaire. Une grande partie des premiers, à savoir la plupart des travailleurs non qualifiés, les enseignants, les médecins, acceptèrent le projet prédateur de l’élite non coopérative parce que leur emploi dans les entreprises d’État, les écoles et les hôpitaux se trouvait de ce fait garanti au moins à court terme. C’est cette coalition qui dirigea le programme de réformes et imposa des politiques intenables entre 1993 et 1996, principalement sous l’influence du BSP. La gravité de la crise qui s’ensuivit ouvrit une ligne de fracture à l’intérieur de cette coalition restée longtemps stable. Les perdants refirent leurs calculs coûtsbénéfices sur les résultats probables des différentes politiques. Au début de 1997, la survie à court terme de leur groupe dépendait de la stabilisation de l’économie et de l’amélioration du climat général des affaires. Àcet égard, leurs intérêts coïncidaient avec ceux des entrepreneurs concurrentiels : une coalition dirigée par l’UDF et un gouvernement conduit par son leader Ivan Kostov furent formés. Les réformes furent relancées, accélérées et notablement approfondies.

De manière générale, le sort des réseaux prédateurs sous le gouvernement réformiste UDF est une question intéressante. En 1997, les occasions de réaliser des profits importants avaient disparu : il n’y avait plus d’embargo sur les livraisons à la Yougoslavie, les banques en faillite avaient été fermées, celles qui restaient ont été placées sous une supervision publique et se sont vu imposer des contraintes financières strictes, la discipline budgétaire a été rétablie et on a commencé à vendre ou à fermer les entreprises d’État. Un examen détaillé des stratégies de survie des élites non coopératives pendant les années du gouvernement UDF dépasserait le cadre de cet article, mais on peut en esquisser brièvement quelques-unes. Certains réseaux revinrent à des pratiques tout à fait illégales, principalement trafic de drogue, filières d’émigration, traite des femmes, trafic d’armes et de voitures volées. D’autres s’orientèrent vers des activités formelles et légales en utilisant les capitaux acquis pendant la première partie des années quatre-vingt-dix et en s’efforçant de couper les liens avec leur passé. Un troisième groupe essaya de préserver ses avantageuses positions de monopole dans le pays en corrompant activement le personnel politique et administratif à tous les niveaux. Un quatrième groupe réorienta ses rapines vers les fonds qui venaient de l’étranger (principalement des institutions financières internationales et de l’Union européenne) pour financer des projets spécifiques. Mais les informations disponibles indiquent que, même si la prédation a continué, elle n’a pas eu de conséquences au niveau macroéconomique.

Cet aperçu des années du gouvernement UDF est nécessairement simpliste. La transition présente de nombreux autres aspects et d’autres faits intéressants analysés par une abondante littérature, notamment dans les publications de la Commission européenne [6] et du Fonds monétaire international [7].

La disparition du soutien aux réformes de la part des perdants et la poursuite des activités des élites non coopératives conduisirent à un mécontentement des trois groupes sociaux à l’égard du gouvernement. Les perdants constatèrent qu’ils étaient toujours perdants. Les élites non coopératives étaient mécontentes de l’approfondissement des réformes – ce fut une période de recul pour elles et elles perdirent beaucoup de leurs positions. Pour ces deux groupes, les réformes allaient trop loin et trop vite. Au contraire, les entrepreneurs concurrentiels les trouvaient trop lentes et trop timides. Même si leurs occasions de marquer des points avaient augmenté avec le changement politique, si leur nombre et leur influence s’étaient accrus par suite de l’accélération de la privatisation et de l’accroissement de l’investissement étranger direct, ils avaient le sentiment de payer pour cela un prix trop élevé : tant sous forme d’impôts redistribués aux perdants que parce qu’ils devaient continuer à s’accommoder indéfiniment des privilèges acquis par les élites non coopératives et attendre encore longtemps une amélioration sensible du climat des affaires.

Tout cela laissait prévoir un nouveau changement de coalition, dans la mesure où les entrepreneurs concurrentiels d’un côté et les perdants des réformes de l’autre étaient mécontents du gouvernement pour des raisons opposées.

Trois candidats au moins s’efforcèrent de saisir cette chance au printemps 2001 : une coalition de deux formations, principalement jeunes, nationalistes et centristes (Gergjovden-VMRO), une organisation créée et dirigée par un ancien ministre de l’Intérieur du gouvernement UDF qui avait été écarté à la fin de 1999 (le Parti civique pour la Bulgarie), et l’ex-roi de Bulgarie, qui était revenu vivre dans le pays après des dizaines d’années d’exil et qui avait fondé le NMSS. Mais seul le royal candidat réussit à occuper l’espace politique libéré par l’UDF, et que le BSP n’avait pas réussi à gagner.

Ce succès était dû à des raisonnements différents et souvent opposés de la part de chacun des groupes définis plus haut. Des trois candidats à une nouvelle confiance politique, seul l’ex-roi était crédible aux yeux des trois catégories, en raison de la grande considération dont jouissait son père, de sa non-implication dans les sordides intrigues qui avaient accompagné les politiques de transition, et enfin – last but not least – parce qu’on n’avait aucune raison de douter de ce que son seul motif pour entrer en politique était le désir d’y rétablir l’honnêteté. En 2001, la crédibilité était la denrée la plus rare dans la politique bulgare, et l’ex-roi était le seul à en posséder. En même temps, nouveaux venus, le roi et le NMSS n’étaient pas encore clairement situés sur l’échiquier politique, et les trois groupes s’imaginèrent aussitôt que la position du roi était la plus proche de leur propre intérêt. Les perdants se réjouissaient de l’entendre affirmer que son gouvernement apporterait une hausse des revenus et ne tolérerait plus la moindre corruption. Les élites non coopératives, de son intention de mettre en place des incitations fiscales pour aider les opérateurs privés; elles pensaient aussi pouvoir beaucoup plus facilement s’introduire dans ce parti sans organisation et aux règles floues que dans les deux partis plus anciennement établis, afin d’y prendre les leviers de commande. Les entrepreneurs concurrentiels applaudissaient aux déclarations de l’équipe économique du roi sur la privatisation rapide et transparente en cash, sur une baisse révolutionnaire des impôts, sur un budget équilibré, une libéralisation impétueuse et sur l’instauration de relations normales entre le gouvernement et le milieu des affaires. L’incompatibilité des attentes des différents groupes saute aux yeux. Comprendre avec précision comment et pourquoi des intérêts si divers ont pu se focaliser sur une même personne est une question importante mais qui dépasse le cadre de cet article. Le fait est que la société bulgare a concentré sur la personne de Siméon II et sur son NMSS des aspirations absolument inconciliables. Il ya eu un changement d’alliances, et maintenant les entrepreneurs concurrentiels sont de nouveau confrontés à une coalition des perdants et des élites non coopératives, mais la bataille se déroule à l’intérieur d’une organisation amorphe et sans politique claire.

La bataille se déroule non seulement au sein du NMSS mais également à l’intérieur des autres grands partis. Le BSP et l’UDF comprennent tous deux des représentants des trois groupes sociaux, avec des pondérations différentes, et doivent prendre en compte leurs intérêts. Comme ils sont l’un et l’autre à l’extérieur du gouvernement, leurs réformes internes et les batailles qui se déroulent en leur sein n’ont pas de portée nationale et ne se traduisent pas quotidiennement dans les décisions gouvernementales. Ceci peut leur permettre de procéder à une clarification et de devenir ainsi des sujets politiques beaucoup mieux définis qu’ils ne l’ont été pendant les dix premières années de la transition, avec chacun un programme de gouvernement et un électorat relativement précis. En somme, l’existence même du NMSS permet au BSP et à l’UDF de se réformer et de clarifier leur image politique et leur programme.

Les scénarios possibles dépendent de la dynamique des processus qui se déroulent à l’intérieur du NMSS d’une part, du BSP et de l’UDF de l’autre. Si la coalition qui, au sein du NMSS, s’oppose aux réformes parvient à imposer son ordre du jour au parti au pouvoir et si les deux autres grands partis ne se rénovent pas, l’issue la plus probable sera un retour à la situation de la première partie de la décennie quatre-vingt-dix, avec arrêt des réformes, voire retour en arrière, laxisme financier et détournement de biens publics. Si le groupe social favorable aux réformes est en mesure d’imposer son calendrier, alors la route est libre vers l’établissement d’une démocratie de marché et l’intégration future au sein de l’Europe et de l’Alliance atlantique. Mais il existe toute une série de possibilités intermédiaires. Par exemple, il peut n’y avoir de vainqueur incontesté dans aucun des trois partis, et alors le pays entrera dans une période d’ambiguïté politique et morale. Ou encore, il n’y aurait pas d’issue décisive au sein du parti au pouvoir, mais une réforme des deux autres, qui seraient alors en mesure de participer à la compétition politique avec un programme moins ambigu, les intérêts de chacun des groupes sociaux se voyant représentés à différents degrés selon le résultat des élections. Une indication importante ressort de ces projections : dans ce modèle, il n’y a guère de place pour l’existence du NMSS comme acteur politique dans une perspective à long terme. Sa victoire aisée en 2001 résultait du fait que tous les groupes sociaux avaient des raisons de penser que le roi et son mouvement étaient les champions de leurs intérêts spécifiques. Depuis le début de 2002 ce n’est plus le cas, et tous les instituts de sondages annoncent une chute de moitié de la confiance et du soutien au gouvernement, à sa majorité parlementaire, au NMSS et au roi personnellement. La première année du gouvernement du roi n’a pas conduit à dégager un net vainqueur entre l’alliance des perdants et des non-coopératifs d’une part et les entrepreneurs concurrentiels de l’autre. Cependant, il est clair que la conciliation des intérêts opposés des différents groupes sociaux est impossible, et si la société bulgare achève son apprentissage politique, elle ne fera pas de place au représentant d’un tel projet. Même si le roi et le NMSS demeurent des acteurs politiques, ce sera alors dans un autre rôle et en occupant un autre créneau que celui qu’ils essayent de remplir actuellement.

Il conforte cependant l’hypothèse suivante : le fait que SiméonII soit un ex-roi n’est sans doute pas indifférent, mais n’a pas non plus grande signification. Au début de 2001, s’il y avait un vide dans l’espace politique bulgare, les raisons de ce vide n’avaient rien à voir avec la monarchie ni avec l’ex-monarque. Sa position de roi en exil peut avoir contribué à la crédibilité de son message aux yeux de tous les groupes sociaux, mais c’est tout. En fonction du contexte, de nombreux autres acteurs auraient pu satisfaire un besoin semblable dans n’importe quelle société sans posséder l’aura divine de la couronne.

Dans le cas de la Bulgarie, et dans d’autres cas semblables dans l’avenir, le facteur important est la dynamique interne de la vie économique et politique plutôt que la présence ou l’absence d’un héritier du trône ou d’un ancien monarque. Étant donné l’évolution actuelle de la popularité personnelle de SiméonII, on peut confirmer la mort de la monarchie en Bulgarie.

Traduit de l’anglais par Jean Bouyssou