Cet article est le premier d’une série qui paraîtra régulièrement sous la responsabilité de Françoise Mengin et Jean-Louis Rocca. Y seront abordées certaines des questions qui font aujourd’hui débat au sein du monde chinois.

Une première ligne de clivage oppose ceux qui défendent l’idée d’une protection « sociale » et ceux qui considèrent que la protection doit être individuelle. Ces derniers se placent dans le cadre philosophique anglo-saxon de la responsabilité individuelle comme base de la vie sociale, et de ce qu’ils pensent être le « modèle américain » [4]. Ils tablent également sur une excellente conjoncture économique. La Chine future sera celle du plein emploi et d’une élévation continue du niveau de vie. Tout le monde, ou presque, pourra donc se soigner et se payer une retraite. Il est certes nécessaire de développer une sécurité sociale « de base » et un nouveau secteur d’organisations caritatives pour ceux qui ont des difficultés, mais leur nombre, important aujourd’hui, tendra à diminuer très fortement à l’avenir. Dans ce schéma, les chômeurs, les pauvres et les retraités sont censés être des sous-produits des erreurs du passé. Ils font partie de « générations perdues » qui disparaîtront peu à peu. On compte aussi sur les solidarités familiales pour passer ce mauvais cap : les enfants devront s’occuper de leurs parents. Les jeunes générations, elles, seront d’une autre trempe. Bien formées, habituées à se débrouiller seules sur le marché du travail, elles pourront se prendre en charge dans le cadre d’une éthique de la responsabilité individuelle. En bref, l’essentiel de l’effort doit porter sur l’offre d’assurances privées.

Une autre ligne de partage oppose ceux qui sont favorables à une prise en charge totale de la protection sociale par l’État et ceux qui maintiennent l’idée d’un système financé par les cotisations des employeurs et des employés. Les arguments des premiers s’appuient sur un constat de bon sens. Comme le système qui est en train de se mettre en place est municipalisé, les caisses de sécurité sociale redistribuent dans une ville donnée les fonds perçus dans celle-ci. Même dans le cas du Liaoning, province pilote où un système « inter-municipal » est en train d’être institué, la péréquation provinciale se limite à la création d’un fonds d’urgence (équivalent à 10 % des cotisations) destiné à aider les villes en difficulté. Autrement dit, les écarts économiques en augmentation vertigineuse entre villes débouchent sur des écarts tout aussi effrayants du niveau de la protection sociale. Certains en concluent que seule une budgétisation des risques pourra assurer une certaine stabilité. Ils font justement remarquer que, de facto, c’est vers ce système que l’on s’oriente. Non seulement les retraites, les allocations de chômage ou les aides d’urgence sont souvent payées par le Trésor public en raison des carences des finances locales, mais la création en 2001 d’un Fonds de sécurité sociale approvisionné chaque année par le budget est venue officialiser la pratique.

La troisième ligne de partage est essentielle puisqu’elle touche à la définition de la population à couvrir. Ici, un certain consensus se dégage : la protection sociale doit se limiter à la population urbaine. L’analyse s’appuie sur un lieu commun très répandu : dans la mesure où la famille rurale possède un lopin de terre, elle n’est pas sans moyens de production ni donc sans protection. Les citadins, en revanche, n’ont que leur force de travail pour survivre, et lorsqu’ils ne peuvent plus la « valoriser », ils se retrouvent sans rien. De plus, les solidarités sociétales jouent davantage dans les campagnes et pourront résoudre de nombreux problèmes. Ce raisonnement s’appuie sur le fait que les ruraux migrants ne sont pas encore considérés comme des citadins même s’ils habitent en ville, et parfois en famille, depuis plusieurs années. Ils n’ont pas accès aux services publics, et leurs enfants ne peuvent suivre leur scolarité dans une école urbaine. À l’exception des ouvriers du bâtiment, qui sont embauchés en groupe et pris en charge – y compris en cas de maladie [7] – par l’entreprise, les migrants n’ont ni protection sociale ni même contrat de travail. Une minorité de chercheurs s’écartent de ce consensus. Ils relèvent que la distinction entre ruraux et urbains est de plus en plus floue. Il existe en permanence une centaine de millions de paysans-ouvriers – plus ouvriers que paysans d’ailleurs– dans les villes chinoises. Sont-ils censés être pris en charge eux aussi par la « solidarité » ? Mais sous quelle forme ? Peut-on considérer qu’ils possèdent encore des moyens de production alors qu’ils vivent loin du village une très large partie de l’année ? On peut bien sûr émettre l’hypothèse que les revenus de ces paysans-ouvriers viendront irriguer les solidarités rurales, mais est-on sûr du maintien de ces revenus et de la pérennité de ces solidarités à moyen terme ? Les plus radicales de ces critiques sont émises par ceux qui mettent en avant les excès des réformes. Pour eux, économistes encore influencés par le marxisme ou sociologues non « américanisés » [8], la croissance des inégalités ville-campagne et l’absence de toute protection sociale dans les zones rurales conduiront tôt ou tard à une seconde révolution dans les campagnes. On ne pourra pas indéfiniment sacrifier l’agriculture. Néanmoins, lorsque l’on aborde les questions concrètes, les solutions proposées manquent de consistance. On parle de financement public pour créer une couverture minimale ou de mutuelles locales.

La quatrième question touche à la nature du dispositif. Doit-on se contenter d’un revenu minimal ( baozheng zuidi shouru) ou au contraire diversifier les dispositifs en fonction des situations concrètes ? Certains sont partisans d’un revenu minimal assez élevé et de la disparition des autres formes de protection comme l’assurancechômage. À quoi bon verser pendant deux ans une allocation aux chômeurs alors qu’ils n’ont généralement aucune chance de trouver un emploi ? D’autres considèrent que le chômage n’est pas un problème, car les personnes sans emploi arrivent toujours à en trouver un, même s’il est précaire. On rejoint ici la logique « privée » dont il a été question précédemment. L’essentiel de l’effort doit porter sur l’assurance-maladie et notamment sur les gros risques (opérations chirurgicales, maladies graves, etc.) non couverts, de fait, dans de nombreuses villes en restructuration industrielle.

La dernière question concerne le niveau idéal des prélèvements à opérer. Selon la discipline des chercheurs, la réponse est évidemment très différente. Les économistes militent pour un abaissement des taux de prélèvement et des taux d’imposition afin de renforcer la compétitivité des entreprises. Ils considèrent en effet que le niveau de cotisation n’est déjà que trop élevé [10]. Les sociologues ou les spécialistes de la protection sociale poussent au contraire dans le sens du maintien de taux élevés de prélèvement et sont favorables à l’augmentation des impôts. Ils mettent notamment en avant les surprofits réalisés par certaines grandes entreprises monopolistiques [11] ou par l’« économie de la nuit » (bars, salons de massage, prostitution, etc.), dont une partie devrait être redistribuée à la collectivité. Ils insistent aussi sur la quasi-inexistence de l’impôt sur le revenu. Seuls les très hauts revenus sont frappés, et, comme le Premier ministre l’a révélé il y a peu, beaucoup de ces milliardaires échappent au fisc.

Sans que l’on puisse parler d’un rapport de cause à effet, le système de protection qui fonctionne aujourd’hui est aussi peu unifié que les points de vue des chercheurs sur le système idéal. C’est un mélange complexe de principe beveridgien – une sécurité sociale étatisée –, de « sécu à la française » – fondée sur des fonds autonomes– et de système libéral. Les deux grandes caisses – maladie et retraite [12] – sont financées par des cotisations patronales venant, en tout ou partie, abonder un fonds commun et par des cotisations provenant des employés, versées sur un compte individuel. Pour simplifier, on peut dire que le compte individuel est utilisé jusqu’à ce qu’il soit vide, le relais étant ensuite pris par le fonds commun. Des assurances complémentaires peuvent ou non exister dans les entreprises en fonction de leur prospérité. L’épargne de précaution constitue un troisième niveau d’assurance. Enfin, l’État bouche les trous et assure l’aide sociale versée aux inactifs. Comme souvent en Chine, les statistiques ne contribuent pas à mieux comprendre le système. En théorie, quasiment tous les employés sont couverts par les nouveaux fonds. Dans la réalité, il en va tout autrement. Entre les entreprises publiques qui ne peuvent pas payer les cotisations, le patron d’un commerce privé qui ne déclare pas ses employés et l’entrepreneur individuel qui préfère épargner, nombreux sont les travailleurs sans protection.