Selon le FMI, à la fin des années 1990, les deux tiers environ des dollars en circulation étaient détenus à l’extérieur des États-Unis, proportion qui atteint les trois quarts pour ce qui est de la seule masse des dollars émis entre 1989 et 1996 (Bergstein 1999). Cette proportion n’était que de la moitié dans les années1980, et de moins d’un tiers dans les années1970 (Cohen 1998 : 110). Àces chiffres, il faut ajouter que les dépôts en monnaies étrangères (pour l’essentiel des dollars) représentent, dans la même période, de 30 à 60 % de l’offre de monnaie nationale dans nombre des économies anciennement « socialistes » ainsi qu’en Amérique latine et en Turquie (Baliño etal. 1999 : 3). Durant les dernières décennies, le dollar s’est donc imposé de manière croissante au-delà des frontières des États-Unis, et tout particulièrement dans les pays dont les économies connaissent des difficultés structurelles de développement. Ce phénomène de substitution d’une monnaie nationale par une monnaie étrangère a été qualifié de « dollarisation ». Toutefois, cette notion renvoie à une représentation de la place et du rôle du dollar dans le monde qui, depuis l’abandon de sa convertibilité-or à taux fixe en 1972, a évolué au cours du temps.

À la fin des années 1970 et dans les années 1980, la notion de dollarisation renvoyait à un processus informel, plus ou moins souterrain, de substitution de monnaies : le dollar (ou une autre monnaie forte comme le mark allemand) remplaçait certaines monnaies nationales dans leur rôle de référentiel de mesure de la valeur monétaire des marchandises et des actifs (Salama 1989 et 2000). Face à une perte de confiance dans les monnaies nationales en Amérique latine, mais aussi plus largement dans le monde sous-développé, les populations confrontées à de fortes inflations, voire à des hyperinflations, ont commencé (tout au moins ceux parmi elles qui en avaient les moyens) à compter en dollars, puis à utiliser le dollar comme monnaie de réserve.

Au cours de la première moitié des années 1990, ce processus de dollarisation de facto ou « passive » a cédé la place à des politiques officielles de dollarisation. Durant ces années, en effet, les États en proie à une forte instabilité économique et monétaire ont en quelque sorte « activé » la dollarisation pour en faire le cœur de leur politique. Le dollar comme moyen de paiement officiel a fait son apparition dans des pays de taille significative alors que, jusque-là, la dollarisation officielle n’avait concerné que des petits pays aux statuts particuliers, très ouverts sur l’extérieur, ne contrôlant pas les transferts de capitaux (voir tableau 1), et dont près de la moitié ont été considérés, en 2001, comme des « paradis fiscaux malhonnêtes » ( unfair ) par l’OCDE (Edwards et Magendzo 2002 : 6 ; Rojas Breu 2002 : 36-37). Seul le Panama était alors un pays « indépendant » de taille significative pleinement dollarisé, le Liberia, qui l’avait été depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, ayant abandonné ce système au début des années 1980.

Ce n’est qu’à partir de 1999, dans la foulée d’une déclaration du président de la République argentine, Carlos Menem, dans laquelle il annonce publiquement qu’il envisage une dollarisation intégrale du pays, que la dollarisation pleine et entière devient un objet de débat et s’actualise dans plusieurs pays. La notion de dollarisation prend alors un troisième sens : elle est désormais discutée et envisagée comme une solution permanente, définitive, irréversible; et c’est dans cette perspective qu’elle sera effectivement instaurée dans deux pays de quelque importance géopolitique, à savoir l’Équateur et le Salvador (voir tableau 1). Il s’agit là d’une dollarisation pure, conçue comme un régime monétaire stable dans le cadre de l’intégration à une zone monétaire supranationale defacto ou dejure.

Dans ce dernier mode d’existence de la dollarisation, où la logique impériale qui a été à l’œuvre à l’origine au Panama refait surface, l’enjeu de la notion est à nouveau déplacé. Le débat se nourrit maintenant de l’idée que le pays émetteur du « dollar » de référence est susceptible de s’emparer de la dollarisation officielle (mais encore informelle de son point de vue) de certains États afin de l’organiser à ses propres fins, en l’officialisant à son tour. Sur le plan théorique, la question n’est plus alors seulement de mesurer ce qui, des avantages ou des inconvénients de toute dollarisation, l’emporte au plan économique, et même politique, pour les pays candidats ; elle consiste, dans la perspective d’une confrontation dollar US/euro, à s’interroger sur ce que la création d’une zone dollar impliquerait pour les États-Unis, et sur les moyens que ceux-ci pourraient employer pour inciter certains pays clés à y adhérer s’ils le jugeaient favorable à leur intérêt.

La question de la viabilité d’un régime monétaire de pleine dollarisation est le plus souvent ramenée à l’établissement d’un bilan de ses coûts et avantages économiques pour le pays dollarisé, bilan reposant, on l’a déjà souligné, sur l’hypothèse que le contexte international de libéralisation financière n’est pas susceptible d’être remis en cause. Sont considérés comme des avantages trois éléments (Berg et Borensztein 2000a).

On a vu que la dollarisation ne renvoyait pas à la seule substitution du dollar américain à certaines monnaies nationales, mais concernait de manière plus générale toute substitution de monnaie nationale par une monnaie étrangère. De ce point de vue, l’euro-isation peut être considérée comme une dollarisation. Toutefois, si l’on tient compte des dimensions politique et symbolique de la monnaie, cette assimilation perd de sa pertinence. D’un point de vue politique, la dollarisation apparaît en effet comme intrinsèquement porteuse d’une relation de dépendance hiérarchique, ce qui n’est pas le cas de l’euro-isation, qui est, elle, le produit d’un processus coopératif. Cette opposition, soulignée par Cohen (1998 et 2000), ressort clairement du débat qui a émergé aux États-Unis à la suite de la proposition de dollarisation de l’Argentine par Menem en 1999, et qui s’est poursuivi depuis. Le cas argentin a en effet mis en évidence le fait que la pleine dollarisation, dès lors qu’elle est susceptible de toucher des pays de taille sensible sur l’échiquier mondial, implique une prise de position du pays émetteur de dollars quant aux engagements qu’il est prêt à prendre pour rendre une telle dollarisation viable sur le long terme. Ainsi, aux États-Unis, la proposition argentine a provoqué une discussion sur les coûts et les bénéfices de la dollarisation pour le pays qui « prête » sa monnaie. Que nous montre ce débat ? D’abord, que les économistes et les policy-makers évaluent de manière positive le développement éventuel de la dollarisation, en y voyant trois grands avantages pour les États-Unis : des gains de seigneuriage; une réduction des coûts de transaction et des risques de change pour les entreprises américaines, celles-ci bénéficiant d’une augmentation possible des échanges commerciaux et financiers; un élargissement de l’influence américaine lié à la création et à l’extension d’une zone monétaire dollar. Néanmoins, le consensus est loin de se faire sur l’ampleur des coûts associés à la pleine dollarisation, et qui découlent de la responsabilité implicite que celle-ci suppose, pour les États-Unis, à l’égard de la situation macro-économique et financière des pays dollarisés. Cette responsabilité n’impliquerait pas seulement des transferts de capitaux en cas de récession, mais aussi « l’acceptation de migrations de main-d’œuvre » (Bergstein 1999 : 5) ainsi que des ajustements de la politique monétaire. Pour certains, les bénéfices attendus outrepassent ces coûts, qui ne seraient par ailleurs pas nouveaux, comme l’attestent les aides apportées au Mexique en 1995 et au Brésil en 1999 (Rojas Breu 2002 : 9-10). Mais, pour les responsables de la Réserve fédérale et du Trésor, Alan Greenspan et Laurence Summers, les autorités monétaires américaines ne sauraient ni faire office de prêteur en dernier ressort pour les pays dollarisés, ni développer leur réseau de supervision financière, et encore moins modifier leur politique monétaire pour prendre en compte les intérêts et les objectifs des pays dollarisés ( ibid. : 12-13). Au total, malgré « la disparité des visions et intérêts des différents grands secteurs économiques ainsi que l’existence de lignes idéologiques et de conceptions stratégiques différentes sur le terrain de l’action politique » (Rojas Breu 2002 : 8-9), il ressort que c’est l’expression « d’acceptation passive qui décrit le mieux la politique américaine actuelle à l’égard de la dollarisation » (Altig et Nosal 2002 : 2). Ce qui s’explique par le fait qu’une telle politique permet d’engranger des bénéfices sans avoir à en supporter les coûts. En outre, les bénéfices directs – ceux du seigneuriage – n’apparaissent pas vraiment dirimants, le bénéfice associé à une extension de la dollarisation à toute l’Amérique latine étant chiffré à moins de 0,8 % du PIB des États-Unis (Altig et Nosal 2002 : 5). Certes, il existe un lobby militant en faveur d’une dollarisation active, qui, sous la houlette du sénateur républicain Connie Mack, président du Joint Economic Committee du Sénat, a déposé au Congrès un projet de « Loi de stabilité monétaire internationale » proposant d’instituer un partage du seigneuriage, afin de stimuler les incitations à la dollarisation intégrale. Mais même ce projet ne prévoit pas de mécanisme automatique et laisse le Trésor libre de décider de l’opportunité d’un tel partage (Arès 2001 : 45; Rojas Breu 2002).