La promotion américaine du volet financier de la lutte anti-terroriste a également entraîné une intense activité diplomatique, de manière bilatérale et au sein des organisations internationales dans lesquelles les États-Unis occupent une place significative (GAFI, FMI, Banque mondiale). Comme lors du lancement de la lutte antiblanchiment, le gouvernement américain entend nécessairement internationaliser le combat, c’est-à-dire dresser un front mondial contre les « finances terroristes » et attendre de ses alliés les mêmes efforts qu’il déploie pour forcer les acteurs financiers privés à la vigilance et à la coopération avec les services policiers et judiciaires.

L’irruption de la question du financement du terrorisme a conduit à modifier l’organisation du dispositif international de lutte anti-blanchiment et à reformuler la mission du GAFI qui, depuis 1989, est au cœur de l’action internationale contre « l’argent sale ». Réuni à Washington les 29 et 30 octobre 2001, le GAFI a décidé d’étendre son mandat à la lutte contre le financement du terrorisme. La procédure de diffusion de nouvelles normes, institutions spécialisées et pratiques professionnelles s’inspire directement des techniques employées pour promouvoir la lutte antiblanchiment au cours des années quatre-vingt-dix [8] : huit recommandations spéciales ont été adoptées demandant, entre autres, à chaque État d’incriminer le financement du terrorisme, de se donner les moyens de geler, saisir et confisquer les « avoirs terroristes », de veiller à ce que les transactions suspectes liées au terrorisme soient déclarées et d’encourager la coopération internationale ; des procédures d’autoévaluation et d’évaluation mutuelle ont été mises en place; les pays non membres du GAFI ont été soumis à diverses pressions afin d’encourager l’intégration des nouvelles recommandations dans leur législation nationale [9]. Le blanchiment et le financement du terrorisme constituent désormais un couple indissociable dans le vocabulaire du GAFI.

Généralement considéré comme une indiscutable évidence, ce rapprochement est-il légitime ? Certains observateurs regrettent la rapidité avec laquelle ce lien logique a été établi. Ils remarquent que les opérations terroristes ne nécessitent généralement guère de moyens financiers, que certains modes de financement s’appuient sur des opérations légales (utilisation de fortunes personnelles, dons à des organisations caritatives...) et ne reflètent pas la volonté de dissimuler des capitaux acquis de manière illicite, objet de la lutte anti-blanchiment. Ils relèvent par ailleurs que le GAFI hésitait à s’emparer de ce dossier avant le 11 septembre 2001. De fait, le rapport annuel 2000-2001 du GAFI soulignait les divergences des experts quant à la pertinence des dispositifs anti-blanchiment pour lutter contre le financement des opérations terroristes [10].

Les promoteurs du rapprochement entre les deux formes d’« argent sale » s’appuient quant à eux sur trois arguments : les organisations terroristes recourent aussi à des pratiques illicites afin de financer leur activité ; les deux problématiques s’appuient sur une conception commune de la surveillance des flux de capitaux, demandant aux acteurs financiers privés de s’impliquer afin de contrôler l’accès de certaines catégories de clients aux services qu’ils proposent; enfin, le GAFI a prouvé son efficacité au cours des années quatre-vingt-dix en réussissant à imposer dans le monde entier des règles et procédures de contrôle nationales des mouvements de capitaux. Combattre le financement du terrorisme revient à se doter d’outils également pertinents dans le cadre de la lutte anti-blanchiment. Mais ce raisonnement est également contesté : loin de renforcer cette dernière, la lutte contre le financement du terrorisme pourrait en fait l’affaiblir. Nouvelle cible du GAFI, elle risque de décrédibiliser une décennie de sensibilisation à la lutte contre « l’argent sale ». Elle relativise en effet les précédentes menaces, pourtant brandies avec conviction : alors qu’on demandait aux milieux financiers de défendre l’économie mondiale contre l’argent sale et les agissements du « crime organisé », on le presse désormais de surveiller des transactions beaucoup moins faciles à repérer – nul besoin, en effet, de multiplier les opérations pour dissimuler l’origine de capitaux licites– afin de débusquer celles qui vont éventuellement servir à préparer des attentats. La lutte contre le financement du terrorisme souligne par ailleurs la fragilité du GAFI : s’agit-il d’une institution chargée de lutter contre le blanchiment, présenté comme l’un des fléaux de notre temps, ou d’un instrument répondant aux exigences de l’actualité internationale, prêt à s’adapter à de nouvelles missions, aujourd’hui l’anti-terrorisme et demain – pourquoi pas ?– la lutte contre le financement des sectes ou des partis extrémistes ?

Les deux institutions reconnaissaient l’existence du problème, « l’un des pires fléaux auxquels la communauté financière internationale soit confrontée » [13], mais ne voyaient guère comment jouer un rôle dans ce domaine et se méfiaient de l’interventionnisme du GAFI. Les propos de Michel Camdessus, alors directeur général du FMI, au cours d’une réunion plénière du GAFI en 1998, soulignent une inquiétude fondamentale : la lutte anti-blanchiment risquait d’alimenter la critique de la déréglementation des marchés financiers : « [on nous dit que] laisser jouer les lois du marché, c’est ouvrir la porte aux “blanchisseurs” de capitaux. [… ] Je me rassure à la lecture de la 22^e des 40 recommandations du GAFI, très claire à ce sujet : “Les pays devraient... surveiller les transports physiques transfrontaliers d’espèces et d’instruments au porteur, à condition que... la liberté des mouvements de capitaux ne se trouve en aucune façon restreinte”. La bonne circulation de l’information – et non pas le contrôle des mouvements de capitaux – est le principe sur lequel se fonde l’approche du GAFI, qui consiste essentiellement à chercher à savoir avec qui l’on traite » [14]. Pour le FMI, la liberté des mouvements de capitaux, à condition qu’elle soit transparente et réglementée de manière prudentielle, est en elle-même susceptible d’écarter les indésirables. Selon cette vision, l’autocontrôle des marchés financiers représente le meilleur moyen de se protéger du blanchiment, alors que les interventions de l’État « créent bien souvent des occasions de corruption » [15].

La volonté des deux IFI de s’impliquer davantage dans la lutte anti-blanchiment s’est progressivement renforcée. Dès la fin des années quatre-vingt-dix, Le Fonds et la Banque disposaient de représentants, au titre d’observateurs, dans les réunions plénières du GAFI. Leur présence augmentait d’ailleurs la pression exercée sur les « pays et territoires non coopératifs », selon la terminologie du GAFI, c’est-à-dire ceux qui rejetaient ou tardaient à adopter les recommandations de la lutte antiblanchiment. En avril 2001, les institutions financières internationales ont reconnu que les quarante recommandations du GAFI constituaient les normes internationales adéquates pour lutter contre le blanchiment et devaient, au terme d’une réflexion encore à mener, être prises en compte dans leur activité. Les événements du 11 septembre 2001 ont conduit à accélérer ce processus. Au cours du premier semestre 2002, le FMI, la Banque mondiale et le GAFI ont élaboré une méthodologie commune, permettant d’apprécier l’état de la lutte anti-blanchiment et de la lutte contre le financement du terrorisme à partir des 48 recommandations du GAFI [16], que le FMI a intégrées dans ses programmes d’évaluation du secteur financier ( Financial Sector Assessment Program ) et dans ses rapports sur l’observation des standards et des codes ( Reports on the Observance of Standards and Codes) [17]. Cette nouvelle approche a été mise en œuvre en novembre 2002, lors du lancement d’un programme pilote d’évaluation de la lutte anti-blanchiment et de la lutte contre le financement du terrorisme, prévu sur douze mois, avant que sa pérenni-sation ne soit envisagée [18]. De vingt à trente pays devraient être examinés durant cette période. Au sein des institutions financières internationales, on note que les effectifs consacrés à la lutte anti-blanchiment et à la lutte contre le financement du terrorisme, tout comme les budgets qui leur sont alloués, ont fortement augmenté en 2002. L’implication accrue du FMI et de la Banque mondiale dans la lutte anti~blanchiment, encore trop récente pour qu’on puisse en apprécier précisément l’impact, a déjà modifié l’organisation internationale de la lutte anti-blanchiment, en redéfinissant de façon significative le rôle du GAFI. Ce dernier a en effet dû céder à certaines exigences des institutions financières internationales en échange de l’intégration de ses recommandations dans leurs programmes d’action.

Son activité d’évaluation risque d’abord d’être remise en question. Il est en effet prévu que le GAFI et les organisations régionales de type GAFI, d’un côté, les institutions financières internationales, de l’autre, continuent simultanément à mener leurs évaluations au cours de la période du programme-pilote. De nombreux doutes demeurent sur la répartition des zones de compétence et le risque de concurrence est parfois ouvertement évoqué [19]. Même si le GAFI minimise les effets de l’apparition de nouvelles instances d’évaluation [20], certains observateurs soulignent les atouts dont disposent les institutions financières internationales. Ils relèvent que la méthodologie retenue est proche des techniques qu’elles utilisent, que la capacité d’expertise et les moyens dont elles disposent pour mener leurs évaluations sont considérablement supérieurs à ceux du GAFI, ne serait-ce que parce qu’elles peuvent affecter des ressources humaines spécialement à cette tâche, enfin que rien ne permet de garantir que les évaluations menées par le GAFI et ses relais régionaux seront systématiquement reconnues par le Fonds et la Banque. Cependant, certaines organisations régionales qui promeuvent les recommandations du GAFI, à l’instar du Conseil de l’Europe, produisent des évaluations reconnues pour leur qualité et ne peuvent se trouver dépossédées d’une expertise construite dans la durée. Elles sont en particulier bien plus habilitées à traiter, au sein de leurs évaluations, les aspects policiers et judiciaires des dispositifs nationaux antiblanchiment.

En tout état de cause, le principal changement suscité par l’implication croissante des institutions financières internationales touche le moyen de pression le plus emblématique de l’action du GAFI. Le Fonds et la Banque ont en effet exigé que, durant la période de mise en œuvre du programme pilote, le GAFI renonce à actualiser la liste des « pays et territoires non coopératifs » [21]. Depuis sa création en 2000, cette liste suscitait une grande exaspération dans de nombreux États et au sein de la plupart des organisations internationales, pour deux raisons. D’une part, le GAFI a toujours souffert d’un déficit de légitimité internationale, en tant qu’émanation du G 7 entretenant des liens étroits avec l’OCDE. D’autre part, l’inscription et le retrait de la liste du GAFI ont toujours obéi à des considérations politiques. Comment, sinon, expliquer que l’inscription de la Russie et de l’Ukraine ne se soit pas accompagnée de celle d’un grand nombre d’États post-soviétiques, tout aussi démunis de dispositifs anti-blanchiment ? Le Fonds et la Banque n’ont jamais manqué d’évoquer le déficit de légitimité qui pesait sur cette liste, au nom de leur propre représentativité. L’activité des institutions financières internationales s’appuie en effet sur des principes qui entrent directement en contradiction avec l’établissement d’une « liste noire ». Leurs évaluations et rapports sur l’observation des standards et des codes s’inscrivent dans une logique d’uniformité, de volontariat et de coopération. Cela signifie, au moins en principe, que ce sont les États eux-mêmes qui demandent à être évaluéset qu’on ne peut leur imposer une procédure sans leur participation active. Potentiellement contesté dans son rôle d’évaluateur et privé d’un moyen de pression constitutif de son image internationale, le GAFI risque donc fort de voir son activité limitée à la définition de standards internationaux dans le domaine de la lutte anti-blanchiment. Ce rôle de standardsetter est en effet le seul qui lui soit unanimement reconnu.

Quant à la définition du blanchiment, l’implication des institutions financières internationales ne lève pas les ambiguïtés observées au cours des années quatre-vingt-dix. Le périmètre de la lutte anti-blanchiment a en effet constamment évolué : initialement restreint au trafic de stupéfiants, il s’est par la suite étendu aux activités des organisations criminelles et à certaines formes de délinquance économique et financière, sans toutefois concerner les fraudes fiscales, que le GAFI a toujours exclues de son champ d’action. La version révisée en juin 2003 des quarante recommandations dresse une liste plus précise des infractions que les législations nationales anti-blanchiment doivent concerner, mais ne mentionne pas explicitement les infractions fiscales [23]. Les institutions financières internationales ne semblent actuellement guère enclines à confondre les domaines du blanchiment et de la fraude fiscale, ce dernier répondant fréquemment, selon elles, à un interventionnisme étatique inadéquat. Pour l’heure, le blanchiment demeure prioritairement associé aux activités des « organisations criminelles » et « terroristes », et non aux infractions commises par des acteurs économiques et financiers plus légitimes. Un tel ciblage semble absurde, car les rapports du GAFI ont souvent montré comment des acteurs impliqués dans des trafics illicites justifiaient des transactions douteuses en invoquant des raisons fiscales. En outre, les frontières entre les différents milieux et acteurs qui recourent à des pratiques de blanchiment semblent, dans la pratique, beaucoup plus imprécises que ne le laisse penser une vision souvent trop manichéenne de la finance mondiale.

Enfin, l’appréciation des résultats de la lutte anti-blanchiment demeure énigmatique. Jusqu’à présent, deux tendances s’affrontaient, opposant les promoteurs d’une vision répressive, évaluant le succès des politiques menées à l’aune du nombre d’affaires transmises à la justice, du nombre de personnes condamnées et du montant des avoirs confisqués, aux partisans d’une approche préventive et dissuasive, selon lesquels l’existence même d’un dispositif anti-blanchiment est susceptible de contribuer à modifier les pratiques [24]. Or le Fonds et la Banque ne disposent d’aucune compétence en matière de law enforcement, c’est-à-dire de politique pénale et de police judiciaire [25]. C’était d’ailleurs l’un des principaux problèmes rencontrés lors des discussions internes sur l’intégration des recommandations du GAFI dans leur activité, car certaines d’entre elles portent sur des domaines extérieurs à leur champ de compétences (pratiques policières et judiciaire, coopération internationale dans ces mêmes domaines). L’idée de ne conserver que les recommandations du GAFI adaptées à la vocation du Fonds et de la Banque fut évoquée, mais rapidement abandonnée au nom de la cohérence du standard international considéré. Les Conseils d’administration ont finalement décidé de confier l’évaluation des facettes pénales, judiciaires et répressives des dispositifs nationaux de la lutte anti-blanchiment à des experts extérieurs compétents, par exemple des policiers ou des magistrats payés par leurs autorités nationales. C’est d’ailleurs la même approche qui a prévalu à propos des mesures anti-blanchiment adoptées dans les secteurs non financiers tels que l’immobilier. Les évaluations réalisées par le Fonds et la Banque seront donc composées de deux parties, l’une menée en interne, l’autre confiée à des experts extérieurs. Le rôle pilote joué par les IFI dans l’évaluation des dispositifs nationaux risque en conséquence de favoriser une vision préventive et dissuasive de l’efficacité de la lutte anti-blanchiment. En effet, le Fonds et la Banque ne pourraient se lancer dans l’examen et le commentaire de statistiques judiciaires relatives à celle-ci sans s’éloigner considérablement de leur raison d’être. La conviction selon laquelle l’autocontrôle demeure le moyen le plus sûr de réguler les pratiques financières devrait prévaloir et limiter l’action menée à une entreprise d’harmonisation normative et institutionnelle, et de sensibilisation du secteur financier privé à la lutte anti-blanchiment.

Pour l’heure, l’implication accrue des institutions financières internationales ne semble pas devoir résoudre les contradictions d’une politique qui doit satisfaire, depuis la fin des années quatre-vingt, deux exigences opposées. Il est impensable de ne rien faire contre le blanchiment, puisqu’il est présenté comme un fléau permettant au crime de prospérer, et comme une menace pour l’économie mondiale. La création d’un organisme international spécialisé et son fonctionnement selon une rationalité procédurale, qui a permis de diffuser des normes dans un nombre important de pays, ont cherché à répondre à cet objectif. Toutefois, la lutte anti-blanchiment ne peut en aucun cas s’apparenter à une réelle entreprise de police des flux internationaux de capitaux. Nombre de pays membres du GAFI s’opposent à une action résolue contre la dissimulation de toutes les formes de capitaux illicites, notamment fiscales, ce qui restreint la portée de la lutte anti~blanchiment. La politique menée s’inscrit donc, depuis sa mise en œuvre, dans un espace de compromis qui consiste à désigner des ennemis consensuels et à les empêcher, sans grand succès, de placer leurs capitaux. Outil politique capable d’évoluer au gré de priorités dictées par l’actualité internationale, le dispositif international anti-blanchiment demeure prisonnier de ses ambiguïtés fondatrices.