L’ouvrage qu’il nous livre ici est plus général, puisqu’il porte sur la politique étrangère comme « processus de médiation » visant à articuler les sociétés nationales à la société internationale, dans le contexte bouleversé de l’après-guerre froide, de l’érosion de la souveraineté westphalienne et de la globalisation. La politique étrangère est alors définie d’emblée, de manière extensive, comme la « somme des relations extérieures officielles conduites par un acteur indépendant (généralement un État) dans les relations internationales » (p. 3). Au plan théorique, l’auteur se réclame d’un « réalisme libéral » (p. 37) reconnaissant aussi bien l’insécurité internationale comme donnée fondamentale des relations internationales que la possibilité de promouvoir des coopérations multilatérales fondées sur des valeurs partagées (droits de l’homme, environnement, etc.).

Mais surtout, C. Hill prétend, par cet ouvrage sur la politique étrangère, revivifier une catégorie de l’étude des relations internationales négligée à la fois par les néoréalistes, qui s’intéressent trop à la structure du système international en termes de distribution de la puissance et pas assez à la structure interne des États; par les néolibéraux, centrés sur les processus de coopération et les organisations internationales ; par l’école transnationaliste, qui tend à disqualifier a priori la politique étrangère comme obsolète à l’ère de la globalisation; et même par la tradition de la Foreign Policy Analysis, qui s’est enfermée dans des débats sur le decisionmaking en se coupant des relations internationales. C. Hill est ici assez convaincant lorsqu’il cherche à démontrer la nécessité de renouveler l’étude de la politique étrangère en tenant à distance les « méta-théories » des relations internationales (telles que le réalisme ou le constructivisme) et en utilisant plutôt des théories à portée intermédiaire, comme le postulat selon lequel les démocraties ne se font pas la guerre (chapitres1 et 2).

Un autre aspect intéressant de sa démarche consiste à sortir la politique étrangère d’une acception souvent restreinte au jeu diplomatique entre chancelleries. La politique étrangère est ce qui « fait » en grande partie les relations internationales, nous dit-il (« Foreign policy is the way in which most political action in international relations occurs» : p. 46). Elle est donc suffisamment vaste pour prendre en charge les attentes des citoyens (des États démocratiques) à de multiples titres : protection des ressortissants à l’étranger, projection de l’identité nationale sur la scène internationale, préservation de l’intégrité du territoire, promotion des intérêts économiques nationaux, interventions humanitaires, négociation d’un ordre international stable, protection des biens communs... (p. 44-45). Cette conception extensive de la politique étrangère a néanmoins ses limites : C. Hill traite essentiellement, dans son ouvrage, de la politique étrangère des États. Les firmes multinationales, les ONG, les partis politiques, etc. seront considérés pour l’influence qu’ils exercent sur celle-ci et non comme les acteurs de politiques étrangères « privées » (pour reprendre le terme utilisé par Guillaume Devin à propos des firmes multinationales [2]) ; de même, l’Union européenne, en tant qu’acteur inédit d’une politique étrangère en gestation, est assez peu citée, ce qui peut paraître étonnant de la part d’un auteur qui a beaucoup écrit sur ce sujet. Cette délimitationassumée (« States represent the main source of foreign policies» : p. 47) confère donc malgré tout un certain « classicisme » à cet ouvrage.

On ne s’étonnera guère, dès lors, qu’à la question célèbre de Robert Dahl (Qui gouverne ?), ici transposée à la politique étrangère (p. 53), la réponse soit elle aussi classique : c’est le ministre des Affaires étrangères, sous le contrôle du chef de l’État ou de gouvernement (où l’on trouve d’ailleurs une étourderie de l’auteur, qui classe la France aux côtés des États-Unis parmi les pays où le chef de l’État est aussi chef de gouvernement : p. 53), de même que les ministres de la Défense, de l’Économie, du Commerce, etc.

Pas de développements très originaux non plus sur la place des conseillers et autres éminences grises, ou sur celle des services secrets (pp. 66 sq.), l’auteur insistant autant sur le rôle clef qu’ils ont joué dans la stratégie anti-hitlérienne d’un Churchill que sur la relative négligence dans laquelle les aurait tenus De Gaulle au début de la V^e République. Passons sur l’aspect un peu journalistique des pages consacrées à l’impact de la maladie ou de la dépression nerveuse des hommes d’État sur leur politique étrangère (p. 60), même si certaines anecdotes ne manquent pas de sel (les cinquante et un coups de téléphone passés par Nixon en une nuit, au plus fort du scandale du Watergate). De même, la relation qualifiée de « vitale » (p. 60) entre chef de l’État et ministre des Affaires étrangères se prête à une typologie quelque peu « psychologisante » sur le tandem qu’ils forment : relation « égalitaire » de type Nixon/Kissinger, relation de stricte subordination du ministre au chef de l’État (Gromyko/Khrouchtchev, Tarek Aziz/Saddam Hussein), ou ministre relativement autonome (Genscher sous Kohl). On retrouve plus loin d’autres évocations assez attendues du « facteur psychologique » (pp. 108 sq.) : impact de la personnalité autoritaire sur les déviances en politique étrangère (Staline, Saddam Hussein), rôle des « alliances sentimentales » entre chefs d’État (Mitterrand/Kohl), etc.

On trouve ensuite (chapitre 4) des analyses assez connues aujourd’hui sur la « prolifération » des relations extérieures de l’État : affaiblissement du rôle du ministère des Affaires étrangères, manquant de relais dans la société civile pour défendre son budget, concurrencé par les relations extérieures établies par les autres ministères, mais gardant néanmoins un rôle de coordination, etc. Au plan théorique, C. Hill aborde les thèses de la bureaucratic politics (pp. 85 sq.) en reprenant à son compte les principales critiques adressées aux travaux d’Allison, notamment la surdétermination des acteurs bureaucratiques par leur « rôle organisationnel » au détriment d’autres facteurs(valeurs personnelles, allégeances et loyautés politiques) et le flou de l’organisation de référence pour l’acteur bureaucratique (son service ? la direction du ministère auquel il appartient ? le ministère tout entier ?). Il garde néanmoins des thèses allisoniennes deux propositions importantes : premièrement, le processus bureaucratique « compte » dans la production de la décision en politique étrangère, même s’il doit être combiné avec une réévaluation du rôle des acteurs politiques, ainsi qu’avec le poids des contraintes internationales et des « cultures nationales de gouvernement » plus ou moins propices à la fragmentation de la décision ; deuxièmement, il résulte de ce processus incrémental de décision une « rationalité bridée » ( bounded rationality). D’une manière générale (pp. 123-125), il n’existe pas de « rationalité substantielle » en politique étrangère qui n’implique pas en même temps un jugement normatif (est-il par exemple « rationnel » pour un pays pauvre comme le Pakistan de supporter le coût d’un équipement nucléaire ?)

Une série de développements subséquents permettent à C. Hill d’articuler la politique étrangère aux relations internationales(notamment dans la deuxième partie de l’ouvrage intitulée « The International », p. 159, mais en réalité dès la page 129). De la relation entre « puissance » et politique étrangère est d’abord déduite une analyse intéressante sur le continuum entre les « ressources » de la politique étrangère (assimilées aux « forces profondes » de Renouvin et Duroselle), ses « capacités » (performances économiques, technologiques, armements, etc.) et l’exercice de la puissance sous des formes variables (force, dissuasion, persuasion, influence). D’autres analyses portent ensuite sur la diplomatie coercitive et ses ambiguïtés, les politiques d’armement nucléaire, les sanctions économiques, le rôle de la géopolitique, les organisations internationales. Le plus original est peut-être la typologie qu’il propose des relations entre les acteurs transnationaux et les États dans la conduite de la politique étrangère (chapitre 8): relations de négociation/lobbying « normalisées » (par exemple États/ONG dans les négociations sur le Protocole de Kyoto), relations de concurrence pouvant devenir conflictuelles (Greenpeace et l’État français sur la question des essais nucléaires de la France), relations « transcendées » lorsque les acteurs transnationaux contournent les États (Églises et mouvements religieux, sectes, mafias, communautés épistémiques).

Dans la troisième et dernière partie de son livre, intitulée « Responsibility », C. Hill revient sur les fondements « domestiques » de la politique étrangère. Ysont d’abord évoqués les structures constitutionnelles des États (fédéralisme/État unitaire, régimes présidentiels/parlementaires) et le système partisan comme facteurs de plus ou moins grande cohérence et continuité de la politique étrangère (pp. 230 sq.). La question du lien entre la nature démocratique ou autoritaire des États et leur politique étrangère lui permet d’aborder le débat sur la « paix démocratique » de manière assez nuancée : la critique de la théorisation de la paix démocratique n’est pas absente (sur le simplisme consistant à classer les États en deux catégories tranchées, sur le mythe de l’aversion des démocraties pour la guerre, sur la propension nécessairement agressive des régimes autoritaires), l’auteur ne retenant de cette théorie que sa proposition minimale : les démocraties ont tendanciellement peu de chances de se faire la guerre. En revanche, les développements qui suivent sur d’autres facteurs intérieurs de politique étrangère (la stratification sociale, le nationalisme, le « genre », le développement économique) donnent à la fin de ce chapitre 9 un caractère un peu fourre-tout et énumératif, l’ensemble des thèmes évoqués ne pouvant être traités de manière approfondie en quelques pages ( 240-248).

Le chapitre 10, en revanche (« The Constituencies of Foreign Policy »), est plus homogène puisqu’il porte sur les entités auxquelles les acteurs de la politique étrangère sont susceptibles de rendre des comptes : Parlement, opinion publique, groupes d’intérêts, médias. C’est l’occasion pour l’auteur de rappeler d’abord que, sauf exception (Congrès américain, Folketing danois), le contrôle parlementaire de la politique étrangère demeure généralement faible et, par ailleurs, que celle-ci occupe une place souvent résiduelle dans les campagnes électorales, sauf en cas de crise internationale ou d’événement exceptionnel comme la ratification d’un traité important. C. Hill estime toutefois que les débats électoraux ne peuvent plus se limiter strictement à des enjeux intérieurs tant ceux-ci sont désormais traversés par des logiques d’internationalisation (mondialisation, européanisation...). Concernant le rôle de « l’opinion publique » (pp. 262 sq.), on regrettera l’emploi fréquent de termes tels que « fatalisme », « ignorance », « apathie », « passivité », qui rappellent les thèses les plus classiques et aujourd’hui les plus discutées sur le « suivisme » des opinions en relations internationales [3], d’autant que l’exemple choisi à l’appui de cette analyse est... la Première Guerre mondiale (p. 264). Après examen du rôle des groupes d’intérêt et des médias, l’auteur aboutit néanmoins à une conclusion qui emporte l’adhésion, selon laquelle la démocratisation de la politique étrangère reste fragmentaire et incomplète.

En forme de conclusion, le dernier chapitre revient sur trois concepts qui doivent structurer, selon l’auteur, l’étude de la politique étrangère : « action », qui met l’accent sur le rôle des acteurs dans les relations internationales (et comble ainsi le vide laissé par les systématisations « méta-théoriques » de celles-ci), « choix », qui accorde à ces acteurs un minimum d’autonomie et valorise l’impact de la décision humaine dans les relations internationales, et enfin « responsabilité », que doivent désormais assumer les acteurs de la politique étrangère devant les citoyens, leur parti, leur gouvernement, les États alliés, les organisations internationales, les populations en détresse dans le monde, leur propre conscience, l’Histoire, l’Humanité.

Au total, cet ouvrage de C. Hill apparaît davantage comme une somme compilatoire que comme un ouvrage à thèse. De ce point de vue, le titre – the Changing Politics of Foreign Policy– ne tient pas toutes ses promesses, car le « changement » n’est pas la dimension saillante de l’analyse et, d’ailleurs, bon nombre d’exemples mobilisés au cours de l’ouvrage renvoient plutôt à l’histoire du XX^e siècle qu’à la période de l’après-guerre froide et de la globalisation. Par sa démarche, l’ouvrage succombe ainsi parfois à la « tentation encyclopédique ». En particulier, si l’articulation revendiquée de la Foreign Policy Analysisaux relations internationales est légitime au plan scientifique (pourquoi dissocier le decision-making de ses outputs ?), elle conduit l’ouvrage à dériver parfois vers le manuel de relations internationales, où la politique étrangère tend alors à ne plus apparaître que comme une politique publique.