L’autre dimension de cette élection était évidemment le programme du candidat et du Parti des travailleurs dont il est issu. La gauche brésilienne, pour la première fois de son histoire, allait gouverner le pays, et elle arrivait avec un programme structuré et radical, au moins par ses objectifs – priorité à la réduction rapide de la pauvreté et des inégalités, éradication de la faim. Ces valeurs et priorités sont traditionnelles, mais les voies et les moyens le sont beaucoup moins, ce qui contribue à l’originalité de l’expérience. De nombreux courants sont bien sûr représentés dans le nouveau gouvernement comme au sein du PT, dont les relations sont marquées par le rapport de force, peut-être à l’avenir par le conflit. Ce qui frappe néanmoins dans le discours du nouveau gouvernement, c’est que la détermination à rendre la société plus juste cohabite avec des engagements forts d’orthodoxie financière et un très grand pragmatisme quant aux instruments concrets de cette politique de redistribution du revenu [1]. On a presque l’impression d’une version démocratisée de la doctrine Deng Xiaoping, selon laquelle l’important est que le chat attrape la souris, qu’il soit libéral, social-démocrate ou guévariste. La légitimité découle des objectifs et non des moyens, dès lors que ceux-ci s’inscrivent dans les règles du jeu admises.

Ceci s’accompagne d’une rupture assumée avec toute rhétorique utopiste ou révolutionnaire, même exprimée sous la forme d’un simple romantisme politique sans conséquence. Ce réformisme affiché ne répond pas seulement aux difficultés extrêmes dans lesquelles se débat l’économie brésilienne ou au refus des électeurs de prendre des risques excessifs. Il exprime aussi un bilan critique de l’expérience de la gauche latino-américaine depuis une quarantaine d’années au Brésil, en Argentine ou au Chili. Ainsi on ne trouvera guère de traces, dans le discours de Lula, du développementalisme des années soixante, du socialisme démocratique des années soixante-dix ou même du réformisme modéré, teinté de populisme, qui avait marqué les premiers gouvernements de la transition démocratique au milieu des années quatre-vingt (Sarney, Alfonsin). Des oppositions sont déjà perceptibles entre des courants plus ou moins « modernistes » – ou libéraux, diront certains– et des courants plus attachés, par exemple, à une fiscalité plus redistributrice, à une politique industrielle active ou à une régulation plus interventionniste des services publics privatisés. Cela étant, sur un plan général, pour les cadres du PT et afortiori les membres du nouveau gouvernement, les discours de rupture, l’affrontement direct avec « les marchés », la redistribution à grande échelle du revenu par des moyens fiscaux sont avant tout la promesse de l’échec, qui déboucherait sur la répression sociale et l’affaiblissement des institutions démocratiques. En d’autres termes encore, l’Amérique latine ne doit pas être la terre promise des expériences messianiques, mais celle de réformismes résolus, compétents et respectueux des institutions.

Issu d’une histoire individuelle et collective – celle de la gauche latinoaméricaine –, le « projet Lula » s’inscrit aussi dans le prolongement de l’expérience brésilienne de reconstruction de la démocratie et des institutions publiques depuis la fin du régime militaire ( 1984). Les étapes principales de cette maturation politique sont connues : l’adoption de la Constitution de 1988, l’impeachment du président Collor convaincu de corruption ( 1992), la reconstruction en 1994 d’une monnaie nationale fonctionnelle – par excellence un bien public précieux–, enfin l’accord budgétaire de 1998 entre le gouvernement central et les États qui, de fait, complétait et viabilisait la règle fédérale imparfaite de 1987 [2].

Ces évolutions remarquables ne doivent certes pas conduire à sous-estimer les comportements de contestation de l’État de droit (corruption, contournement de la loi, fraude fiscale, etc.) ou les propres défaillances de cet État (par exemple sur la justice sociale, l’accès des plus pauvres aux biens publics, la sécurité). Cela étant, les institutions publiques ont acquis progressivement une solidité croissante, reflétée dans le respect que leur manifeste l’ensemble des forces politiques et dans un espace public qui s’est progressivement renforcé : non seulement il norme la confrontation politique mais il offre aux gouvernements des instruments d’action inscrits dans cet ordre constitutionnel – des règles monétaires et budgétaires, mais aussi des institutions et un cadre juridique sur lesquels pourront reposer les politiques sociales voulues par la nouvelle majorité.

C’est dans ce cadre qu’ont été mises en œuvre depuis le début des années quatre-vingt-dix les réformes économiques – réduction des barrières douanières, privatisations, ouverture aux investissements directs étrangers, accroissement de la concurrence sur les marchés intérieurs, etc. En dépit de ses limites et de ses incertitudes, la recherche d’un progrès simultané selon ces deux axes – l’État de droit et la libéralisation économique– apparaît comme une caractéristique de l’expérience brésilienne de libéralisation. Elle contraste avec l’expérience « néo-libérale » de nombreux pays voisins dans lesquels les réformes économiques se sont souvent accompagnées simultanément d’un déclin des institutions publiques et de la persistance de pratiques politiques traditionnelles – autoritarisme, puissance de l’exécutif, populisme, corruption, faiblesse de la société civile : soit Menem, Fujimori et Pinochet et, en cas d’alternance, Chavez ou Alan Garcia.

Echapper à cette instabilité et à cette stérilité de la politique latino-américaine était un des principes majeurs suivis par Fernando-Henrique Cardoso, le président sortant. Lula a repris ostensiblement cet héritage, comme en témoignent sa méthode de gouvernement très consensuelle ou la priorité donnée à l’acquis démocratique sur la fidélité à la symbolique révolutionnaire. Particulièrement remarquable a été de ce point de vue, au second semestre 2002, la gestion politique de l’alternance annoncée et de la crise de change qui lui était en partie liée. Dès le mois de juin, un message ferme et clair a été formulé par les principaux acteurs politiques du pays : oui, une alternance pouvait impliquer des changements importants ; non, elle ne mettrait pas en question radicalement les règles du jeu économique du pays, en particulier les réformes libérales des années antérieures.

Exprimé notamment par le ministre des Finances, Pedro Malan, au risque d’affaiblir le candidat issu de son propre parti, ce discours a été repris et développé par la suiteà l’attention, en particulier, des États-Unis, du G 7 et des investisseurs financiers. L’engagement du PT à respecter les objectifs de la « Lettre d’Intention » signée avec le Fonds monétaire international a consolidé cette stratégie, de même que la signature d’un nouvel accord, en août ( 30,4 milliards de dollars), dont les principaux déboursements étaient programmés pour l’après-élection [3]. Rien n’aurait été pire, on en conviendra, que des élections intervenant dans un contexte de chaos monétaire, de fuite massive des capitaux et de défaut sur la dette publique. Dans les semaines suivant l’élection, Cardoso a mis un point d’honneur à poursuivre jusqu’à son terme ce « modèle d’alternance » : instances de coordination entre les deux équipes, accès des futurs responsables à l’information et aux administrations ministérielles, participation aux décisions stratégiques. Dans un système où le vainqueur de l’élection présidentielle prend ses fonctions près de deux mois après le scrutin, cela peut paraître bienvenu mais somme toute normal. En Amérique latine, l’expérience reste inédite.

On peut certes ne voir qu’une hypocrisie crasse et de l’opportunisme médiatique dans l’empressement de tous à embrasser Lula. Il y a fort à parier, au demeurant, que celui-ci est trop avisé pour imaginer que les déclarations suaves que lui adressent le Fonds monétaire ou le Trésor américain résisteront à la première crise. Cela étant, on perçoit la raison la plus sérieuse de l’extraordinaire réception dont il a bénéficié. Qu’on évoque de manière elliptique un après-Consensus de Washington ou une version mise à jour de ce même Consensus, l’enjeu brésilien s’inscrit directement dans les controverses qui se sont développées, depuis les crises en Asie ou en Russie, sur les bénéfices de la globalisation et leur répartition. Alors que, jusqu’à la fin des années quatre-vingt-dix, la vulgate internationale faisait du progrès social le résultat de réformes de marché réussies, ce présupposé n’est plus défendable, y compris parmi les champions les plus convaincus de la globalisation. De fait, la recherche d’une approche plus volontariste des enjeux sociaux est devenue une question centrale, même si les progrès sur le plan de la méthode sont lents. L’apport de Lula est ici double. Il démontre qu’un discours de réforme sociale, de lutte contre les inégalités et de réduction de la pauvreté peut faire aujourd’hui la quasi-unanimité de l’opinion internationale; et il tente de prouver que ce volontarisme social peut aller de pair avec la stabilité macro-économique et la participation aux marchés internationaux. Le FMI et les altermondialistes ne sont sûrement pas les seuls que cela puisse intéresser.

Bien sûr, toutes les raisons sont déjà perceptibles qui pourraient abattre très vite l’élan réformateur : contraintes budgétaires étroites, croissance faible, instabilité des marchés internationaux, affaiblissement du soutien politique au gouvernement. Telle a été l’expérience des deux mandats de Cardoso, notamment au plan social. Dès juin 2003, les résistances auxquelles s’est heurté le nouveau gouvernement sur le projet de réforme des retraites publiques étaient révélatrices des risques encourus.

Toutefois, trois facteurs peuvent inciter à un certain optimisme. La structure du Parti des travailleurs tout d’abord : cette organisation a une histoire collective longue et n’est pas un parti parlementaire brésilien classique, reposant principalement sur une coalition d’élus, sans base propre, qui exprimerait ponctuellement une offre politique sur un marché électoral volatil. Ceci évidemment s’est traduit très vite par des tensions vives entre le gouvernement et l’aile gauche du PT, mais au-delà on peut faire l’hypothèse d’une plus forte stabilité dans les orientations principales du gouvernement.

Second point, l’entrée du PT dans les plus hautes institutions de l’État marque une rupture forte avec le recrutement politique traditionnel brésilien, par lequel la même oligarchie a contrôlé le pays des décennies durant. Lorsqu’on la compare à ses équivalents dans les pays voisins, cette classe – souvent extrêmement riche– a plutôt bien servi le pays. La victoire électorale du PT n’en marque pas moins une « démocratisation sociologique » de l’État, un peu comparable à celle qui a suivi l’arrivée au pouvoir des grands partis sociaux-démocrates en Europe du Nord au milieu du XX^e siècle. Une telle évolution devrait avoir un impact sur le fonctionnement de cet État, ses priorités, l’expression en son sein des diverses demandes sociales.

Enfin, Lula et le PT ont de facto réussi à modifier l’ordre des priorités légitimes. Ils ont établi au centre du débat public l’enjeu social, et fait admettre l’impossibilité pour la société brésilienne (ou sa fraction qui a accès à la parole publique) de s’en tenir à la négligence distante qu’elle affiche depuis toujours envers la plaie principale de ce pays – les inégalités. De fait, la majorité des partis, les gouverneurs des États, le patronat, ou encore la presse témoignent généralement d’un soutien large aux objectifs sociaux du président, quitte à être en désaccord sur la méthode ou les contreparties que ces choix impliquent. Pendant combien de temps cette quasi-unanimité sera-t-elle préservée face aux intérêts immédiats des uns et des autres ? Le gouvernement pourra-t-il répondre à la fois à cette demande sociale et à la pression de son aile gauche sans entrer en conflit avec les principaux bénéficiaires de la distribution actuelle des revenus – les plus riches, mais aussi les classes moyennes salariées ?

Un point doit être souligné ici, qui a été peu perçu à l’étranger. Les soutiens dont bénéficient les priorités sociales du PT – peut-être son hégémonie– sont étroitement liés à l’autre grand thème développé par Lula : le nouveau président, son programme, les principaux acteurs sur lesquels il s’appuie sont aussi nationalistes. Non pas dans un sens péremptoire ou xénophobe : le pays appartient plutôt à la catégorie des « empires du milieu », qui perçoivent mal leurs propres frontières, afortiori le reste du monde. Cette dimension se reflète plutôt dans l’affirmation d’un « projet national », qui ne concerne pas seulement les plus pauvres mais l’ensemble de la société, et notamment ses élites économiques. Sous cet angle, la justice sociale apparaît comme une condition pour construire une économie et un pays plus forts, capables de jouer pour eux-mêmes dans l’arène internationale, notamment sur les marchés globalisés. Tel serait le contrat implicite proposé au puissant secteur privé brésilien et aux élites traditionnelles : un Brésil plus juste, un marché intérieur plus large, une population mieux formée, des institutions publiques plus fortes feront aussi un Brésil plus grand.

Depuis une dizaine d’années environ, la recherche sur l’économie des inégalités, la pauvreté et les politiques sociales a connu, dans le monde et en particulier au Brésil, un développement important qui devrait informer les mesures qui seront mises en œuvre. Certains des chercheurs brésiliens les plus reconnus au plan international ont pris ainsi des responsabilités dans le nouveau gouvernement, dont ils renforcent clairement l’aile la plus « moderniste ». De cette recherche ressortent un certain nombre de conclusions sur lesquelles l’accord est assez large. Résumons-les.

Pour le nouveau gouvernement, les divers constats résumés ici montrent d’abord qu’une politique de pure augmentation en volume des dépenses sociales – à supposer qu’elle ait été envisageable– aurait été inefficace, parce que peu redistributive. Autre refus explicite : celui d’une politique massive de redistribution fiscale, par augmentation des impôts sur les plus riches et transfert direct de revenu vers les pauvres; tout au plus envisage-t-on la création d’une nouvelle tranche de l’impôt sur le revenu et d’un impôt sur la fortune, dans un cadre de stabilité globale des prélèvements (36% du PIB). C’est donc par une réorientation forte des dépenses budgétaires en direction des plus pauvres qu’on veut accroître l’effet redistributif des politiques sociales. Il y a là le germe d’un conflit avec une importante revendication des salariés du secteur formel (qui fournissent les gros bataillons de l’électorat du PT), celle d’un élargissement de la protection sociale traditionnelle, sur un modèle proche de celui des pays développés : or, universelle dans son principe, une telle protection est discriminante dans les faits en raison de la taille du secteur informel, qu’elle ne couvre pas par définition – sans compter le meilleur traitement accordé aux salariés du secteur public. L’économie politique de la réforme sociale sera donc très différente du modèle social-démocrate classique : l’axe le plus conflictuel risque de passer entre exclus et salariés, comme l’ont déjà montré les manifestations évoquées plus haut contre la réforme des retraites dans le secteur public. Second principe, il n’est pas question d’utiliser le système de prix pour réallouer le revenu, soit par des interventions de marché (agricoles par exemple), soit par exemple au moyen d’une augmentation importante du salaire minimal. En d’autres termes, la stratégie de réduction des inégalités joue soit avant, soit après l’interaction marchande, bien que celle-ci reste son horizon. En effet, il ne s’agit pas tant de compléter, ici et maintenant, le revenu des plus pauvres, selon une logique autonome de solidarité ou en vertu d’un droit reconnu à l’individu, auquel la société serait tenue d’accéder. Àtravers l’apport de ressources monétaires, l’objectif central est de faciliter ou d’encourager sur le long terme l’accès des pauvres aux biens publics fondamentaux – éducation, santé, formation professionnelle, logement salubre; ceci devrait alors permettre d’accroître durablement leur productivité (ou leur « capital humain » comme disent les économistes) et ainsi leur capacité à trouver une rémunération suffisante dans des activités marchandes, soit sur le marché du travail soit par une entreprise indépendante (agriculture, commerce, construction ou autre) [10]. C’est donc aussi la question de l’accès aux marchés qui est posée : la terre, le micro-crédit, mais aussi par exemple les marchés agricoles de gros, souvent fermés aux petits producteurs [11].

Enfin, l’aide doit être conditionnelle, c’est-à-dire qu’elle doit avoir pour contre-partie l’engagement (et donc le contrôle) du bénéficiaire. Celui-ci devra, par exemple, suivre un programme d’alphabétisation pour les adultes, faire passer une visite médicale tous les trois mois à son enfant en bas âge ou, lorsqu’il est plus grand, s’assurer qu’il va effectivement à l’école. Ainsi, le programme Bolsa-Escola (scolarisation en milieu rural pauvre) subordonne le soutien monétaire à la présence à l’école de l’enfant (entre 6 et 15 ans) pendant au moins 85 % du temps d’enseignement [12]. Cette approche, développée dans d’autres pays d’Amérique latine, a été mise en œuvre de manière expérimentale au cours des dernières années de la présidence Cardoso : comme dans d’autres domaines, on devrait observer ici une nette continuité, associée à une généralisation de ces principes incitatifs et à un effort de mise en cohérence, de coordination et de surveillance expost de ces politiques. Ainsi prend forme progressivement un embryon de doctrine : priorité aux pauvres, non-intervention dans les marchés, conditionnalité individuelle de la politique sociale, objectif d’insertion marchande comme condition de l’autonomie sociale et implicitement d’une citoyenneté entière. Avec, en toile de fond, la tension entre ce programme et la demande d’une extension de la protection sociale traditionnelle contre les aléas économiques, qui reflète en fait le clivage entre secteurs formel et informel. L’objectif à terme serait alors de donner à tous les moyens d’obtenir dans le premier secteur un revenu décent et donc la garantie d’une protection sociale traditionnelle, rendue à sa vocation universelle par une « croissance endogène » plus forte. Une clé pour l’après-Consensus de Washington ? Deux remarques, pour finir. D’abord, banalement, tout sera plus facile dans les prochaines années si la croissance est au rendez-vous. Sinon, l’arbitrage entre les différents intérêts affectés par les réformes sera beaucoup plus conflictuel et, très vite, la crise des finances publiques dominera à nouveau toute la scène politique. Ensuite, sur le terrain, le succès de la lutte contre la pauvreté dépendra de la qualité des institutions publiques, de leur capacité à collecter l’information, à la gérer efficacement et à coordonner les multiples programmes d’aide. Cela aussi est bien connu : dans tous les pays du monde, des politiques publiques complexes demandent de l’argent et des institutions compétentes. Une autre contribution pour l’après-Consensus de Washington ?