Les références aux États-Unis imprègnent la politique de construction européenne depuis les années cinquante. Si l’importance du thème n’est plus à démontrer, il convient néanmoins de préciser la façon dont le cas américain pourrait être pertinent pour comprendre les processus à l’œuvre en Europe.

Historiquement, ce sont les insuffisances des textes régissant la Confédération américaine de 1781 – les Articles de la Confédération–, premier dispositif commun à l’ensemble des colonies, qui ont conduit au mouvement de réforme d’où sortira la Convention de Philadelphie. À partir des années1780, les réformateurs vont tenter de renforcer le pouvoir central au détriment des États. La Confédération était en effet constituée uniquement par un Congrès continental hypertrophié, face auquel il n’existait ni pouvoir judiciaire ni Président. Ce congrès fonctionnait à travers un ensemble de commissions ( committees) et était composé de délégués des différents États – entre 2 et 7, choisis pour un an par les assemblées d’État. Aux termes de l’articleIX de la Confédération, aucune décision législative commune ne pouvait être prise sans l’accord de 9 délégations sur les 13, ce qui explique le bilan plus que médiocre de la période de la Confédération. Par ailleurs, tout amendement exigeait l’accord des 13 délégations : l’unanimité était donc nécessaire pour toute modification de la structure institutionnelle de la Confédération (articleXIII). Dans les faits, le pouvoir appartenait aux différents États qui avaient chacun des politiques étrangères et commerciales propres. Ils refusaient d’attribuer la moindre fonction d’envergure aux institutions continentales (certains, par exemple, se refusant à contribuer financièrement au fonctionnement de la Confédération). La confusion s’installait : certains États avaient leur propre monnaie, pratiquaient un protectionnisme agressif vis-à-vis de leurs voisins, voire s’opposaient sur des questions territoriales. Le débat européen actuel présente donc quelque parallèle avec celui qui prévalait dans les États-Unis des années1780.

La Convention d’Annapolis déboucha sur un rapport appelant à l’organisation d’une autre convention afin de trouver une solution aux problèmes de la Confédération encore en suspens. Un consensus émergea alors au sein de certains États, selon lequel il était nécessaire de réformer les institutions communes. Ce fut par exemple le cas de la Virginie, l’État le plus puissant à cette époque, qui engagea très rapidement le processus de sélection des délégués et qui s’affirma ensuite comme le leader du mouvement vers l’intégration. Les deux chambres de l’État choisirent ainsi 7 délégués parmi les citoyens les plus connus – en particulier James Madison, qui codifia les principes constitutionnels fondant le projet de Philadelphie. Les Assemblées de Virginie donnèrent aussi à leurs délégués un mandat de réforme extrêmement large, reprenant ainsi les termes du rapport de la Convention d’Annapolis. Après la Virginie, cinq autres États vont entamer un processus de sélection; mais ce n’est qu’à la suite de l’appel officiel du Congrès continental en février 1787, sans doute à l’initiative de l’État de NewYork, que tous les États, sauf le Rhode Island, s’engagent dans un processus similaire. Le texte du Congrès continental laissait une marge d’action totale aux États : « Il est maintenant envisageable qu’une Convention de délégués nommés par les différents États se tienne à Philadelphie à partir du deuxième lundi du mois de mai, dans le but exclusif de réviser les Articles de la Confédération. Cette Convention devra produire un rapport au Congrès et aux différentes assemblées d’État[...]» [2]. Aucune autre condition en termes de nombre de délégués ou de procédure de sélection de ces derniers n’était définie. Seuls le lieu et la date étaient fixés, ce qui traduit essentiellement l’état de déliquescence profond atteint par la Confédération à ce moment-là.

Les 55 délégués qui se rencontrent à Philadelphie – sur 74 initialement nommés– sont tous conscients de la nécessité et de l’urgence d’une réforme des Articles de la Confédération. Ils se réunissent dès le milieu du mois de mai dans les bâtiments du Parlement de Pennsylvanie [3]. Mais il faut attendre le 25 mai pour que le quorum de 7 délégations d’État – adopté spontanément en référence aux débats au sein du Congrès continental– soit atteint et que la Convention puisse véritablement commencer son travail. Une fois installés à Philadelphie, les délégués des 8 premières républiques américaines représentées – soit le Massachusetts, NewYork, le NewJersey, la Pennsylvanie, le Delaware, la Virginie, la Caroline du Nord et la Caroline du Sud– mettent en place un mode de fonctionnement fort différent de celui qui sera retenu à Bruxelles [4]. Certes, l’idée générale restait la même : trouver un consensus d’ensemble. Mais, en comparaison avec Bruxelles, une relative homogénéité semble se dégager de l’expérience de Philadelphie. Le contraste est tout à fait frappant en ce qui concerne la mise en place de la Présidence, institution clé dont le titulaire a une fonction majeure d’orientation des débats. George Washington a été élu à l’unanimité des délégations présentes, par scrutin public, son prestige de général en chef des armées d’indépendance lui valant cet honneur. Il était assisté dans ses nouvelles fonctions par un Secrétaire, William Jackson, élu par cinq États, qui jouera un rôle mineur pendant tout le déroulement de la Convention. Le Président assistait à toutes les réunions plénières, sans pour autant prendre part aux discussions. Il participait néanmoins à tous les votes – avec la délégation de Virginie lorsque cela était nécessaire– et ses opinions étaient parfaitement connues. Politiquement, Washington était convaincu de la nécessité d’une intégration poussée des États au sein d’un ensemble plus large. De ce point de vue, il était à l’unisson de la majorité des délégués, et tout particulièrement de la délégation de Virginie. L’essentiel de son influence s’exerçait sans doute de façon indirecte, en jouant de son prestige pour renforcer la légitimité de telle ou telle proposition, par exemple sur la question du ratio instituant un représentant pour 30 000 citoyens [5]. Ainsi, à Philadelphie, le président de la Convention a été un acteur de poids jouissant d’une parfaite autonomie, mais agissant de façon indirecte. En Europe, les tractations autour de la nomination de Valéry Giscard d’Estaing et la désignation, à ses côtés, d’un Praesidium et d’un Secrétariat influent tranchent avec l’indépendance totale de George Washington [6]. Néanmoins, Valéry Giscard d’Estaing a établi lui-même les synthèses « consensuelles » des débats de la convention de Bruxelles, alors que Washington n’a jamais eu d’action équivalente. Plus encadré que son homologue américain, le président de la convention européenne a aussi été beaucoup plus actif et plus direct dans la gestion des débats.

Une fois les procédures définies, les conventionnels vont aussi se mettre très rapidement d’accord sur la nécessité de contourner les contraintes qui pesaient sur l’assemblée en formation plénière en instituant la « Grande Commission Plénière » ( Committee of the Whole House). Cette spécificité de Philadelphie est l’un des facteurs déterminants de l’évolution centralisatrice d’une Convention qui, dès le début, était largement acquise à la cause de la réforme. À cet égard, le véritable tournant procède d’un coup de force de la délégation de Virginie.

À ce stade, les délégués les plus centralisateurs ont accepté de faire des concessions. D’où le « grand compromis » du 16 juillet 1787 (également désigné sous l’appellation « compromis du Connecticut », vu le rôle central joué dans son élaboration par un délégué de cet État, R. Sherman), qui portait essentiellement sur la composition du futur pouvoir législatif de l’Union. Ce compromis a reçu le soutien du Connecticut, du New Jersey, du Delaware, du Maryland et de la Caroline du Nord. Le vote du Massachusetts, divisé, fut déclaré nul, et le vote de New York, en l’absence de ses délégués, ne fut pas pris en compte [11]. Du côté des opposants, on trouvait la Pennsylvanie, la Virginie, la Caroline du Sud et la Géorgie. Pourtant, aux termes de ce compromis et comme le voulaient les délégués de Virginie, une Chambre basse, dite Chambre des Représentants, était élue en fonction de la population sur un ratio de un élu pour 30000 habitants – les États les plus peuplés ayant donc plus de représentants– tandis qu’une Chambre haute, le Sénat, représentait les États sur une base strictement égalitaire, ce qui constituait une victoire pour les plus petits d’entre eux [12]. Ce compromis a ouvert la voie à l’ensemble de la discussion ultérieure portant sur les futures institutions nationales, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, thèmes qui se sont révélés beaucoup moins conflictuels que la question du législatif [13].

Au terme du processus de négociation, la tendance réformatrice s’est tellement renforcée que l’adaptation de l’ArticleVII du projet constitutionnel, suivant lequel une majorité de 9 États est suffisante pour ratifier le texte, ne pose aucun problème, alors que les Articles de la Confédération rendaient nécessaire le vote unanime des 13 États pour l’adoption de tout amendement. C’est le peuple des États qui est ainsi destiné à avoir le mot final. Des conventions de ratification doivent en effet être désignées spécifiquement pour débattre du projet de Philadelphie dans son ensemble – des propositions d’amendements étaient possibles, mais pas le démantèlement du texte – ce qui marginalise les Parlements d’État. Une fois les conventions élues par les citoyens de chaque État, les débats de ratification, entamés dès septembre 1787, vont se poursuivre jusqu’au vote positif du 9^e État, le NewHampshire, au printemps1788.

Les problèmes qui se sont posés aux 55 délégués de Philadelphie en 1787 sont proches de ceux qu’ont cherché à résoudre les 105 conventionnels européens : la question de la représentation politique, la stabilité des institutions, l’équilibre, non seulement entre les pouvoirs, mais aussi entre les États eux-mêmes, l’étendue des compétences de chacun des acteurs institutionnels, l’articulation générale du système etc. Le problème général étant similaire – comment faire cohabiter des entités jusqu’alors indépendantes au sein d’un ensemble commun ? –, les débats ont porté sur des questions identiques. Les controverses américaines sont-elles, pour autant, une référence incontournable pour les Européens ?