La comparaison des processus, de la façon dont les conventionnels ont travaillé et abouti à un texte commun, est plus rare. Elle s’avère pourtant instructive. Elle permet de mieux saisir les caractéristiques de la Convention européenne. Elle aide en particulier à repérer les moments où, dans cette enceinte présentée comme « délibérative », ilyaeu effectivement délibération. Elle incite enfin à se demander si certaines différences relatives au déroulement des conventions n’ont pas eu des répercussions sur le contenu des projets.

La Convention européenne apparaît tout d’abord plus hétérogène, traversée de nombreux clivages susceptibles d’entraver la délibération. La comparaison, ensuite, du fonctionnement des deux assemblées aide à cerner les procédures qui étaient, ou non, de nature à aplanir cette difficulté initiale.

À la différence de la Convention de Philadelphie qui a travaillé à huis clos, celle de l’Europe a, de surcroît, été ouverte à des acteurs extérieurs issus de la « société civile ». Jusque-là, les textes fondateurs de la construction européenne – les traités– avaient été rédigés dans le cadre de « Conférences intergouvernementales » par les représentants des gouvernements des États membres réunis à huis clos et dotés chacun d’un droit de veto. Les limites du dernier texte négocié de la sorte, le traité de Nice, ont conduit à s’interroger sur la pertinence de la méthode [3]. Or, au cours de l’année 2000, une première Convention, chargée d’élaborer une Charte des droits fondamentaux, s’est acquittée avec succès de sa tâche. Elle a ainsi ouvert la voie à une procédure nouvelle : celle d’une Assemblée conventionnelle comprenant d’autres acteurs que les seuls représentants des gouvernements nationaux et abandonnant l’unanimité au bénéfice du consensus [4].

L’opposition Conférences intergouvernementales/Convention a été assimilée à la dichotomie négociation/délibération [5]. Il y a délibération lorsque les acteurs modifient leurs préférences au vu des arguments avancés par d’autres – ce qui facilite l’émergence de compromis acceptés par tous. En écartant le droit de veto qui favorise la défense des intérêts nationaux et l’échange de concessions, la méthode conventionnelle paraissait de nature à développer la délibération démocratique. La transparence des travaux et leur ouverture aux représentants de la « société civile » devaient, quant à elles, contribuer à rapprocher les citoyens de la construction européenne et produire ainsi des résultats plus légitimes.

Cette autre méthode a rallié suffisamment de soutiens pour qu’en décembre 2001 les chefs d’État ou de gouvernement réunis à Laeken décident de convoquer une nouvelle Convention (sur l’avenir de l’Europe), « ayant pour tâche d’examiner les questions essentielles que soulève le développement futur de l’Union » [6]. Plus précisément, ils ont choisi de faire précéder la prochaine Conférence intergouvernementale d’une Convention. La déclaration de Laeken précisait qu’un « Forum » destiné à « élargir le débat » et à « y associer l’ensemble des citoyens » serait mis en place parallèlement [7]. Dans les faits, il s’est agi d’un forum virtuel qui n’a pas eu une grande influence en tant que tel. Toutefois, en le mettant en avant, la présidence belge [8] a facilité la convocation d’une nouvelle Convention – laquelle ouvrait une brèche dans le contrôle du pouvoir constituant que les gouvernements nationaux se sont assuré depuis le début de la construction européenne.

Afin de renforcer sa propre légitimité par rapport à la Conférence intergouvernementale qui suivrait, la Convention se devait donc d’apparaître plus « inclusive ». Elle a consacré une session à l’audition de représentants de la société civile, ouvert toutes les séances plénières au public et mis sur son site Internet nombre de documents : contributions des conventionnels, rapports des groupes de travail, projets d’articles, amendements...

Enfin, il convient de noter que la présidence – au sens large– de la Convention européenne a inclus davantage d’acteurs. Le président Giscard d’Estaing était entouré de deux vice-présidents de poids, l’Italien Giuliano Amato et le Belge Jean-Luc Dehaene, tous deux anciens chefs de gouvernement. Alors que George Washington avait un seul secrétaire dont le rôle a été mineur, V. Giscard d’Estaing a constitué un secrétariat de près de vingt membres [9], le poste de secrétaire général revenant au Britannique SirJohnKerr.

La Convention européenne a été traversée de multiples lignes de clivage d’ordre national, institutionnel ou politique qui n’existaient pas toujours à Philadelphie et qui ont constitué autant d’entraves à la tenue de véritables délibérations.

Comme celle de Philadelphie, elle a d’abord été le lieu d’affrontements prévisibles quant aux pouvoirs respectifs de l’Union et des États. Les conventionnels eurosceptiques, largement minoritaires au sein de la Convention, n’ont pas été les seuls à s’opposer au renforcement de l’Union [10]. Les représentants des gouvernements nationaux sont ceux qui ont le mieux défendu les prérogatives de leurs États, comme l’illustre le débat autour de l’extension de la majorité qualifiée au Conseil des ministres.

Dans le « Projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe », la procédure de la majorité qualifiée a été étendue à de nouveaux domaines, notamment dans le cadre de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Certains Conventionnels se sont toutefois opposés à l’introduction d’une telle procédure dans d’autres matières. Les représentants des gouvernements l’ont fait plus que les autres Conventionnels. Parmi eux, le représentant britannique, Peter Hain, a été le plus actif. Et il a très souvent obtenu gain de cause : la politique étrangère et de sécurité commune, la politique fiscale ou la politique sociale continuent à relever de l’unanimité. Mais les Britanniques n’ont pas été les seuls à vouloir préserver le droit de veto des États. Sans toujours se manifester aussi ouvertement, des gouvernements ont partagé le point de vue des Anglais en s’abritant derrière eux. Tel a été, par exemple, le cas de l’Irlande en matière fiscale. Chaque État avait « son » domaine sensible, qu’il a veillé à préserver de toute procédure majoritaire. Ainsi, pour protéger l’« exception culturelle », les Français ont obtenu que les accords commerciaux risquant de « porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l’Union » demeurent soumis à la règle de l’unanimité [11].

À Bruxelles comme à Philadelphie, des affrontements ont opposé « petits » et « grands » États. Au cours de la Convention européenne, cette opposition est apparue avec les débats institutionnels [12]. Elle s’est manifestée notamment au sujet de la présidence du Conseil européen qui « réunit les chefs d’État ou de gouvernement des États membres ainsi que le Président de la Commission » et qui a la charge de définir les « orientations politiques générales » de l’Union [13]. Alors qu’aujourd’hui chaque État membre le préside à tour de rôle pendant six mois, José Maria Aznar, Tony Blair et Jacques Chirac ont proposé d’instaurer une présidence stable, au motif qu’elle confèrerait au Conseil européen plus de visibilité, de continuité et d’efficacité. Cette réforme a été finalement soutenue par les six plus grands États, l’Allemagne s’y étant ralliée à la suite du compromis franco-allemand de janvier 2003 [14].

Les « petits » pays voyaient à cela deux dangers. D’une part, l’instauration d’un président stable du Conseil européen remettait en cause la présidence tournante et, par là, un principe auquel ils se sont montrés très attachés au sein de la Convention, celui de l’égalité des États. D’autre part, ils redoutaient l’avènement d’un système de « cohabitation » dans lequel chacun des deux responsables de l’Union européenne, le président du Conseil et celui de la Commission, chercherait avant tout à empiéter sur les pouvoirs de l’autre. Pire, cette tension au sommet de l’Union pourrait tourner à l’avantage du premier et renforcer durablement la dimension « intergouvernementale » de la construction européenne.

Finalement, le compromis suivant a été trouvé : l’idée d’un président stable (avec un mandat de deux ans et demi renouvelable une fois) a été retenue ; mais ses pouvoirs ont été limités afin d’en faire plutôt un chairman du Conseil européen qu’un « président » de l’Union européenne [15]. Il est néanmoins difficile de prévoir comment les responsables du Conseil et de la Commission collaboreront concrètement. On peut penser qu’en ouvrant la voie à une élection indirecte du président de la Commission par les citoyens via les élections européennes, le projet favorise sa prééminence.

La Convention européenne a aussi connu des lignes de partage qu’avait ignorées la Convention de Philadelphie. Tout d’abord, la question de la définition de la majorité qualifiée a fait apparaître un nouveau groupe : celui des États « moyens ». Rappelons que la définition de la majorité qualifiée repose actuellement sur un système de pondération des voix. D’après les traités en vigueur, chaque État membre possède un nombre de voix qui dépend de sa population, mais qui n’est pas tout à fait proportionnel, de façon à surreprésenter les plus « petits » pays. Le projet élaboré au sein de la Convention a retenu une autre définition de la majorité qualifiée, fondée sur le système (déjà évoqué et écarté à Nice) de la double majorité : pour atteindre la majorité qualifiée, il faut réunir la moitié des États membres et vérifier qu’ils représentent au moins 60 % de la population de l’Union. Deux États moyens, l’Espagne et la Pologne, se sont vivement opposés à ce changement jusqu’au dernier moment. Lors d’une des dernières sessions de la Convention, le 13 juin 2003, juste avant que V. Giscard d’Estaing ne remette les parties I et II du projet au Conseil européen de Thessalonique et alors que l’heure était plutôt aux congratulations mutuelles, la ministre espagnole des Affaires étrangères, Ana Palacio, n’a pas hésité à rappeler que son gouvernement avait une « réserve fondamentale ». Danuta Hübner, qui représentait le gouvernement polonais, a ajouté que ce dernier accorderait une « attention particulière » à la question de la majorité qualifiée au sein de la Conférence intergouvernementale [16]. Il est vrai que la prise en compte d’un critère démographique [17] devait se traduire pour ces deux États par une perte de pouvoir non négligeable : le traité de Nice prévoyait d’attribuer à l’Espagne et à la Pologne, qui comptent environ 40 millions d’habitants chacun, 27 voix, alors que l’Allemagne, deux fois plus peuplée, n’en détiendrait que 29. Une autre ligne de partage, inexistante à Philadelphie, a séparé les États en fonction de leur date d’adhésion à la Communauté ou à l’Union. Dès le départ, la Convention a inclus les représentants de 13 pays candidats (ycompris la Turquie). Le mandat donné à la Convention par le Conseil européen de Laeken, en décembre 2001, a toutefois attribué aux représentants des pays candidats un statut à part : ils participeraient aux délibérations mais « sans [...] pouvoir empêcher le consensus qui se dégagerait entre les États membres » [18]. Cette disposition s’est avérée difficile à appliquer en pratique.

D’autres facteurs ont contribué à distinguer le groupe des pays candidats. D’une part, il leur a fallu généralement s’exprimer dans une langue étrangère, une des « onze langues de travail » de l’Union [19]. D’autre part, ils se sont retrouvés sur certaines positions communes. Ainsi, tous ont souhaité que la Commission comprenne un commissaire de chaque État membre. La question de la composition de la Commission – une institution cruciale, détenant le monopole de l’initiative législative et chargée de promouvoir l’intérêt commun– a suscité de vifs débats. Certains ont estimé que seule une Commission restreinte, comprenant moins de commissaires que d’États membres dans une Union élargie, serait en mesure de remplir efficacement son rôle, grâce à la « collégialité » que cette option permettrait. D’autres ont au contraire souligné qu’un collège composé d’un commissaire par État membre renforcerait la légitimité de ses décisions; chaque sensibilité pourrait s’y faire entendre et un lien serait préservé entre la Commission et l’État membre, en la personne du commissaire. Le projet de Constitution a cherché à établir un compromis entre ces deux points de vue : à partir de 2009,15 commissaires seulement auraient un droit de vote. À ceux-ci s’ajouteraient des commissaires sans droit de vote, « venus de tous les autres États membres ». Les uns et les autres « tourneraient » selon un système de rotation qui traiterait les pays « sur un strict pied d’égalité ». Insatisfaits de ce compromis, les représentants des pays candidats tentent de le renégocier dans le cadre de la Conférence intergouvernementale qui s’est ouverte le 4 octobre 2003.

Les « petits » pays de l’Union européenne ont eux aussi défendu la solution d’un commissaire par État membre, à l’exception toutefois des pays du Bénélux, qui ont cherché à concilier les différents points de vue en soutenant l’idée d’une rotation égale entre les commissaires dotés d’un droit de vote et les autres. Ainsi, à l’intérieur même du groupe des États membres, le fait d’être ou non un État fondateur a pu introduire certaines différences.

À Philadelphie, les conventionnels avaient tous été désignés par les Assemblées des États. Là encore, la Convention de Bruxelles a été d’emblée plus fragmentée puisqu’elle comprenait des représentants de différentes institutions : des gouvernements et des Parlements nationaux, du Parlement européen et de la Commission européenne [20]. Ces quatre délégations formaient les différentes « composantes » de la Convention.

L’organisation même de cette dernière a favorisé cette structuration par institution d’origine. Chaque session plénière était précédée de réunions par « composante ». À la fin de la Convention, lorsqu’il a fallu trouver un consensus, le président et les deux vice-présidents ont rencontré à plusieurs reprises les conventionnels dans le cadre de leur « composante », parfois même à huis clos. Certains sujets touchant très directement aux intérêts d’une institution ont eu pour effet d’en souder les membres. Les députés nationaux ont par exemple globalement soutenu l’idée de renforcer le rôle des Parlements nationaux dans le contrôle du principe de subsidiarité, même s’ils divergeaient sur certaines de ses modalités. Les députés européens ont, eux, combattu l’idée d’un nouveau « Congrès » réunissant parlementaires européens et nationaux. Même si les arguments avancés relevaient en apparence de « l’impartialité » au sens où l’entend J.Elster [21] (ne pas compliquer davantage la structure de l’Union européenne, ne pas créer de nouvelles dépenses...), on peut penser que la menace potentielle que constituait cette nouvelle institution pour les pouvoirs du Parlement européen n’a pas été étrangère à l’attitude de ses membres. Enfin, la Commission européenne et le Parlement européen ont, avant et pendant la Convention, produit des documents qui ont pu lier leurs représentants. Cela est surtout vrai pour les deux commissaires. Poussé dans ses retranchements par le président Giscard d’Estaing au sujet de l’exception culturelle, Michel Barnier a par exemple refusé de cautionner publiquement la demande française en la matière. Il a justifié sa position en faisant référence à une « contribution » de la Commission. En ce qui concerne le Parlement européen, l’hétérogénéité de la délégation a empêché toute forme de « mandat impératif collectif ». Les sujets évoqués par la Convention renvoyaient toutefois à nombre de rapports et résolutions adoptés par le Parlement (répartition des compétences, personnalité juridique, relation avec les parlements nationaux...), dont la « task force pour la Convention » a régulièrement rappelé le contenu aux députés européens [22].

Le clivage partisan, visible à Bruxelles, ne s’était pas manifesté sous cette forme à Philadelphie. Avant chaque session plénière, les conventionnels se réunissaient non seulement par « composante » mais aussi par groupe politique. Les membres de la Convention ont régulièrement utilisé ce canal pour peser sur le travail de la Convention. Les groupes politiques avaient l’avantage, notamment pour les députés européens, de rassembler États membres et États candidats. À l’automne 2002, le parti de droite majoritaire au Parlement européen, le Parti populaire européen (PPE), s’est même accordé sur un projet de Constitution. On peut penser que la présentation de ce projet complet, qui s’ajoutait à celui du libéral Andrew Duff, a incité le président Giscard d’Estaing à accélérer la divulgation de son propre « avantprojet », rendu public le 28 octobre 2002. Lorsque les conventionnels se sont regroupés pour déposer des amendements conjoints, ils l’ont souvent fait par affinités politiques, notamment dans le cadre de la composante « Parlement européen ». La discussion de certains articles a même donné lieu à une classique division droite/gauche.

Quant à l’existence d’un Praesidium, héritage de la première Convention sur la Charte des droits fondamentaux [23] et non de la Convention de Philadelphie, elle a créé un clivage supplémentaire. Ce Praesidium regroupait treize conventionnels [24] chargés d’animer les débats de la Convention et de lui fournir une « base de travail » [25]. Il a donc eu le privilège de contribuer, avec le Secrétariat, à la rédaction initiale du projet de traité constitutionnel, exercice qui ne pouvait se faire en plénière. Finalement, dans cette Convention aux multiples lignes de fracture, chaque conventionnel européen a dû gérer un « système d’appartenance à plusieurs niveaux » (à un État, à une « composante », à un parti politique...). En fonction des sujets, l’une ou l’autre de ces appartenances a pu l’emporter. Il est même arrivé que, dans cette Assemblée transnationale, les Conventionnels se regroupent suivant un critère national classique. Ainsi, lors de la dernière session plénière, les participants représentant le gouvernement de la France, l’Assemblée nationale et le Sénat ont demandé que la Convention accède à la revendication française en matière d’« exception culturelle » [26]. Même les représentants français du Parlement européen ont finalement fait de même, mais en avançant des arguments relevant du pragmatisme ou de l’expertise juridique. Paradoxalement, la multiplicité des « appartenances » a donné une certaine marge de manœuvre aux conventionnels qui pouvaient jouer sur l’une ou l’autre d’entre elles pour modifier la hiérarchie de leurs priorités, toutes choses susceptibles de favoriser la délibération.

Troisièmement, le « créateur » a veillé à rester maître du « produit » de la Convention européenne. Les chefs d’État et de gouvernement n’ont pas posé de conditions quant à son contenu. Mais ils ont demandé que le président de la Convention leur rende compte de l’avancement des travaux à chaque Conseil européen et qu’il recueille ainsi leur « sentiment ». Ils ont indiqué, avant même le début de la Convention, que son « document final » servirait seulement de « point de départ » pour les discussions de la Conférence intergouvernementale qui prendrait, elle, « les décisions définitives ». D’où l’expression de « traité constitutionnel » : il ne s’agit plus tout à fait d’un traité comme les autres puisque la Conférence intergouvernementale a commencé ses travaux sur la base d’un projet élaboré par une Convention ; il ne s’agit pas non plus encore d’une Constitution puisque, juridiquement, seul un traité peut abroger et remplacer les traités existants. Cette mainmise du « créateur » explique que la fin de la Convention ait été « contaminée » par la Conférence intergouvernementale (CIG) à venir. Les représentants des gouvernements nationaux ont alors brandi une menace crédible : celle d’user de leur droit de veto au sein de la CIG pour remettre en cause les dispositions ne répondant pas aux mandats impératifs arrêtés dans les capitales. Ils ont ainsi introduit une logique de négociation au sein de laquelle ils ont pesé plus que les autres Conventionnels. C’est pour éviter que les Français n’arrivent à la CIG avec une revendication susceptible d’ouvrir la voie à un « détricotage » du projet qu’à la toute fin de la Convention, le 9 juillet 2003, le Praesidium a cherché un compromis qui satisfasse leur demande relative à l’« exception culturelle ». Tous les gouvernements nationaux n’ont pourtant pas eu le même poids au cours de cette phase ultime. Par exemple, les gouvernements espagnol et polonais n’ont pas obtenu gain de cause sur la question de la majorité qualifiée. Le fait que le président de la Convention ait été particulièrement attaché à la nouvelle définition de cette dernière n’y est probablement pas étranger.

Ainsi, le poids du « créateur » a parfois conduit à réintroduire une logique de négociation propre aux conférences intergouvernementales. L’analyse des choix faits par la Convention de Philadelphie quant au processus de décision en tant que tel (concernant par exemple le recours aux votes ou le travail en commission) amène à se demander si, à Bruxelles, de telles procédures n’auraient pas pu renforcer la logique délibérative.

Tout d’abord, les effets du huis clos ne sont pas univoques. D’un côté, comme l’a souligné Madison à Philadelphie, il peut faciliter la « délibération » : « Si les membres s’étaient engagés publiquement dès le début, ils auraient ensuite supposé que la cohérence exigeait d’eux de maintenir leurs opinions alors que, grâce au secret des discussions, nul ne se sent obligé de conserver ses opinions s’il n’est plus convaincu de leur pertinence et de leur vérité, et chacun peut céder à la force des arguments » [28].

D’un autre côté, l’expérience des conférences intergouvernementales tend à montrer que le huis clos peut aussi aller de pair avec la « négociation ». Il est plus facile d’exprimer et de défendre des « intérêts égoïstes » derrière des portes closes qu’au sein d’une assemblée qui se veut délibérative. Selon J. Elster, la publicité des débats incite à préférer le registre de l’argumentation, quand il s’agit d’exprimer ses intérêts. Ce simple « usage stratégique de l’argumentation » contribuerait alors à rapprocher les points de vue en présence.

En outre, il existait au sein de la Convention des groupes restreints qui travaillaient à huis clos, au premier rang desquels on trouve le Praesidium, mais aussi certains groupes de travail, certaines réunions de « composantes » ou de groupes politiques. L’argumentation à huis clos, le meilleur arrangement possible selon J. Elster, a pu intervenir dans certains cercles de la Convention. C’est par exemple au sein d’une réunion du groupe PPE que le Suédois Sören Lekberg a reconnu avoir « changé d’avis » au vu des arguments développés par d’autres conventionnels concernant la nouvelle « clause de retrait » de l’Union [29]. Le seul fait que nous ayons pu y assister montre toutefois que le huis clos n’était pas total et laisse penser que c’est l’aspect informel de ces réunions qui a joué le rôle le plus décisif.

Décider par consensus pouvait se justifier : en premier lieu, procéder à des votes dans une assemblée aussi hétérogène était délicat, la Convention comprenant par exemple deux représentants (titulaires) de la Commission européenne contre 56 représentants (titulaires) des Parlements nationaux. En second lieu, le précédent de la Convention pour l’élaboration de la Charte des droits fondamentaux, où une tentative de vote avait tourné court, tendait à écarter le recours à celui-ci. La Charte avait ensuite été élaborée par consensus, ce qui avait été perçu comme un progrès par rapport à la procédure de l’unanimité en vigueur dans les Conférences intergouvernementales. En troisième lieu, l’absence de vote peut produire des effets positifs en termes de délibération. D’une manière générale, elle oblige à débattre jusqu’à ce qu’un accord émerge. Dans le cas particulier de la Convention européenne, elle a eu de surcroît l’avantage de ne pas accentuer le clivage entre États membres et pays candidats. En effet, les dispositions de la déclaration de Laeken tendaient à accréditer l’idée que ces derniers n’auraient pas pu prendre part à des votes.

Quoi qu’il en soit, dès le départ, le président Giscard d’Estaing avait clairement exclu tout recours au vote [31]. La Convention sur l’avenir de l’Europe a donc fonctionné par consensus, consensus dont le niveau requis n’a cependant jamais été précisé. Il était entendu que celui-ci se situait entre la majorité et l’unanimité, le plus proche possible de cette dernière, mais qu’il n’exigeait pas l’accord de tous. La question de savoir qui (quel État ? quel groupe d’acteurs ?) pourrait faire obstacle au consensus a été soigneusement esquivée tout au long des travaux.

Concrètement, le consensus a été recherché de la façon suivante. Avant une session plénière, les conventionnels souhaitant s’exprimer sur le thème à l’ordre du jour devaient s’inscrire sur la liste des orateurs auprès du Secrétariat. Chacun d’entre eux exposait ensuite son point de vue. Au terme des débats, le président ou, en son absence, un des deux vice-présidents, indiquait où se situait selon lui le « consensus ».

Cette recherche du consensus a présenté plusieurs inconvénients. Elle a tout d’abord avantagé les organes chargés de tirer les conclusions des débats en session plénière et de les traduire en articles précis – soit le président de la Convention, le Praesidium et le Secrétariat. Ainsi, le président Giscard d’Estaing a rédigé le premier, avec l’aide du secrétaire général, les articles relatifs aux institutions. Bien que l’idée de « Congrès » à laquelle il était attaché ait été critiquée par une majorité de conventionnels, il a pu la proposer une nouvelle fois [32]. En revanche, en dépit de demandes émanant de la Convention, le Secrétariat n’a jamais proposé d’articles faisant référence aux symboles de l’Union (drapeau, hymne, devise, monnaie, journée de l’Europe).

Certes, le fait qu’il existe finalement trois organes (Présidence, Praesidium et Secrétariat) chargés de proposer des textes écrits à la Convention a limité l’influence de chacun d’entre eux. Pour reprendre l’exemple des symboles de l’Union, c’est le Praesidium qui, après en avoir débattu, a finalement décidé de les inclure, apparemment contre le souhait du secrétaire général. De même, constatant l’opposition persistante à l’idée de Congrès au sein de la Convention, mais aussi vraisemblablement du Praesidium, le Président a dû finalement accepter de retirer cet article. Enfin, les Conventionnels eux-mêmes ont pu peser sur les décisions du Praesidium. Ainsi, à la fin de la Convention, ils ont obtenu l’inclusion d’un article sur l’initiative populaire [33]. Il a fallu pour cela qu’il soit demandé conjointement par les représentants du Parlement européenet des Parlements nationaux.

Deuxième limite de la décision par consensus : il s’agit d’un processus itératif qui exige du temps. La détermination du consensus suppose tout d’abord que tous les conventionnels puissent s’exprimer. D’où la décision de limiter le temps de parole de chaque conventionnel à trois, voire parfois à deux minutes. Cette mesure a pu entraver la délibération et contraste avec la pratique observée à Philadelphie. En outre, seuls des allers-et-retours entre les organes de la Convention et l’assemblée des conventionnels assuraient que les projets élaborés par les premiers rencontraient bien un consensus au sein de la seconde. Or, dans le cadre de la Convention européenne, ces allers-et-retours ont été, faute de temps, très limités.

À l’inverse, l’expérience de la Convention de Philadelphie a montré les avantages que pouvait offrir la pratique de « votes indicatifs ». Comme le rappelle François Vergniolle de Chantal dans ce volume, elle a permis à chacun de voter individuellement, et non par État, et de voter plusieurs fois sur le même sujet, pas toujours dans le même sens. Ces changements d’opinion semblent indiquer qu’un processus délibératif était à l’œuvre. Dès lors, on peut se demander si l’introduction de « votes indicatifs » à Bruxelles n’aurait pas eu des effets similaires.

L’expérience de Philadelphie avait pourtant montré l’intérêt qu’il y a à œuvrer en « groupes de travail » informels. Le petit nombre de délégués américains a permis de transformer l’ensemble de la Convention en une « Commission », et le seul fait d’écarter pour un temps les contraintes de la session plénière a permis aux esprits d’évoluer. C’est d’ailleurs dans ce cadre qu’a été trouvé le compromis sur le pouvoir législatif. L’expérience de deux sessions informelles (sans liste d’orateurs fixée à l’avance) au sein de la Convention européenne confirme l’intérêt de cette méthode. Au cours de l’une d’entre elles, le 5 mars 2003, face aux arguments de ses collègues, le représentant du gouvernement britannique a implicitement reconnu qu’il avait eu tort de demander que le principe de primauté du droit communautaire ne figure plus dans le projet de traité constitutionnel.

Or cet aspect « débat informel » s’est retrouvé au sein des groupes de travail de la Convention européenne. À l’évidence, chacun de ces groupes ne pouvait comprendre l’ensemble des membres de la Convention, mais leurs conclusions ont été chaque fois débattues en séance plénière, ce qui a parfois conduit à infléchir les conclusions des groupes de travail, comme dans le cas de la gouvernance économique. Le Praesidium a finalement accepté de créer onze groupes de travail, mais aucun d’entre eux n’a porté sur des questions institutionnelles. Le fait que les principales avancées du nouveau traité constitutionnel soient intervenues dans ce cadre incite à s’interroger sur ce choix. C’est à la suite du rapport élaboré par le groupe de travail JAI (Justice et Affaires intérieures) qu’il a été décidé d’étendre la méthode communautaire à nombre de décisions dans ce domaine. Quant aux choix permettant de simplifier le système européen (adoption d’un seul traité constitutionnel abrogeant tous les traités existants, réduction du nombre de procédures possibles pour adopter des actes juridiques européens, adoption du terme « loi européenne », plus compréhensible pour les citoyens...), ils ont été proposés par les groupes de travail « personnalité juridique » et « simplification ». La Charte des droits fondamentaux a pu être incluse dans le projet de traité constitutionnel grâce, notamment, à des formulations trouvées dans le groupe de travail correspondant. Certes, il existait une attente perceptible dans ces trois matières au sein de la Convention, mais la taille réduite et le caractère informel des groupes de travail ont certainement favorisé la délibération. Le temps de parole n’yétait pas limité. Il était plus facile d’y débattre tant entre Conventionnels qu’avec les experts auditionnés. Chacun devait justifier son point de vue.

Le choix du président de la Convention a été de reculer le débat sur des questions institutionnelles réputées sensibles et d’utiliser la pression du temps pour « forcer » le consensus à leur sujet. On peut penser qu’il eût au contraire été préférable de profiter du temps offert par la Convention pour créer des groupes de travail sur certaines questions institutionnelles (telles que la composition de la Commission, l’élection de son président, le rôle du président du Conseil européen ou encore les présidences des différentes formations du Conseil). Sans l’assurer, cela aurait pu contribuer à décrisper le débat, à examiner plus à fond certains arguments et à rapprocher les points de vue. Ainsi, il aurait été opportun d’essayer de répondre aux interrogations soulevées par les positions des uns et des autres au sujet de la Commission : un collège de 25 commissaires perd-il toute collégialité ? Cette collégialité existe-t-elle réellement aujourd’hui ? Est-elle indispensable au bon fonctionnement de la Commission ? Existe-t-il d’autres moyens de la garantir que la réduction du nombre des commissaires ?

Il était difficile pour la Convention européenne de se retourner contre son « créateur », pour au moins une raison : un des objectifs majeurs de la construction européenne est de soumettre les États au droit. Il était par conséquent délicat pour les conventionnels souhaitant renforcer l’intégration européenne de commencer par rompre avec un principe, la primauté du droit, dont ils souhaitaient user pour limiter le pouvoir des États. Reste que ce choix a eu des conséquences non négligeables. Alors qu’à Philadelphie les ruptures s’étaient succédées en cascade, à Bruxelles, l’influence du « créateur » se retrouve dans les clauses relatives à l’entrée en vigueur et à la révision du projet : elles continuent à être régies par le principe de l’unanimité, qui risque de se révéler fort paralysant dans une Union de 25 États membres.

La comparaison entre le déroulement des Conventions de Bruxelles et Philadelphie aide à cerner la nature de la construction européenne. L’hétérogénéité de la Convention européenne, la diversité de ses acteurs et de leurs identités apparaît plus nettement. En particulier, la Convention a mêlé, aux représentants des gouvernements, des parlementaires nationaux, jusque-là exclus de la phase d’élaboration des textes fondateurs européens, et des représentants de pays candidats, bientôt membres de l’Union. Dans ces conditions, la seule existence d’un texte unique adopté par consensus peut être considérée comme un « miracle » – pour reprendre le terme si souvent employé à propos de la Convention de Philadelphie, d’autant que les avancées qu’il comporte en termes d’extension de la majorité qualifiée, de démocratisation ou de clarification du système européen sont essentielles. Un seul texte remplace tous les traités existants, il en présente de façon beaucoup plus explicite les objectifs, les valeurs ainsi que la répartition des compétences entre l’Union et les États membres. Sans quelques moments « délibératifs », il aurait été difficile d’atteindre un tel résultat. Même si ces moments ne sont pas toujours aisés à repérer, la comparaison entre Bruxelles et Philadelphie confirme que l’existence de groupes de travail et de réunions restreintes (par institution d’origine, par groupe politique...) a favorisé la délibération.

Ce « miracle » d’un compromis entre des intérêts divergents ne paraît cependant pas si éloigné de celui qui se produit quotidiennement dans le cadre de la construction européenne. Cela conduit à s’interroger sur le mot de « Constitution ». Il va en effet de pair avec l’idée de rupture, à l’œuvre à Philadelphie mais pas à Bruxelles. Dans le second cas, il semble qu’une logique de « petits pas » continue à prévaloir [34]. Le projet de traité constitutionnel permet certains pas en avant. D’autres restent à accomplir, notamment pour écarter plus largement la procédure de l’unanimité. Il est compréhensible que nombre de conventionnels aient voulu associer le terme, fondateur, de « Constitution » – qui est de surcroît parlant pour les citoyens européens– à leur œuvre. Mais ne risque-t-il pas d’induire ces derniers en erreur en sous-entendant qu’il s’agit d’un texte intangible, dont les limites seraient dès lors vivement ressenties ? L’extrême diversité des acteurs européens, des États et des peuples n’implique-t-elle pas finalement que les Européens doivent sans cesse confronter leurs visions afin de les « ré-accorder », ycompris au niveau du contrat fondateur ? Ne conviendrait-il pas alors de préférer la notion de « pacte constitutionnel » [35]

ou même d’« accord constitutionnel », qui évoquent davantage l’idée d’une adhésion et d’un compromis sans cesse renouvelés ? La nécessité de disposer d’une clause de révision assouplie n’en serait alors que plus cruciale.