Ainsi ceux qui entreprennent une action militante cherchent-ils souvent à donner plus de poids à leurs revendications quant aux droits dont disposerait tel ou tel groupe en invoquant un argument de citoyenneté : le déni de ces droits impliquerait que les membres du groupe ne seraient pas, alors, des citoyens à part entière. L’écho particulier qu’éveille la notion de citoyenneté peut donc conduire à prendre appui sur elle pour asseoir des revendications que l’on aurait pu justifier sur la seule base de l’humanité de la personne en question. Cependant, la « citoyenneté » désigne aussi le rôle particulier dévolu aux ressortissants d’un État démocratique, mettant ainsi l’accent sur leur droit à la participation politique, étant entendu que d’autres revendications d’ordre moral pourront en découler. Le fait de se fonder spécifiquement sur la citoyenneté pour justifier l’attribution d’un droit permet alors de dénier ce droit aux non-citoyens, pourvu que ce fondement soit nécessaire, ou que citoyens et non-citoyens se trouvent en concurrence pour l’obtention de ressources ou d’opportunités particulières.

On se propose ici de comparer les modalités d’articulation entre la citoyenneté nationale américaine et la citoyenneté dans les cinquante États fédérés, d’une part, la citoyenneté au sein de l’Union européenne et la nationalité telle que définie au niveau des États membres de l’Union, d’autre part. Cette comparaison montre bien l’ampleur du chemin qui reste à parcourir pour que l’Union européenne se rapproche d’un modèle américain caractérisé par une puissante dynamique de centralisation au profit de l’intégration nationale dans le cadre d’une citoyenneté fédérale.

Si la question est aussi peu digne d’intérêt aujourd’hui, c’est en raison du Quatorzième amendement adopté en 1868 à l’issue de la guerre de Sécession. La première phrase de cet amendement dispose en effet que « toute personne née ou naturalisée aux États-Unis, et soumise à leur juridiction, est citoyen des États-Unis, et de l’État dans lequel elle réside » [1]. En conséquence du Quatorzième amendement, la citoyenneté américaine au niveau fédéral est ainsi devenue la catégorie juridique principale, indépendante de toute autre, tandis que la citoyenneté des États fédérés n’est qu’une catégorie dérivée; elle s’acquiert par la résidence, et les citoyens des États-Unis qui déménagent d’un État à un autre cessent automatiquement d’être citoyens du premier État pour devenir citoyens du second. Cet amendement a eu le mérite d’introduire un peu de clarté et de cohérence dans une question qui avait fait l’objet de controverses. En effet, la Constitution fédérale de 1787 faisait référence à la fois à la citoyenneté des États-Unis et à la citoyenneté des différents États, sans préciser la relation entre les deux. Une majorité des juges de la Cour suprême avait exploité cette ambiguïté dans le tristement célèbre arrêt Dred Scott [2] de 1857, qui avait déclaré qu’en vertu de la Constitution fédérale, les hommes libres d’ascendance africaine ne pouvaient être citoyens ni des États-Unis ni même de l’un des cinquante États.

Après la guerre de Sécession et l’abolition de l’esclavage, la clause sur la citoyenneté du Quatorzième amendement fut adoptée dans le but exprès de renverser l’arrêt Dred Scott et de faire en sorte que les esclaves libérés deviennent citoyens à la fois des États-Unis et de leur État de résidence. Cet amendement est un élément fondamental du droit constitutionnel américain. Il détache la citoyenneté américaine de toute considération raciale et garantit le respect des droits et libertés individuels par les États fédérés. Il affirme aussi l’existence de la fédération américaine en tant que nation unifiée et le caractère prééminent de cette nation par rapport aux différents États, après une guerre provoquée par la tentative sécessionniste des États du Sud.

Les citoyens américains qui vivent à l’extérieur du territoire des États-Unis et ne conservent pas de résidence officielle dans l’un ou l’autre des États demeurent des citoyens américains sans être citoyens d’un quelconque État fédéré. Ainsi, l’ensemble des citoyens américains représente une population bien plus large que la somme des citoyens des cinquante États.

Or les citoyens disposent d’un droit constitutionnellement reconnu de déménager d’un État à un autre, qui en droit américain est souvent dénommé « droit de déplacement interétatique ». Cette qualification juridique recouvre à la fois un droit de résidence temporaire et un droit d’installation permanente dans un autre État. À cet égard, le document fondamental antérieur à la Constitution de 1787 – les Articles de la Confédération– garantissait que les habitants libres de chacun des États, à l’exception des indigents, des vagabonds et des fugitifs, jouiraient des privilèges et immunités des citoyens libres des différents États, et que les habitants de chaque État seraient libres de circuler entre les États. La disposition correspondante dans l’article IV de la Constitution de 1787 est plus brève, puisqu’elle déclare seulement que « les citoyens de chaque État auront droit à tous les privilèges et immunités des citoyens des divers États ». Cette phrase a été généralement comprise non comme étant directement à l’origine de droits qui seraient inhérents à la citoyenneté étatique mais comme une clause de non-discrimination, exigeant des États qu’ils étendent aux citoyens des autres États les privilèges et immunités octroyés à leurs propres citoyens. La fonction de cette disposition diffère donc de celle de l’autre clause sur les privilèges et immunités des citoyens au niveau fédéral, contenue dans le Quatorzième amendement. Par ailleurs, la clause des privilèges et immunités interétatiques de l’articleIV a parfois été interprétée comme le fondement d’un droit constitutionnel de circuler d’un État à l’autre, droit qui n’est pas explicitement mentionné dans la Constitution.

Une décision récente de la Cour suprême offre une nouvelle synthèse de la doctrine constitutionnelle relative au droit de déplacement. Dans l’arrêt Saenz v. Roe [3], la Cour a distingué trois aspects du droit d’un citoyen à se déplacer :

Considérant ce troisième aspect du droit au déplacement, la Cour identifiait la clause des privilèges et immunités du Quatorzième amendement comme constituant une source expresse de ce droit.

Or le droit de déplacement, comme d’autres droits constitutionnels, n’est pas nécessairement absolu. La Cour suprême a admis que des restrictions puissent lui être apportées dans l’hypothèse où un intérêt impératif de la puissance publique serait en jeu. Elle a également indiqué que la conduite antérieure des citoyens eux-mêmes pourrait éventuellement entraîner des limitations spécifiques à leur droit de déplacement.

L’interprétation restrictive de la clause des privilèges et immunités dans Slaughter-House Cases était expressément fondée sur la réticence de la majorité de la Cour suprême à transférer au gouvernement fédéral la protection de l’ensemble des droits civils anciennement assurée par le droit des États. Avant la guerre de Sécession, il avait été reconnu que, sauf dans un petit nombre de cas explicitement mentionnés, les droits individuels garantis par la Constitution fédérale étaient conçus comme autant de limites au pouvoir du gouvernement fédéral, mais non au pouvoir des États fédérés. Dans Slaughter-House Cases, une majorité des juges n’a pas souhaité remettre en cause cet équilibre entre pouvoir fédéré et pouvoir fédéral. Néanmoins, au cours du siècle suivant cet arrêt, la Cour suprême a progressivement entrepris de réinterpréter la clause de due process du Quatorzième amendement suivant laquelle la plupart des droits des personnes énumérés dans le Bill of Rights (Déclaration des droits) viendraient désormais limiter le pouvoir des États fédérés eux-mêmes. La Cour a également considéré la clause de procédure légale régulière comme une source de droits et de libertés non énumérés. Par conséquent, la Constitution fédérale est devenue la source d’une conception des droits individuels relativement uniforme, et les Constitutions des États se sont vues reléguer à une place subalterne, du moins pour ce qui est des droits qui protègent les individus contre les actes de la puissance publique. Le droit commun des États et leurs législations demeurent cependant une source importante du droit concernant les relations entre les personnes privées, bien que les lois fédérales représentent également une source complémentaire significative. (Une bonne partie de ce qui constitue la matière des grands codes civils européens – droit des contrats, droit de la responsabilité civile et droit de la famille– est aux États-Unis principalement régie par les lois des États.) D’aucuns ont considéré comme une heureuse coïncidence que la clause de due processet la clause d’égale protection du Quatorzième amendement, conçues pour bénéficier aux étrangers autant qu’aux citoyens américains, fournissent le fondement textuel principal de la protection constitutionnelle des droits fondamentaux face aux États, de préférence à la clause des privilèges et immunités qui, elle, se réfère aux seuls citoyens.

La Cour suprême est revenue sur cette déférence à l’égard des critères étatiques de définition de l’électorat au cours des années soixante, et a découvert dans la clause d’égale protection un droit fondamental à l’égal accès au scrutin. Aujourd’hui, un État qui entendrait exclure du droit de vote une catégorie de citoyens adultes devrait faire la preuve que cette initiative correspond à une nécessité impérieuse. Particulièrement pertinent à cet égard est l’arrêt de 1972, Dunn v. Blumstein, lequel a invalidé une condition de durée de résidence fixée par l’État du Tennessee, qui excluait du droit de vote les résidents installés dans les frontières de l’État depuis moins d’un an. D’après la Cour, du moment que les nouveaux arrivants établissent réellement leur résidence sur le territoire de l’État, ce dernier est tenu de les considérer comme des membres à part entière de la communauté politique correspondante et ne peut leur imposer un délai transitoire supposé les rendre « mieux informés » ou les amener à bien assimiler « le point de vue local » [5]. Blumstein transpose ainsi au domaine du droit de vote la règle fondamentale de la naturalisation immédiate. L’exigence d’une courte durée de résidence préalable peut néanmoins se justifier par la nécessité d’assurer précisément la mise à jour des listes électorales. Les interprétations modernes de la clause d’égale protection limitent aussi le pouvoir discrétionnaire des États de mettre en place des critères d’éligibilité aux fonctions électives étatiques ou infra-étatiques. Cependant, étant donné les différences entre le rôle des électeurs et des responsables investis de l’autorité publique, les critères d’éligibilité peuvent être définis dans une perspective moins strictement égalitaire que les critères de participation à l’électorat. Par exemple, dans l’arrêt Chimento v. Stark, peu de temps après la décision Dunn v. Blumstein, la Cour a rejeté sans autre commentaire l’appel formé contre une décision confirmant une loi fédérée qui exigeait qu’un citoyen réside depuis sept ans dans un État avant de pouvoir présenter sa candidature au poste de gouverneur [6]. La juridiction inférieure avait accepté les arguments selon lesquels, d’une part, une meilleure connaissance de la situation de l’État constituait bien une exigence appropriée en vue d’une candidature à des fonctions électives de statut élevé, d’autre part, cette période de sept ans offrait aux électeurs de l’État davantage d’occasions d’observer et de juger le candidat, sans compter que différer l’éligibilité pour de telles fonctions ne remettait pas substantiellement en cause le droit de déplacement interétatique. De manière générale, ce jugement est représentatif de ceux de l’ensemble des juridictions inférieures, qui ont poursuivi dans cette voie consistant à valider des conditions raisonnables de durée de résidence pour toute une série de fonctions.

En revanche, c’est la Constitution fédérale qui définit les conditions d’éligibilité des membres du Congrès. Elle exige que les sénateurs et les représentants possèdent la qualité de citoyen depuis respectivement neuf et sept ans et qu’ils habitent dans l’État où ils sont élus, sans néanmoins fixer aucune exigence de durée de résidence. Quant au Président, la Constitution requiert qu’il soit citoyen américain de naissance et qu’il ait résidé aux États-Unis durant quatorze années au moins.

La validité des conditions relatives à la durée de résidence pour les candidats aux fonctions électives a toutefois été remise en cause par l’arrêt Saenz v. Roe. La réinterprétation par la Cour suprême du droit des nouveaux citoyens de l’État à recevoir un traitement égal a ainsi fait passer au second plan la question des entraves au droit de déplacement, en donnant à penser que le premier de ces deux droits pourrait même posséder un caractère absolu (de sorte que le critère de l’« intérêt public impératif » ne puisse s’appliquer). Aucune des opinions dans l’arrêt Saenz n’ayant fait référence à la jurisprudence de la Cour relative aux candidatures que l’on évoquait plus haut, la reconnaissance à cet égard de l’existence d’une exception supplémentaire à la règle de l’égalité de traitement demeure incertaine.

Cette conception particulièrement limitée des droits des pauvres était explicitement inscrite dans l’articleIV des Articles de la Confédération, qui excluait « les indigents, les vagabonds et les fugitifs » de l’égale jouissance des privilèges et immunités accordés aux citoyens. Bien que la clause des privilèges et immunités de la Constitution de 1787 n’ait pas introduit de restriction comparable, les tribunaux allaient continuer à dénier aux pauvres tout droit de déplacement.

Il en alla ainsi jusqu’à l’arrêt Edwards v. California de 1941, dans lequel la Cour suprême invalida la traditionnelle interdiction – sous peine de sanctions pénales– de l’activité consistant à transporter des non-résidents indigents d’un État à un autre en connaissance decause [8]. La majorité de la Cour se fondait ici sur le caractère prééminent du pouvoir fédéral de réglementation du commerce inter-étatique. Les minoritaires invoquèrent, eux, le droit de déplacement protégé par la clause des privilèges et immunités du Quatorzième amendement. La décision était en partie surdéterminée par le contexte de la Grande Dépression des années trente qui conduisait à porter un regard nouveau sur les causes de la pauvreté et à concevoir autrement les responsabilités des pouvoirs publics. Cette évolution déboucha sur l’introduction de nouveaux mécanismes inter-gouvernementaux pour une meilleure mise en œuvre de l’aide sociale.

La Cour Suprême a ensuite consolidé le droit de déplacement des pauvres d’un État à l’autre dans l’arrêt Shapiro v. Thompson de 1969 [9], en annulant des dispositions subordonnant l’octroi de prestations sociales au respect de conditions relatives à la durée de résidence, et ce au nom du principe d’égale protection. D’après la majorité des juges, décourager les migrations des pauvres d’un État à l’autre ne constituerait un but légitime ni pour un État ni pour le gouvernement fédéral. La décision Shapiro v. Thompson était intervenue durant une période d’engouement pour la juridicisation de l’État-providence. Dans les années1990, l’idéal de citoyenneté sociale dont elle était porteuse a été largement battu en brèche. Le climat politique est devenu hostile à l’aide gouvernementale envers les pauvres et au fait de concevoir cette aide comme un dû. Ainsi, la législation fédérale promulguée en 1996 a effectué des coupes franches dans les dispositifs fédéraux de protection sociale. Toutefois, la décision Shapiro v. Thompson a été confirmée et renforcée par l’arrêt de la Cour suprême Saenz v. Roe en 1999. Dans cet arrêt, la Cour a en effet invalidé une loi californienne qui prévoyait que les prestations sociales perçues par les nouveaux habitants de l’État durant leur première année de résidence ne pourraient pas excéder le niveau des prestations octroyées par leur État de résidence précédent, alors même que ce type de conditions relatives à la durée de résidence avait été expressément autorisé par la loi fédérale de 1996. La Cour a ainsi renforcé la position qu’elle avait endossée dans la décision Shapiro quant à la mobilité interétatique des pauvres, présentée comme la conséquence du caractère unitaire de la citoyenneté au niveau fédéral.

Il serait toutefois erroné de considérer les dispositions littérales du Traité comme une spécification du contenu de la citoyenneté européenne, et ce pour plusieurs raisons. Premièrement, ces dispositions ont été adoptées dans un contexte où la citoyenneté et la démocratie dans l’Union européenne faisaient l’objet d’un débat permanent. Deuxièmement, le contenu de la citoyenneté européenne est expressément conçu comme passible de plus amples développements dans l’article 22 du Traité sur la Communauté européenne, qui envisage l’adoption de dispositions « tendant à compléter les droits prévus à la présente partie ». Troisièmement, le contenu des droits politiques inhérents à la citoyenneté européenne dépend de la structure et des pouvoirs des institutions auxquels ils se réfèrent, et une bonne partie du débat sur la démocratisation de l’Union européenne concerne précisément la refonte des institutions. Quatrièmement, des droits dont disposent les citoyens comme les non-citoyens ne peuvent constituer un attribut distinctif de la citoyenneté, et les droits de s’adresser au Parlement et au Médiateur, en réalité, sont des droits dont jouissent tous les résidents des États membres [10].

Dans la mesure où le Traité institutionnalise les caractéristiques de la citoyenneté européenne qui ont été définies jusqu’à présent, il fournit un point de départ raisonnable pour esquisser une comparaison entre la citoyenneté européenne et la citoyenneté fédérale américaine.

La citoyenneté européenne est généralement considérée comme une forme d’appartenance post-nationale, ou comme l’une des composantes d’une structure d’appartenance post-nationale comprenant toute une gamme de statuts également accessibles aux différentes sous-catégories de résidents non communautaires. Dans cette perspective, le caractère post-national de cette appartenance se traduirait par la rupture entre citoyenneté et territoire, le remplacement d’une citoyenneté uniforme par une pluralité de formes d’appartenance impliquant des droits et des privilèges différents, et l’insistance sur l’universalité de la personne humaine plutôt que sur la nationalité comme base de légitimation de l’appartenance [11].

On peut néanmoins se demander si la citoyenneté européenne mérite le qualificatif de « post-national ». Si l’Union européenne est téléologiquement vouée à devenir un État fédéral européen, alors peut-être la citoyenneté de l’Union ne sera-t-elle qu’une étape transitoire entre deux appartenances nationales et non un paradigme de substitution. Les efforts actuels pour donner une dimension populaire à l’identité européenne afin d’approfondir la démocratisation de la gouvernance communautaire semblent aussi de nature à compromettre le caractère post-national de la citoyenneté européenne. Enfin, le fait que la citoyenneté de l’Union dérive exclusivement de la nationalité des États membres suggère que l’appartenance nationale n’a pas perdu toute importance, même si elle n’a plus tout à fait le même sens. C’est seulement si la citoyenneté de l’Union venait à être étendue aux ressortissants des pays tiers sur la base de la résidence – comme certains le préconisent– que cette objection perdrait de sa pertinence.

Aux États-Unis, le principe de la suprématie des lois fédérales – pourvu que leur validité soit établie– implique que le droit des États ne peut pas limiter les effets des lois fédérales relatives à la citoyenneté. En Europe, en revanche, la combinaison de la supériorité du droit communautaire et du primat des normes étatiques quant à l’attribution de la nationalité soulève des problèmes plus complexes. Ainsi, les juristes se sont interrogés sur les limites éventuelles que le droit communautaire pourrait imposer au pouvoir discrétionnaire des États dans le domaine en question, limites en conséquence desquelles le fait qu’un État membre entreprenne de conférer ou de retirer la nationalité à un individu soumis à sa juridiction ne déterminerait pas nécessairement son statut au regard de la citoyenneté européenne. La question pourrait se poser suite à un refus discriminatoire ou à une privation arbitraire de la nationalité, en violation des droits fondamentaux de la personne humaine, ou à une décision à ce propos qui entrerait en conflit avec des éléments spécifiques du droit communautaire [12]. D’après certains auteurs, on pourrait aussi concevoir que l’octroi de la naturalisation dans certains États puisse un jour présenter un caractère excessivement fréquent au détriment des autres États. Aux États-Unis, c’est pour résoudre un problème similaire que le pouvoir de naturalisation a été dévolu au Congrès exclusivement.

Ainsi la liberté de circulation entraîne-t-elle la présence, dans les États membres, d’un nombre important de résidents communautaires, dont le statut et les droits reconnus au niveau des juridictions nationales sont étayés par le droit communautaire (en tant que ressortissants d’un autre État membre) et la jurisprudence européenne sur les droits fondamentaux (en tant que personnes humaines). L’existence de ces résidents communautaires contraste avec l’absence d’une telle catégorie dans le système fédéral américain. C’est leur situation « post-nationale » qui constitue l’un des principaux points de référence pour la définition des droits inhérents à la citoyenneté européenne, et qui permet de comprendre certaines différences qui existent entre ces droits et ceux associés à la citoyenneté américaine.

En outre, la question se pose de savoir si les citoyens désireux d’accéder à la naturalisation dans leur nouveau pays de résidence devraient se voir garantir cette possibilité en vertu, précisément, de leur citoyenneté européenne. En effet, le droit communautaire reconnaît aux ressortissants des États membres installés dans un autre État membre bon nombre des droits dont disposent les citoyens du second mais pas la totalité, et l’on comprend que certains individus qui se sentent pleinement intégrés dans leur pays de résidence préfèrent disposer d’un ensemble de droits plus complets, incluant des droits politiques à l’échelle nationale et une sécurité absolue de résidence pour eux et pour leurs enfants. Si les citoyens européens sont censés partager une identité européenne commune et prendre part à un projet supranational commun, ne seraient-ils pas éminemment qualifiés pour acquérir la nationalité de l’État membre dans lequel ils résident ?

Dans cette perspective, l’accès à la naturalisation des citoyens européens pourrait avoir pour conséquence, en ce qui les concerne, la détention d’une double nationalité. Aux États-Unis, bien que le droit américain soit remarquablement tolérant sur ce dernier point, aucun citoyen américain ne peut être simultanément citoyen de deux États fédérés différents, car la citoyenneté étatique est déterminée par le lieu de résidence, lequel est supposé unique. En Europe, parce que la nationalité des États membres est originaire, et non dérivée, la double nationalité est possible. Dans le passé, bon nombre d’États européens affichaient à son endroit une hostilité de principe. Mais l’on tend aujourd’hui à reconsidérer la question, en reconnaissant les difficultés que rencontrent les immigrés de longue date non naturalisés ainsi que leurs descendants (non citoyens).

Il est vrai que les adversaires de la double nationalité continuent d’invoquer à l’appui de leurs réticences les risques de conflits d’allégeance, qui pourraient revêtir une forme extrême dans une situation de guerre. Mais ces arguments paraissent particulièrement inadéquats en ce qui concerne les États associés au sein de l’Union européenne. En effet, ces derniers sont étroitement liés par un réseau de coopérations supranationales et intergouvernementales ayant vocation à résoudre l’ensemble des problèmes économiques et politiques, ycompris les plus importants. Des conflits d’intérêts peuvent survenir – et surviennent effectivement– mais il est peu probable qu’ils en viennent à comporter une dimension « existentielle », comme les arguments des contempteurs de la double nationalité voudraient le faire accroire. Bien au contraire, l’accès à la naturalisation, avec ou sans double nationalité, apporterait une contribution bienvenue au rapprochement des États membres. La fabrication d’une identité européenne dépend en partie de la redécouverte des influences culturelles que les pays européens ont exercées les uns sur les autres, une prise de conscience qui relativiserait la mythologie de l’homogénéité des histoires nationales. À cet égard, l’accueil de chaque citoyen européen en tant que membre à part entière de la communauté politique nationale devrait renforcer les liens entre les populations des nations européennes.

Cette proposition peut toutefois faire l’objet d’au moins trois critiques distinctes. Premièrement, ce qui peut apparaître comme son point fort n’en est sans doute pas un : si la citoyenneté européenne est supposée respecter les identités nationales, alors elle ne devrait pas venir diluer leurs traits distinctifs en facilitant la naturalisation. Deuxièmement, d’un point de vue post-national, encourager la naturalisation reviendrait à comprimer la pluralité des appartenances dans un cadre réducteur; la véritable innovation consisterait à améliorer le statut des non-naturalisés plutôt que de faciliter leur cheminement vers l’obtention du statut le plus « traditionnel ». Mais en même temps, dans la mesure où la naturalisation déboucherait sur la double nationalité, la banalisation de cette dernière pourrait apparaître comme un phénomène post-national. Troisièmement, on peut se demander si les arguments en faveur de la naturalisation avancés à l’échelle de l’Union européenne ne privilégient pas ceux qui en ont le moins besoin. En effet, ce ne sont pas les citoyens européens mais les ressortissants des États tiers qui pâtissent de la résidence la plus précaire et des droits les plus restreints : dans cette perspective, il serait préférable que les réformes des politiques de naturalisation envisagées introduisent des améliorations dénuées de dimension discriminatoire.

Le lien traditionnel entre « citoyenneté » et participation politique confère une valeur symbolique particulière aux droits politiques associés à la citoyenneté européenne. Ceux-ci comprennent à la fois un droit de vote « actif » – celui de déposer un bulletin dans l’urne – et « passif » – celui d’être candidat – aux élections municipales. Ils ne comprennent pas, en revanche, un droit politique à la participation aux élections nationales. Ils ne comprennent pas non plus un droit d’accès général des citoyens européens aux services publics dans les États membres dont ils ne sont pas des ressortissants.

Le traité de Maastricht a accordé aux citoyens européens le droit de voter et de se porter candidats aux élections européennes dans le cadre de l’État membre où ils résident. En un sens, ce changement a donné lieu à une reconfiguration du Parlement européen plutôt qu’à la constitution de nouveaux droits politiques. En effet, la redéfinition de l’électorat ainsi opérée modifie la représentation dans son principe même : les membres du Parlement européen représentent aujourd’hui des circonscriptions électorales définies sur une base géographique, qui comprennent des citoyens européens de nationalités diverses, et non des circonscriptions nationales. Le caractère mixte de ces circonscriptions renforce donc la possibilité que les élections au Parlement européen puissent constituer un forum pour l’avènement de processus démocratiques transnationaux.

Quant à l’octroi du droit de vote aux élections locales par le traité de Maastricht, il a été le point d’aboutissement d’un processus relativement long. Dès le milieu des années soixante-dix, l’attribution aux ressortissants des États membres de droits politiques à participer aux élections municipales avait été proposée sous l’appellation de « droits spéciaux ». Dans le même temps, certains États membres avaient modifié leur législation pour accorder le droit de vote à la fois aux résidents communautaires et aux ressortissants des États tiers. Mais surtout, le droit de vote conféré aux citoyens européens demeure limité aux élections municipales, reflétant ainsi l’opposition des États membres à la participation des électeurs non nationaux aux élections nationales, perçues comme trop directement liées à l’exercice de la souveraineté. Les États membres peuvent, de surcroît, réserver les candidatures aux fonctions exécutives à leurs propres ressortissants, au nom de la contribution des appareils exécutifs locaux à la promotion de l’intérêt général. Il leur est également possible d’exclure les non-nationaux élus dans les conseils municipaux de la participation à la sélection des membres de l’assemblée parlementaire (dans les pays ou les assemblées locales exercent cette fonction).

La rupture que représente l’octroi du droit de vote aux citoyens européens dans les élections municipales apparaît clairement si l’on considère les controverses permanentes que ce sujet provoque en Allemagne. En effet, avant la ratification du traité de Maastricht, deux Länder allemands, Hambourg et le Schleswig-Holstein, avaient tenté de mettre en place certaines formes de suffrage pour les étrangers résidents dans le cadre de leurs propres élections locales. La Cour constitutionnelle fédérale allemande avait invalidé cette démarche comme violant le principe de souveraineté populaire inscrit dans la Constitution [13], alors que cette interprétation ne pouvait se fonder sur aucune disposition constitutionnelle explicite qui eût réservé les droits politiques aux seuls citoyens. La Cour a ainsi soutenu qu’un État démocratique

Or l’appartenance au peuple est déterminée par la nationalité, qui constitue la condition juridique préalable pour être titulaire de droits et de devoirs civiques. L’effet potentiel de la décision – qui a été appliquée aux niveaux fédéral, étatique et local– a encore été accru par le fait que la clause de souveraineté populaire est l’une des sections de la Constitution allemande non susceptibles de révision. Néanmoins, la Cour a souligné que cette décision n’interdisait pas l’adoption d’un amendement constitutionnel introduisant le droit de suffrage aux élections locales pour les ressortissants de la Communauté européenne, comme il était alors envisagé. Après le traité de Maastricht, la Constitution allemande a bel et bien été révisée afin d’autoriser explicitement les ressortissants européens à voter aux élections locales. La formulation de l’amendement est particulièrement restrictive, et précise que les citoyens de l’Union pourront désormais voter et se porter candidats aux élections municipales « conformément au droit de la Communauté européenne » ( nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft) [14]. Il n’autorise donc pas la participation des ressortissants des États tiers, et n’autorise pas non plus expressément une participation qui ne serait pas conforme au droit communautaire. Cela n’a pas été sans susciter des controverses, notamment quant à la question de savoir si le principe de souveraineté populaire interdirait toujours aux citoyens européens de participer à des référendumslocaux (municipaux), qui demeurent en dehors du champ d’application de la Directive relative au droit de vote et au droit d’éligibilité [15]. La discussion porte en partie sur la question de savoir si l’ajout de citoyens européens à l’électorat municipal fait de ces citoyens des membres à part entière du « peuple » de la ville pour ce qui est de la légitimation démocratique de l’élection des candidats et si, dans cette hypothèse, cela suffirait alors à légitimer leur participation aux référendums.

Le fait de concevoir ces questions en termes d’identification du « sujet » légitime de l’autodétermination collective plutôt que de les traiter comme des questions d’interprétation d’un droit positif lui-même faillible soulève certaines difficultés d’ordre théorique. Par exemple, comment peut-on inclure les citoyens européens dans le « peuple » au niveau municipal mais pas dans le peuple au niveau régional ou national (suivant une conception largement répandue)? Et s’il est possible d’établir à cet égard une distinction entre l’échelon municipal et les échelons national et régional en raison de la moindre importance des responsabilités exercées dans le premier cas, alors pourquoi serait-il néanmoins interdit d’inclure les ressortissants des pays tiers dans le peuple au niveau municipal (comme le pensent bon nombre d’Allemands) ? Si les citoyens européens, et non d’autres étrangers, peuvent être inclus dans le « peuple » à l’échelle municipale parce que l’intégration européenne a progressé au point que lesdits citoyens présentent aujourd’hui suffisamment de traits communs pour conférer une légitimité démocratique, alors pourquoi ne seraient-ils pas capables de faire de même à l’échelle nationale ?

Le pragmatisme américain contribue sans aucun doute à ce que ces questions soient abordées aux États-Unis de manière plus souple, comme y contribue également la tendance à concevoir la démocratie comme un canal pour l’autodétermination individuelle, plutôt que comme participant de l’autodétermination collective d’un demosprédéfini [16]. Rappelons à nouveau que, aux Etats-Unis, il n’y a pas de « citoyens » d’un État qui résident dans un autre État. Certaines municipalités ont accordé le droit de vote aux élections locales à des non-résidents propriétaires d’une résidence de vacances dans l’État en question. Dans d’autres localités, les résidents étrangers peuvent participer aux élections municipales ou aux élections des conseils d’établissement scolaire. Cette participation n’est bien sûr fondée sur aucune structure juridique supranationale.

Comme on l’a vu, la liberté de circulation et d’installation inhérente à la citoyenneté européenne, n’est pas absolue; elle est sujette à des restrictions, comme la liberté de circulation dont jouissaient déjà les ressortissants des États membres avant l’adoption du Traité de Maastricht. La Communauté Economique Européenne avait permis aux travailleurs, aux créateurs d’entreprises et aux fournisseurs de services de circuler librement. Les directives ultérieures ont étendu cette liberté de circulation aux indépendants, aux retraités et aux étudiants. Mais l’Union économique n’impliquait pas la liberté de circulation des personnes sans ressources qui ne seraient même pas à la recherche d’un emploi. Le droit de résidence des citoyens économiquement inactifs dans un État membre autre que leur État d’origine demeure subordonné à la possession de ressources suffisantes et d’une couverture médicale appropriée, et de l’assurance qu’eux et leurs familles n’en viendront pas à constituer un fardeau supplémentaire pour le système d’assistance sociale. Ainsi la plupart des droits inhérents à la citoyenneté européenne introduits par le traité de Maastricht ne sont-ils pas véritablement accessibles aux citoyens européens démunis, car ils dépendent d’un statut de résident que ces citoyens ne peuvent obtenir.

Considérée dans une perspective historique et comparative, les limites de la citoyenneté européenne du point de vue des pauvres ne constituent pas nécessairement un argument à son encontre. Restreindre la mobilité des pauvres est depuis toujours un enjeu de politique internationale. Aux États-Unis, l’exclusion des personnes susceptible de devenir une charge pour les pouvoirs publics est une des pratiques les plus anciennement établies dans la politique d’immigration du gouvernement fédéral, et les États fédérés ont mené séparément des politiques similaires avant que l’immigration ne devienne un enjeu fédéral. Comme on l’a vu, même au plan interne, l’héritage des Poor Laws britanniques avait conduit à refuser aux nécessiteux le droit de circuler d’un État à l’autre, et ce dès les Articles de la Confédération et jusqu’en 1941, date à laquelle la Cour suprême consacra finalement leur qualité de citoyen à part entière dans la décision Edwards v. California. Cela fait donc un peu plus de soixante ans que les États-Unis ont donné à la liberté de circulation des citoyens une acception plus large que ce qu’implique la citoyenneté européenne à l’heure actuelle. C’est plus récemment encore – il y a trente ans environ– que la Cour suprême a cessé de faire de la durée de résidence un critère d’attribution des prestations sociales d’origine étatique, imposant ainsi aux États de placer ces citoyens indigents sur un pied d’égalité dès leur installation dans l’État, et ce quand bien même leur déménagement aurait été motivé par l’écart de niveau entre les prestations sociales délivrées dans l’État en question et dans leur État d’origine. La Cour suprême l’a récemment confirmé dans la décision Saenz v. Roe.

L’Union européenne ne garantit pas encore une liberté de circulation comparable à celle qui existe dans l’Union fédérale américaine. Au plan strictement économique, on peut penser que les différentiels de protection sociale à l’intérieur de l’Europe sont trop élevés pour que la garantie d’une entière liberté de circulation n’aboutisse pas à des mouvements de population qui deviendraient rapidement ingérables. À l’heure actuelle, le niveau de solidarité n’est pas suffisant pour financer les transferts redistributifs nécessaires à l’égalisation tendancielle des niveaux de prestations sociales dans les différents États membres. Sans doute cet obstacle deviendra-t-il plus formidable encore du fait de l’élargissement de l’Union. Et si l’absence de solidarité ici évoquée et l’inexistence pour les pauvres d’un droit de citoyenneté aussi élémentaire que la liberté de circulation s’expliquent aisément, ils en disent long sur l’état actuel de la citoyenneté européenne.

Dans cet article, nous nous sommes intéressés au rapport entre la citoyenneté au niveau des « Unions » – États-Unis et Union européenne – et la citoyenneté au niveau de leurs unités constitutives – les États fédérés américains et les Étatsnations européens. Il en est ressorti un fort contraste entre l’ampleur de l’intégration américaine et les tâtonnements de l’Union européenne.

Mais la question mérite aussi d’être examinée sous un autre angle : celui de la dimension internationale de la citoyenneté, laquelle existe aussi dans le monde. À cet égard, le contraste entre les situations américaine et européenne est encore plus flagrant. En effet, « au regard de l’ensemble des négociations et traités internationaux comme de nos relations extérieures de manière générale, les frontières entre les États fédérés disparaissent purement et simplement. Dans cette perspective, l’État de New York n’existe pas » [17]. Ainsi se trouve condensée en une formule hyperbolique la complète absence de pertinence de la citoyenneté des États fédérés sur la scène internationale. C’est ici la citoyenneté américaine – ou plus précisément la nationalité américaine– qui compte. Dès l’époque des Slaughter-House Cases, la protection diplomatique accordée aux individus résidant à l’étranger était l’un des rares droits associés à la citoyenneté nationale(fédérale) reconnus par la Cour suprême. De même, le Président des États-Unis a pu être qualifié – avec quelque exagération– de « seul organe de la Nation en matière de relations extérieures, et son seul représentant vis-à-vis des pays étrangers » [18]. Enfin, la Constitution interdit expressément aux États « d’être partie à tout traité, alliance ou confédération » ou de prendre part à un quelconque « accord ou entente[...] avec une puissance étrangère » sans le consentement du Congrès.

Côté européen, le droit à la protection diplomatique et consulaire dans les pays tiers confère une dimension externe à la citoyenneté européenne – du moins à titre potentiel, car l’effectivité de ce droit dépend du bon vouloir du pays tiers. Il est à noter que ce droit prévu par le traité n’existe que pour autant que le gouvernement de l’État dont l’individu est le ressortissant n’est pas lui-même représenté dans le pays tiers, et que cette protection doit être assurée par les représentants officiels d’un autre État membre, et non par ceux de l’Union européenne. Ainsi, cette disposition ne fusionne pas les nationalités des États membres en une nationalité qui serait propre à l’Union européenne, mais brouille plutôt la distinction entre les nationalités des États membres (dans certaines circonstances spécifiques). En même temps, elle reconnaît à la fois l’importance que revêt la nationalité d’un État membre au plan international et le caractère indépendant des relations extérieures que les États membres entretiennent avec les pays tiers. Là aussi, le contraste avec la situation américaine est on ne peut plus frappant [19].

Traduit de l’anglais par Daniel Sabbagh