Ll’échec fortement médiatisé de la conférence de l’OMC à Cancun (septembre 2003) est-il un accident de parcours dans un pro cessus nécessairement chaotique ou bien traduit-il une crise de ce que l’on peut considérer comme le « second pilier de la gouvernance mondiale » ? Même si elles ne résument pas à elles seules la complexité des enjeux commerciaux multilatéraux, ces deux hypothèses ne sont pas incompatibles.

Depuis la création de l’OMC en 1994, qui coïncidait avec la fin du cycle de l’Uruguay Round, le système commercial mondial a changé de nature et cela pour trois raisons essentielles. La première tient au fait qu’en créant l’OMC, les États ont accepté pour la première fois de se plier à une discipline contraignante de règlements des différends commerciaux. C’est un tournant considérable que les États-Unis ont répugné à prendre, pour lequel les Européens et les Canadiens ont beaucoup milité et que les pays du Sud ont observé avec circonspection, de crainte de ne pas être assez bien armés juridiquement pour faire valoir leurs intérêts. Contrairement à ce qu’avancent les altermondialistes, l’ORD (Organisme de règlement des différends) n’est pas un instrument défavorable aux pays en développement. Il s’agit même de l’un des rares dispositifs internationaux où un pays en développement peut obtenir gain de cause face à des pays développés [1]. En outre, les pays du Sud ont investi politiquement l’OMC depuis 1994. L’adhésion de la Chine à l’OMC en 1999 en a été un premier témoignage fort. Le cycle de Doha n’a pas été baptisé « cycle du développement » à la légère. La très forte mobilisation politique des pays du Sud à Cancun sous la double influence du G 22 – aujourd’hui démantelé– et du groupe africain des pays producteurs de coton a donné une preuve supplémentaire du poids du Sud à l’OMC. La troisième raison tient au fait que les enjeux commerciaux ont profondément changé de nature. Pendant longtemps, les négociations du GATT – précurseur de l’OMC – avaient porté sur le démantèlement tarifaire progressif entre pays industriels ce qui, à l’époque, suscitait également des résistances. Mais il s’agissait de négociations techniques confiées aux experts. Aujourd’hui, les enjeux sont bien différents : tendanciellement, les négociations ne sont plus simplement affaire de démantèlement tarifaire mais de confrontation des préférences collectives [2].

Lorsque la conférence de Cancun s’est ouverte en septembre 2003, les chances d’aboutir à un bon accord n’étaient pas négligeables sur le papier. Même si le climat général n’était pas à l’optimisme, on pouvait espérer un deal sur le thème : ouverture des marchés émergents aux produits industriels et aux services du Nord contre réduction massive des subventions agricoles. Deux événements antérieurs à la négociation ont toutefois pesé sur la conférence : le pré-accord « méthodologique » entre Européens et Américains sur les questions agricoles et la constitution politique du G 20. Le pré-accord euro-américain sur l’agriculture présentait pour l’Europe un double avantage : garantir le maintien du Farm Bill américain dans la négociation et empêcher que les pays du Sud cherchent à « cibler » l’Europe pour mieux l’affaiblir en la coupant des États-Unis. Les deux géants se sont ainsi implicitement mis d’accord pour ne pas se gêner et ne pas se laisser diviser, ce qui supposait qu’en échange l’Europe ne prenne pas une position trop offensive ou trop ouvertement favorable aux pays africains, dont les États-Unis étaient la principale tête de Turc dans l’affaire du coton.

La liste des leçons que l’on peut déduire de cet échec est longue. Mais l’étendue des questions posées et leur extrême complexité invitent à la prudence quant aux conclusions à en tirer.

L’OMC est un animal très particulier qui ne correspond pas du tout à l’idée que l’on s’en fait généralement. C’est d’abord et avant tout une institution interétatique, ce qui constitue un acquis politique considérable pour les pays en développement; toutefois, ce caractère strictement interétatique réduit considérablement sa force institutionnelle. L’imagerie altermondialiste d’une organisation superpuissante décidant de tout est de nature idéologique. La force de l’OMC repose en fait sur deux piliers : la conférence ministérielle des États et l’Organisme de règlements des différends. Pour le reste, si l’OMC est amenée à prendre en charge un nombre croissant de problèmes, ce n’est pas parce qu’elle est mue par une volonté insatiable de s’occuper de tout mais parce que les enjeux commerciaux interfèrent avec un nombre croissant de dossiers (santé, environnement, culture, etc.). Certains altermondialistes jugent l’institution peu démocratique, très opaque et non représentative. Tout le problème est de savoir si ces griefs sont justifiés et surtout si on peut les corriger. Ce qui est sûr, c’est qu’à ce jour la représentation étatique constitue la moins mauvaise forme de représentation politique. Il faudra cependant trouver un moyen de garantir la représentation de tous les États, tout en inventant des processus de négociation incluant un nombre limité d’acteurs. De ce point de vue, le modèle européen d’un commissaire au commerce négociant sur la base d’un mandat peut être étendu aux pays défendant, lors d’une négociation, des positions communes.

Comme nous l’indiquions plus haut, le contenu des négociations commerciales multilatérales s’est considérablement diversifié. Tendanciellement, l’OMC est amenée à devenir l’organisation au sein de laquelle la régulation Nord-Sud sera prépondérante. En effet, même si en valeur les échanges Nord-Nord sont incomparablement plus importants que les échanges Nord-Sud, ils peuvent être organisés et négociés sur une base bilatérale dès lors qu’ils ne contreviennent pas aux disciplines multilatérales. Fondamentalement, l’OMC n’interviendra qu’au travers du recours à l’ORD dans la régulation euro-américaine, et cela pour une raison simple : la complémentarité économique entre les États-Unis et l’Europe. De surcroît, le niveau de développement de ces deux ensembles est très comparable. Enfin, ils n’ont que des « conflits ordinaires » largement maîtrisables, compte tenu de la forte interdépendance des acteurs économiques. Quand les États-Unis prennent des mesures de protection contre l’importation de produits sidérurgiques européens, ils protègent leur sidérurgie mais ils pénalisent en même temps les importateurs américains de produits sidérurgiques européens (constructions automobiles). Indépendamment des sanctions qu’ils peuvent encourir à l’OMC, les États-Unis doivent donc tenir compte de la diversité des intérêts économiques américains. Le même problème se pose pour les Européens quand ils reprochent aux États-Unis de créer des dispositifs légaux d’évasion fiscale pour les multinationales. Ils savent que cette mesure fausse la concurrence, mais ils savent aussi que les filiales européennes des multinationales américaines profitent largement de ces dispositifs. De fait, les rapports commerciaux euro-américains ont échappé à la dégradation des rapports politiques entre les deux continents. Le vrai problème est Nord-Sud. Or, sur cet axe, les difficultés sont considérables. La première vient du fait que le Sud ne constitue pas un ensemble homogène. De sorte que, même si l’Europe en venait à ouvrir ses marchés agricoles, on sait que cette ouverture sera profitable à l’Amérique latine mais probablement très coûteuse à l’Afrique [8]. Or, compte tenu des rapports historiques entre l’Europe et l’Afrique, cet arbitrage n’est pas facile à opérer. Mais ilya un problème plus fondamental encore, qui tient au sens donné à la libéralisation des échanges. Les pays du Sud sont, dans leur grande majorité, acquis à l’ouverture de leurs marchés à condition que celle-ci débouche sur le développement. Attendant une contrepartie à cette ouverture, ils en viennent implicitement à exiger une sorte de garantie que les pays du Nord ne peuvent leur fournir. Cependant, les raisons pour lesquelles le Nord ne peut leur accorder cette garantie leur semblent soit peu crédibles soit contradictoires. Elles leur semblent peu crédibles quand les pays du Nord affirment que l’OMC n’est pas une organisation chargée du développement. Ce à quoi les pays du Sud sont en droit de répondre qu’ils ne voient pas leur intérêt à libéraliser leurs marchés si cette libéralisation ne conduit pas au développement. Mais surtout elles leur semblent contradictoires quand les pays du Nord leur disent que, de toute façon, la libéralisation des échanges ne pourra jamais garantir à elle seule leur développement. Cet argument, au demeurant sensé, est malgré tout mal vécu au Sud soit parce qu’il apparaît comme une justification maladroite à la fermeture des marchés agricoles, soit parce qu’il ne peut que les inciter à ne pas faire d’efforts d’ouverture. Certes, on peut rétorquer qu’ouvrir son marché ce n’est pas faire une concession mais « se faire du bien ». Seulement, les pays du Nord adoptant le même raisonnement, on voit mal pourquoi les plus faibles seraient comme par enchantement plus « raisonnables » ou moins mercantiles. Il se pose donc aujourd’hui un problème de légitimité politique de la libéralisation des échanges, même si d’une manière générale il est acquis que la dynamique des avantages comparatifs reste fondamentalement – et toutes choses égales par ailleurs– la voie la plus prometteuse pour les pays du Sud. De ce point de vue, la critique politique du Sud contre le Nord protectionniste ne doit pas faire oublier le fait que le protectionnisme entre pays du Sud reste considérable. Il est très probable que le cycle de Doha reprendra, comme tous les cycles précédents. Mais si cette reprise ne s’accompagne d’aucune réflexion de fond, ce que nous appelons le « deuxième pilier » de la gouvernance mondiale sera menacé.