La crise a éclaté à la fin du mois de février 2002 après une déclaration du Premier ministre hongrois de l’époque, Viktor Orban, devant la Commission des affaires étrangères du Parlement européen. Selon lui, il était « inimaginable » que la République tchèque et la Slovaquie (les deux États issus de la partition de la Tchécoslovaquie) puissent intégrer l’Union sans avoir, au préalable, abrogé les décrets Benes [1]. Ses propos faisaient écho aux arguments énoncés par la CSU (Union sociale chrétienne) bavaroise depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, comme à ceux entendus en Autriche depuis plusieurs années de la part du leader du FPÖ (Parti autrichien de la liberté), Jörg Haider, mais aussi du chancelier Wolfgang Schüssel – bien qu’en termes plus ambigus– ou encore dans l’enceinte du Parlement autrichien [2]. Ce n’était pas la première fois non plus que la question sudète était évoquée en dehors du cadre bilatéral : au printemps 1999, le Parlement européen avait « invité » le gouvernement tchèque à dénoncer officiellement ces décrets; la question sudète, qui était restée jusque-là confinée dans un cadre bilatéral germano-tchèque, voire austro-tchèque, avait soudain pris une dimension européenne inédite [3]. La polémique qui s’est développée au cours de l’année 2002 a cependant pris une dimension supplémentaire, liée à la fois aux échéances électorales dans plusieurs pays d’Europe centrale et surtout au fait que l’élargissement de l’Union européenne était devenu une perspective de court terme.

Cette crise, qui a pu paraître marginale à certains observateurs européens, ne saurait être négligée. D’abord, parce que la question sudète est un instrument politique dont use la CSU depuis des années. Or cette dernière est aujourd’hui plus forte que jamais face à la CDU dans un paysage politique allemand quelque peu désorienté. Ensuite, parce que le contentieux, s’il a été momentanément désamorcé au Parlement européen, n’en est pas clos pour autant et que la question des Vertriebene (expulsés) est loin d’être résolue. Il suffit pour s’en convaincre de suivre les débats actuels entre la Pologne, la République tchèque et une partie de la classe politique allemande au sujet du Zentrum gegen Vertreibung (Centre contre les expulsions). Enfin, parce que cette instrumentalisation du label européen par la Bavière et l’Autriche (et par la Hongrie plus ponctuellement) relève d’une inversion de la philosophie sur laquelle repose la construction européenne. Exiger le règlement de contentieux bilatéraux comme condition à l’intégration de nouveaux candidats est en effet en contradiction avec l’idée fondatrice de l’Union, selon laquelle œuvrer ensemble à un avenir commun doit au contraire créer les conditions du dialogue et de la réconciliation. Cette inversion pose question, alors que le projet européen se trouve à un moment clé de son histoire.

La dimension politico-juridique du contentieux germano-tchèque est liée aux différends hérités de la Seconde Guerre mondiale considérée dans un sens large, c’est-à-dire de la période qui s’étend des accords de Munich jusqu’à l’expulsion des Allemands de Tchécoslovaquie après la guerre. En 1989, ils pouvaient se résumer ainsi : d’une part, la question de l’indemnisation des victimes tchèques du nazisme – la Tchécoslovaquie était le dernier État à n’avoir pas reçu de compensation de la part de la RFA; de l’autre, la question des expulsés. Les groupes de pression sudètes étaient parvenus à faire en sorte que la résolution de cette question soit une condition nécessaire à un accord concernant l’indemnisation des victimes du nazisme. Il s’agit de l’expulsion dont a été l’objet la quasi-totalité de la population allemande de Tchécoslovaquie à la fin de la guerre, et dont les conséquences n’ont pas été reconnues comme définitives par toutes les parties concernées. Concrètement, cela se traduit par le fait que les associations d’expulsés des Sudètes en RFA (notamment la Sudetendeutsche Landsmannschaft) formulent, depuis leur création dans les années cinquante, des revendications à l’égard de la Tchécoslovaquie. Celles-ci n’ont guère changé, même si le contexte de l’après-guerre froide leur a donné une impulsion nouvelle. Il s’agit de la revendication d’un droit au retour ( Heimatrecht) qui donnerait la possibilité aux expulsés et à leurs descendants non seulement de s’établir en République tchèque mais surtout d’y bénéficier de droits spécifiques en tant que minorité nationale [4]; de la demande de restitution des biens expropriés et d’indemnisation pour les dommages subis lors de l’expulsion; et de l’abrogation des décrets Benes concernant les Allemands de Tchécoslovaquie.

Resituer les décrets Benes dans leur contexte historique permet de mieux appréhender le sens et la portée des questions qui sont aujourd’hui reposées. Après les accords de Munich et le démantèlement de la Tchécoslovaquie, le Président tchécoslovaque de l’époque, Edvard Benes, s’est exilé à Londres où il est resté jusqu’au printemps 1945. Il y dirigeait la résistance tchécoslovaque en exil et représentait la continuité politique et juridique du pays. Àla fin de la guerre, le recours aux décrets présidentiels comme instrument juridique était rendu nécessaire par l’impossibilité de réunir une assemblée législative : la première session de l’Assemblée nationale provisoire tchécoslovaque n’a eu lieu que le 28 octobre 1945. Les décrets présidentiels, qui ont acquis force de loi a posteriori, sont au nombre de 143 et s’étendent à tous les pans de l’arsenal législatif. Seule une dizaine d’entre eux concerne la question allemande (sudète), les trois principaux étant : le décret du 21 juin 1945 (n°12) sur l’expropriation des terres agricoles appartenant aux Allemands et aux Hongrois; le décret constitutionnel du 2 août 1945 (n°33) relatif à la citoyenneté, qui a conduit au retrait de la citoyenneté tchécoslovaque aux personnes de nationalité allemande et magyare [5], et enfin le décret du 25 octobre 1945 (n° 108), le plus souvent dénoncé, qui a entraîné la confiscation de tous les biens des Allemands et des Hongrois de Tchécoslovaquie [6].

Ces décrets ont été édictés à la fin de la Seconde Guerre mondiale, au moment de l’effondrement de l’Allemagne nazie et du règlement de la question allemande à l’échelle européenne. Ils s’inscrivent dans le contexte général de la fuite et/ou de l’expulsion vers l’Allemagne vaincue des populations allemandes qui vivaient dans les territoires de l’Est. Ces déplacements ont concerné environ 12 millions d’Allemands, dont plus de 2,5 millions en provenance de Tchécoslovaquie. Soulignons par ailleurs que ces décrets concernent les expropriations et le retrait de la citoyenneté tchécoslovaque aux Allemands (et aux Hongrois) mais n’évoquent pas l’expulsion des Allemands en tant que telle. Le transfert des Allemands de Tchécoslovaquie est en revanche abordé explicitement dans les accords de Potsdam, signés le 2 août 1945 par la Grande-Bretagne, les États-Unis et l’Union soviétique [7].

Aujourd’hui, la principale critique concernant les décrets Benes est qu’ils reposent sur le principe de la culpabilité collective des Allemands des Sudètes, principe dénoncé comme totalitaire.

Depuis 1989 (mais aussi avant), les gouvernements allemands successifs ont refusé de soutenir officiellement, sur le plan international, les revendications des Allemands des Sudètes, et des expulsés de manière générale. On note néanmoins les positions différentes des gouvernements Kohl et Schröder sur le problème, essentiellement pour des raisons de politique intérieure. Le gouvernement Kohl a longtemps entretenu un silence ambigu sur la question sudète et plus généralement sur le problème des expulsés. Juste après 1989, l’importance de la question sudète a été sous-estimée au niveau fédéral. Vu de Bonn, il s’agissait avant tout d’un phénomène bavarois [8] qui concernait une population depuis longtemps intégrée en Allemagne. Le chancelier Kohl était par ailleurs, à cette époque, accaparé par la réunification allemande, et les Tchèques ne disposaient pas de moyens de pression suffisants pour porter la question sur l’agenda fédéral et contraindre le gouvernement allemand à trouver rapidement un compromis (comme ce fut le cas avec la Pologne et la reconnaissance de la ligne Oder-Neisse). Enfin et surtout, les voix des Allemands des Sudètes étaient nécessaires à la CSU pour se maintenir au pouvoir en Bavière et donc, indirectement, à la stabilité de la coalition gouvernementale. Cette négligence du chancelier Kohl a paradoxalement conduit à l’hypertrophie du problème sudète dans les relations bilatérales; non seulement celui-ci ne s’est pas résolu tout seul mais, ayant été abandonné à la CSU, il a été instrumentalisé dans le jeu politique.

Le gouvernement Schröder a, pour sa part, été d’emblée plus ferme à l’égard des associations d’expulsés, pour des raisons à la fois de sensibilité politique et de politique intérieure. Dans un discours prononcé à Berlin au Congrès de la Heimat au mois de septembre 2000, Schröder a clairement rappelé que l’Allemagne n’avait « aucune revendication territoriale à l’égard d’aucun de ses voisins » et que le gouvernement ne soulèverait aucune question de propriété avec la République tchèque. Il faut souligner enfin le rôle joué par la Bavière et par la CSU, qui soutiennent depuis les années cinquante les revendications des associations sudètes à l’égard de la Tchécoslovaquie/République tchèque. La Bavière s’est proclamée en 1962 « Land protecteur » des Allemands des Sudètes, qui ont été alors reconnus comme étant le « quatrième peuple constitutif » de cet État [9]. Quant à la CSU, la question des Heimatvertriebene est, aujourd’hui encore, un chapitre à part entière du programme politique du parti. Depuis plusieurs années, les députés CSU sont particulièrement actifs pour promouvoir la position de leur parti sur le sujet au niveau européen. Les pressions de la CSU sur le gouvernement tchèque ont defacto pris une dimension internationale en 1994, lorsque le ministre fédéral des Finances, Theo Waigel (CSU), a déclaré que, pour intégrer l’Union européenne, la République tchèque devrait aussi « accepter l’ordre juridique européen » et dénoncer les décrets Benes concernant l’expulsion. Le problème sudète a alors non seulement changé d’échelle mais aussi de nature, puisqu’il n’apparaissait plus seulement comme un problème en soi mais aussi comme un instrument pouvant servir d’autres fins, européennes et intérieures allemandes.

La complexité des relations germano-tchèques tient en effet aujourd’hui à deux éléments essentiels. D’une part, le fait que les relations entre les Tchèques et les Allemands en Bohême relevaient – jusqu’à l’expulsion – d’une « communauté conflictuelle » [10] et ne sauraient être assimilées à un conflit continu entre les deux nations. D’autre part, le fait que la question renvoie à des débats internes de part et d’autre, difficiles aujourd’hui encore : pour les Tchèques, il s’agit encore et toujours du débat identitaire, constante de l’histoire de cette nation depuis le XIX^e siècle. L’historien et homme politique tchèque Palacky écrivait au milieu du XIX^e siècle que « le sens de l’histoire tchèque » était « l’interaction et le conflit permanent avec les Allemands » [11], formulant ainsi l’idée que la question allemande était le thème central de la construction identitaire et du débat politique tchèques. Après 1989 et afortiori après 1993, la question de l’identité tchèque s’est posée en des termes nouveaux. Les composantes juive, allemande, slovaque (et avec elle hongroise) ayant disparu tour à tour, la République tchèque est devenue en quelques décennies uniquement tchèque. Cette transformation a imposé une reformulation de la question identitaire, fort difficile puisqu’il n’y avait plus d’« Autre ». Pour les Allemands, il s’agit du rapport aux Vertriebene : aucun débat n’a vraiment eu lieu en RFA sur l’autre mémoire allemande de la Seconde Guerre mondiale, celle des victimes allemandes, parce qu’il était difficile pour ce pays d’évoquer le sujet dans le contexte européen de l’après-guerre mais aussi parce que cette histoire a été confisquée par les expulsés eux-mêmes, qui se sont notamment auto-exclus de la Vergangenheitsbewältigung (confrontation avec le passé) ouest-allemande [12].

Dans ce contexte, 1989 signifiait aussi, après la rupture de l’expulsion et la guerre froide, pour les Tchèques, le retour de la question allemande dans le débat politique, et pour les Allemands, le rétablissement des relations avec les pays qui avaient été la Heimat de millions d’Allemands expulsés en 1945. C’est-à-dire des questions dont les enjeux intérieurs dépassaient le cercle des acteurs directement concernés.

Du point de vue juridique, le contentieux ne pourra être clos que par un accord entre toutes les parties, ce que la complexité du dossier rend improbable à court terme. Sont en effet concernés des États, mais aussi des acteurs infra- ou supraétatiques comme la Bavière, l’Union européenne ainsi que des personnes et des associations privées (des Allemands des Sudètes, la Sudetendeutsche Landsmannschaft) ou le Bund der Vertriebenen (Association des expulsés). La polémique récente sur les décrets a été en quelque sorte résolue avec la publication, à l’automne 2002, de l’avis des trois experts juristes nommés par le Parlement européen, un Allemand (Jochen Frowein), un Suédois (Ulf Bernitz) et un Britannique (Lord Kingsland). Selon eux, l’abrogation des décrets n’est pas une condition à l’intégration de la République tchèque dans l’Union. Cette réponse du Parlement européen, parce qu’elle est argumentée juridiquement, a constitué une étape importante vers un compromis dans la mesure où désormais le terrain européen ne peut plus être celui de l’affrontement, comme celui du bilatéral ne pouvait plus l’être après la Déclaration de 1997.

Sur un plan moral, beaucoup, aujourd’hui, en République tchèque, condamnent l’expulsion mais refusent le principe de devoir corriger le passé en procédant à des restitutions. L’idée d’une indemnisation de certains Allemands des Sudètes a été relancée en 2003 et elle pourrait aboutir rapidement. La dimension historique de la polémique, quant à elle, renvoie à la mise en place – difficile– d’un débat sur le passé conflictuel dans les sociétés tchèque, allemande et autrichienne, notamment parmi les expulsés.

C’est le mélange, voire l’amalgame, entre ces différents aspects de la question qui contribue à alimenter la controverse aujourd’hui, puisqu’une relecture critique du passé n’implique pas de devoir corriger celui-ci en abrogeant une loi, ou que la réparation de torts infligés à la fin de la Seconde Guerre mondiale ne saurait être un préalable à l’intégration dans l’Union européenne.

Cette crise est infinerévélatrice de plusieurs traits qui caractérisent l’Europe centrale d’aujourd’hui, à commencer par l’importance et le poids de l’héritage historique pour les nations de la région, où le passé est un instrument politique qui fonctionne toujours, dans des sociétés où l’histoire récente n’a que rarement fait l’objet d’une relecture et d’un débat critique. Elle rappelle également la réalité centre~européenne d’un « passé qui ne passe pas » : qu’il s’agisse de la République tchèque, où un débat sur le passé communiste, préalable à un retour sur 1945, ne parvient pas vraiment à émerger ; de la Hongrie, où la question des minorités léguée par le traité de Trianon est encore au cœur du débat politique, ou encore de l’Autriche, où il n’ya jamais eu de réflexion sur la passé nazi du pays. Cette crise illustre enfin le rôle essentiel de l’Allemagne en Europe centrale aujourd’hui. C’est parce que l’Allemagne, ou des acteurs politiques allemands de premier plan, ont été impliqués – notamment le candidat Stoiber– que la crise a pris une telle ampleur, ce qui souligne, d’une part, l’attention que porte l’Allemagne à l’Europe centrale à la veille de l’élargissement et, de l’autre, le fait que pour les pays de la région, l’Allemagne n’est pas tout à fait un État comme les autres.