Les raisons pour lesquelles on refuse souvent à la gouvernance un véritable statut conceptuel tiennent à la fois à son contexte intellectuel d’émergence et aux présupposés plus ou moins explicites de certains de ses usages les plus notoires. Dès lors que tout système organisé (un État, une entreprise, une université, une association, une ville...) peut être conçu comme doté d’une « gouvernance », et dès lors que la gouvernance a vocation à constituer une grille d’analyse privilégiée pour la compréhension des logiques de pouvoir et de production d’effets dans un tel système, l’État se voit nécessairement retirer tout statut exorbitant. Il est vrai que, en toute rigueur, cette désacralisation analytique est indépendante du statut normatif de l’État. Considéré sous l’angle fonctionnel, celui-ci peut fort bien apparaître comme un mode de coordination des activités humaines parmi d’autres, tout en étant le seul qui soit compatible avec la conception démocratique de la souveraineté comme affirmation à la fois de l’artificialité de la société et de l’existence historique d’un peuple conscient de lui-même. Il n’empêche qu’un examen, même sommaire, des usages du terme « gouvernance » yrévèle non seulement l’effet mais aussi l’intention d’abattre le privilège politique de l’État. C’est particulièrement net s’agissant de la « bonne gouvernance », promue par la Banque mondiale et reprise par d’autres acteurs internationaux du développement. Celle-ci propose un ensemble de critères qui permettent d’apprécier de l’extérieur, au vu des formes politiques qui y prévalent et de différents indicateurs de corruption au sens large, les performances d’un pays et son aptitude à recevoir une aide au développement qui ne fasse pas l’objet de « capture » ou de « prédation » étatiques. Sans doute l’idée de bonne gouvernance n’exclut-elle pas que l’État ait un rôle social et économique à jouer; l’instrumentalisation de l’État et le soupçon à son égard en sont, en revanche, constitutifs. Fort logiquement, l’usage du terme « gouvernance » – aussi ostensiblement analytique soit-il – fait donc l’objet d’un rejet virulent de la part de tous ceux qui défendent le cadre politique stato-national au nom d’une conception démocratique de la souveraineté [1].

Le monde de la gouvernance est ainsi un monde d’où la souveraineté est absente. Or, s’il est vrai qu’il serait absurde de prétendre que l’on ne saurait faire un usage analytique de la notion de gouvernance sans la célébrer, il n’en est pas moins clair que la suspension, même proforma, du postulat de souveraineté a bien une portée normative. Mais dès lors, comment serait-il possible de soupçonner encore la gouvernance de vacuité ? Parce que, selon Rosenau, « supposer l’existence d’une gouvernance sans gouvernement, c’est concevoir des fonctions dont tout système humain viable requiert l’exercice, qu’il ait ou non fait émerger des organisations ou des institutions qui en soient explicitement chargées » [5]. Or, dans cette perspective explicitement fonctionnaliste, la gouvernance risque de se confondre avec le principe de fonctionnement du système dans son ensemble. D’ailleurs, Rosenau lui-même suggère peu après que « la gouvernance est toujours efficace dans l’exercice des fonctions requises par la persistance systémique [ systemic persistance], sans quoi l’on considère qu’elle n’existe pas (puisque, au lieu de parler de gouvernance inefficace, on parlera plutôt d’anarchie ou de chaos)» [6]. De là à faire de la gouvernance un synonyme de la persistance systémique, il n’ya qu’un pas; mais alors autant dire que le concept est superflu.

Face à toutes ces critiques justifiées, la réaction la plus naturelle est sans doute de préconiser l’abandon pur et simple du terme « gouvernance ». Pour ma part, je pense au contraire que ce dernier peut avoir une utilité, à condition d’en préciser la valeur conceptuelle. La raison n’est nullement qu’on en aurait besoin pour nommer « quelque chose » qui serait inédit ou aurait été longtemps négligé. Les sciences sociales n’ont pas plus que les autres sciences affaire à des objets qui attendraient ainsi qu’on vienne les étiqueter. Le critère d’évaluation d’un vocabulaire scientifique éventuel est plutôt son utilité au regard d’objectifs de compréhension, de manipulation expérimentale et de transformation qui engagent à la fois le chercheur, la communauté scientifique et l’environnement social dans son ensemble. De ce fait, il va de soi qu’un lexique qui serait source de confusion devrait être abandonné, de même qu’un lexique oiseux. Le reproche le plus décisif que l’on pourrait faire à ma proposition de toilettage lexical serait donc que le cas est désespéré : la confusion engendrée par les usages disparates de la « gouvernance » serait désormais telle que le mot ne pourrait plus servir à rien et, pour autant qu’il y ait un travail conceptuel à accomplir, un autre terme serait requis.

Ce débat n’a pas à être tranché ici. Ce qui importe, c’est plutôt de spécifier la nature de ce travail conceptuel. Quel jeu de distinctions gagnerait-il en précision et en clarté à être ainsi ramassé en un mot ? Et quel avantage yaurait-il à faire de « gouvernance » précisément ce mot ? En définitive, la réponse est assez simple, et elle renvoie à la logique d’émergence de la notion. L’avantage en question est lexical : celui de la création d’un couple « gouvernement »/« gouvernance » dont les termes se ressemblent sans se confondre et permettent d’esquisser une polarité idéal-typique au sein d’un champ conceptuel qui est ainsi resserré sans devenir homogène. Or le vocabulaire usuel de l’analyse politique risque, précisément, d’homogénéiser ce champ.

La polarité dont il s’agit est classique [7]. Les systèmes politiques peuvent en effet être considérés sous deux angles principaux, comme des hiérarchies de commandement ( Herrschaft au sens de Max Weber) ou comme des systèmes d’interaction et d’interdépendance polarisés par un pouvoir ou une puissance ( Macht, également au sens wébérien) inégalement distribué. Chaque vision est partielle ; en outre, chacune est partiale en ce qu’elle s’associe par affinité à une certaine logique de légitimation ou de délégitimation. Il se trouve, pour des raisons amplement étayées par les travaux historiques sur la sociogenèse de l’État, que la vision du politique en termes de hiérarchies de commandement a longtemps joui d’un privilège exorbitant. Privilège normatif, d’une part, dans la mesure où elle est le récit qui convient à ceux qui ont à la fois théorisé et construit institutionnellement la souveraineté, comme source ultime et irréductible du commandement. Privilège analytique, d’autre part, pour autant que le succès même de l’entreprise souveraine a constitué l’univers politique auquel convenaient ses catégories. Le terme de « gouvernement », parce qu’il désigne à la fois un processus et une institution – et donc leur relation privilégiée et à la limite inextricable–, résume de manière commode cette vision.

Mais le gouvernement ainsi défini ne peut avoir qu’une valeur analytique d’idéaltype. Dans aucun système, la capacité d’obtenir des résultats conformes à sa volonté ( Macht ) ne se confond avec la capacité de donner des ordres et de les voir exécuter ( Herrschaft ). Or, dans une perspective contemporaine, cette réserve revêt une double importance. Tout d’abord, la période de construction étatique qui suit la consolidation militaire-territoriale (à partir du milieu du XIX^e siècle, ou de 1919, ou de 1945 selon les cas) voit émerger des fonctions qui ont bien peu à voir avec le « monopole de la violence légitime » qui est au centre d’une certaine vulgate wébériano-éliasienne ; pourtant, ces fonctions caractérisent toujours davantage l’épaisseur institutionnelle et la pénétration sociale de l’État. C’est vrai des institutions de la construction nationale – où Ernest Gellner proposait précisément de voir une logique de monopolisation de la culture légitime [8] –, mais aussi de la « question sociale » [9] en général, et de la protection sociale et de la santé publique en particulier, des politiques industrielles ou de recherche, de la politique macroéconomique. Ce que ces domaines ont en commun, c’est d’être rebelles à l’analyse en termes de souveraineté auto-réferentielle mise en œuvre par le commandement et attestée par l’obéissance individuelle. Les campagnes de sécurité routière peuvent, certes, utiliser les instruments de la souveraineté : loi, contrôle, sanction. Mais leur objectif n’est pas véritablement individualisable. « Réduire le nombre de morts sur les routes », c’est là un objectif statistique, explicitement assumé comme tel. S’il y a un sens dans lequel chaque meurtre impuni discrédite le Code pénal et l’État qui en est garant, on ne dirait pas de la même manière que chaque excès de vitesse impuni discrédite la sécurité routière. Dans ce domaine, même la répression a une fonction incitative : preuve en est sa complémentarité avec des campagnes publicitaires et des investissements d’infrastructures (ronds-points plutôt qu’intersections orthogonales, par exemple) qui relèvent ostensiblement d’une tout autre logique. Il en va de même de la lutte contre le tabac, ycompris lorsqu’elle fait usage de la loi qui, en principe, contrôle et sanctionne. Il en va de même aussi dans des domaines que l’on appelle parfois, par paresse de langage, « régaliens », comme si la souveraineté s’y attachait par essence : la politique monétaire, qui est inséparable de la gestion des croyances des agentspar l’émetteur, quel que soit son statut juridique; la sécurité publique qui, de propos délibéré, vise des agrégats statistiques qui n’ont de sens que comme « variables de population ».

Ce vaste domaine qui fait exception à une sociologie politique de l’État un peu convenue peut se résumer par deux idées-force : des instruments qui relèvent de l’incitation plutôt que du commandement, et des objectifs qui relèvent de la réponse systémiqueplutôt que de l’obéissance individuelle. Selon une métaphore désormais classique, c’est de « pilotage » ( steering) et non d’autorité qu’il s’agit. De même qu’on ne conduit pas une voiture en lui donnant des ordres (du moins, pas encore...) mais en exploitant sous contrainte d’environnement différentes ressources techniques dont on est capable d’anticiper les réactions, de même, on ne gère pas un système politique en lui donnant des ordres, mais en anticipant des réponses à des impulsions. Sans doute aucun système humain ne peut-il être exclusivement « piloté », sur un mode cybernétique. Il n’en est pas moins utile, toutefois, ne serait-ce que pour faire ressortir l’imbrication de deux logiques d’action distinctes au sein des États contemporains, de se doter d’un idéal-type qui rendrait compte de cet état asymptotique. Le terme « gouvernance » est lexicalement commode pour lui servir d’étiquette. Il est commode également à un autre titre, en ce qu’il suggère une modification de l’équilibre entre les deux logiques en question. Comme les exemples donnés précédemment le soulignent, que la vision souveraine (celle du « gouvernement ») rende mal compte de la réalité socio-politique de la construction étatique n’est pas une nouveauté. Traditionnellement, toutefois, les exceptions apparaissaient comme exceptions : l’État était souverain par essence, et incitatif par accident. Aujourd’hui, au contraire, l’exception se fait norme. L’agenda de la « gouvernance », ycompris dans ses versions les plus idéologiques, vise à une suspension du privilège souverain qui conduirait à prendre l’idéal-type pour un modèle pratiquement applicable : la version progressiste de ce « nouveau management public » serait le « social investment state » d’Anthony Giddens, qui n’est plus que l’animateur d’un vaste réseau de partenariats [10].

L’usage analytique ici proposé est ainsi compatible avec la vulgate, sans pourtant s’y réduire. La mise en évidence d’une polarité ideal-typique gouvernement/ gouvernance aide à mieux comprendre les glissements contemporains, et en particulier à mieux comprendre comment les caractéristiques de l’État « animateur » – y compris dans sa forme keynésienne et planificatrice – favorisent l’émergence en son sein de logiques de gouvernance. Mais on peut très bien le déplorer, et dans ces termes mêmes. De façon plus générale, on peut repérer dans ces glissements des dynamiques culturelles dont l’État est un symptôme plus qu’un acteur privilégié. Àune logique combinant autorité, distance, majesté, hiérarchie s’opposerait alors, toujours de manière idéal-typique, une logique combinant partenariat, proximité, animation, réseau. Il est aisé de constater que ces derniers termes sont à la mode ; rien n’oblige à s’en féliciter. Si cet usage de la notion de gouvernance fournit des outils analytiques plus tranchants pour rendre compte de ces phénomènes – qu’ils soient anciens ou émergents–, il aura été pleinement justifié.

Le terme gouvernementalité est lourd, peu élégant et, du fait de l’écho accidentel de « mentalité », susceptible de malentendu. Pourquoi donc y avoir recours ? Il apparaît clairement que, pour Foucault, il forme un couple polaire, notamment dans le choix du suffixe, avec le terme souverainetéet exprime à ce titre une double critique du juridisme comme conception du pouvoir « plus ou moins confusément pensé comme un système unitaire, organisé autour d’un centrequi en est en même temps la source, et qui est porté par sa dynamique interne à s’étendre toujours » [11]. À ma connaissance, on ne trouve pas chez Foucault la formulation explicite et conjointe des deux facettes de cette critique, mais elle émerge assez facilement de la mise en parallèle de la lecture belliciste du politique proposée dans le cours au Collège de France de 1976 [12] et des considérations explicites sur la gouvernementalité comme « rencontre entre les techniques de domination exercées sur les autres et les techniques de soi » [13]

développées au début des années quatre-vingt. En substance, le jeu sur les deux sens du mot « gouvernement » – comme institution et comme processus – permet de mettre en scène un double déplacement. De l’État vers le gouvernement, tout d’abord, comme point de fixation d’une analyse politique du pouvoir. Comme sa lecture critique de Hobbes dans Il faut défendre la société le montre particulièrement bien, l’État est pour Foucault le pendant institutionnel et imaginaire de la théorie du contrat social, qui se propose de ramener à un point sans origine et sans extension un pouvoir pensé comme irradiation. En effet, le contrat social, dans la déconstruction qu’en propose Foucault, confère précisément au souverain, défini comme source auto-référentielle du droit, ces mêmes propriétés. La souveraineté philosophico-juridique n’a pas d’histoire : elle constitue une singularité qui sépare radicalement un « avant » et un « après » strictement incommensurables; et elle n’a pas davantage d’épaisseur : elle s’impose par le seul fait de l’énonciation. La mise en évidence de la guerre comme possibilité d’émergence de la domination juridique et comme modalité privilégiée de son exercice fait alors exploser les deux facettes de la fiction souveraine. Historique par essence, la souveraineté est l’habillage théorique et imaginaire d’un règlement circonstanciel, contingent, temporaire d’un conflit séculaire; incapable par nature d’exercice unilatéral, le pouvoir ne peut que circuler dans des réseaux où il est toujours en principe réversible. Or cette double épaisseur de l’« État » – dans le temps et dans l’espace social– le fait disparaître comme entité ou instance distincte des institutions qui prétendent en tirer leur légitimité. Ne reste que le gouvernement au sens large, avec son épaisseur administrative et bureaucratique : instance qui, à la différence de la fiction étatique, est par essence partielle et partiale – ycompris et peut-être surtout en démocratie.

Il serait évidemment réducteur d’envisager ce passage de l’État au gouvernement à travers le seul prisme de ses manifestations institutionnelles. C’est aussi un déplacement du regard sur les processus constitutifs du politique qui est en jeu. Àl’édiction unilatérale de normes obligatoires, universelles et générales se substitue, comme objet privilégié de l’analyse politique, l’inflexion des conduites, c’est-à-dire le gouvernement comme processus. Par ses propriétés formelles, ce gouvernement s’oppose point par point à l’empire du droit : il émerge comme tension ou comme point d’équilibre entre des forces en interaction sans jamais être en équilibre; son éventuel caractère obligatoire n’est qu’accidentel; loin d’être universel et général, il est nécessairement local et particulier. Enfin, propriété peut-être la plus importante au yeux de Foucault lui-même, ce gouvernement ne met pas en scène une rupture entre le « politique » et le « non-politique » (privé, personnel, social...). Au contraire, il y a continuité, homologie, emboîtement, entre les formes de gouvernement des conduites qui se déploient à toutes les échelles du social, et dont le système articulé forme, précisément, la « gouvernementalité ». Il en résulte que la gouvernementalité se lit de manière privilégiée dans toutes les formes du « gouvernement des vivants » dont l’émergence intéresse Foucault, et qui passent par l’action sur des populations conçues comme des agrégats statistiques pour en orienter, par exemple, la santé ou la productivité – des agrégats statistiques, c’est-à-dire étymologiquement, comme Foucault le souligne lui-même, des objets d’une « science de l’État ».

Les problématiques de la gouvernementalité et de la gouvernance présentent donc une réelle parenté théorique, qui est d’autant plus frappante qu’elles émergent de manière complètement indépendante. On ne saurait toutefois en conclure qu’il s’agit de synonymes entre lesquels on pourrait choisir par affinité lexicale ou en fonction de la place (expression ou exception) que l’on préfère donner au gouvernement dans le dispositif de la souveraineté. Les stratégies conceptuelles sont en effet assez différentes. Dans un cas, il s’agit de mettre l’accent sur une polarité, et donc sur une tension constitutive, où la notion de souveraineté, quelles que soient ses apories, joue un rôle d’attracteur étrange [15] qui, par les croyances qu’elle suscite et par sa sédimentation institutionnelle, s’inscrit profondément dans la réalité et dans l’épaisseur des systèmes qu’elle travaille. Dans l’autre cas, il s’agit d’exorciser la souveraineté en montrant que rien, dans l’analyse féconde de l’histoire et de l’actualité des systèmes politiques, n’en dépend. C’est pourquoi Foucault refuse jusqu’au qualificatif de « politique » à la théorie de la souveraineté, exclusivement renvoyée vers la philosophie et vers le droit. On peut imaginer un usage moins unilatéral de la notion foucaldienne de « gouvernementalité », qui, en redonnant sa place à la souveraineté, retrouverait la polarité gouvernance/gouvernement esquissée ici. À ce prix, le choix des termes deviendrait une question de goût lexical. Mais c’est un usage qui s’éloignerait considérablement de la dynamique intellectuelle de Michel Foucault lui-même.