Le sujet a été abordé pour la première fois – en filigrane– dans un article publié en 1977 par deux économistes américains, F. Kydland et E. Prescott [3], qui s’interrogeaient quant au droit éventuel du gouvernement d’user de façon discrétionnaire des instruments de politique économique à des fins de maximisation de l’utilité sociale. Pour les auteurs en question, une telle intervention serait vouée à l’échec, dans la mesure où ses conséquences sur l’activité économique feraient l’objet d’anticipations rationnelles de la part des agents. La situation se résume alors en une maxime – « la règle contre la discrétion » – et en un axiome selon lequel seule ladite règle permettrait au gouvernement de maximiser l’utilité sociale.

Quelques années plus tard, R. Barro et D. Gordon appliquent ce principe à la politique monétaire [4]. Àl’aide d’une courbe de Phillips intégrant l’hypothèse d’anticipations rationnelles sur le modèle de R. Lucas, ces deux théoriciens néoclassiques concluent également qu’une utilisation discrétionnaire de la politique monétaire enfreignant la règle existante – comme, par exemple, celle qui voudrait que l’on s’efforce de maintenir l’inflation en deçà d’un seuil quantifié– serait certainement contrecarrée par les réactions des agents économiques. Pire encore, une telle attitude discrétionnaire produirait, en réalité, l’effet inverse de celui escompté.

Pour parvenir à cette conclusion, R.Barro et D.Gordon identifient deux catégories d’acteurs principaux – le gouvernement et les acteurs privés [5] – et décrivent un enchaînement hypothétique. Dans un premier temps, le gouvernement fixe un objectif d’inflation pour l’année à venir. Une fois ce signal émis, les acteurs privés engagent la négociation collective en vue d’ajuster les salaires. Lorsque cette négociation est arrivée à son terme, en régime discrétionnaire, le gouvernement a tout intérêt à user de l’arme monétaire, en dépit de la règle préalablement fixée : c’est la « tentation de la tricherie » qu’évoquent R. Barro et D. Gordon. D’après eux, le calcul du gouvernement serait simple. Il s’agirait d’engager une politique monétaire qui favoriserait la demande globale et l’emploi sans pour autant provoquer une hausse de l’inflation, dans la mesure où les salaires auraient déjà été fixés par la négociation. Mais en réalité, les acteurs privés ayant rationnellement anticipé cette « tricherie », les résultats des négociations collectives incorporeraient déjà une hausse du revenu annuel nominal tenant compte du dépassement de la cible d’inflation du gouvernement induit par cette politique monétaire discrétionnaire. La conséquence est que le niveau d’emploi varie peu mais que l’inflation, à moyen terme, augmente de manière significative. Il yaurait donc une incohérence temporelle entre les objectifs initiaux du gouvernement et les résultats auxquels il parviendrait en définitive.

Reste à expliquer pourquoi le gouvernement tend à user de son pouvoir discrétionnaire. Àce propos, à partir des analyses de W. Nordhaus sur le political business cycle [6], A. Alesina introduit une variable supplémentaire dans le modèle de R. Barro et D. Gordon en considérant les effets du cycle électoral sur la politique du gouvernement [7]. Afin d’augmenter ses chances de réélection (ou pour récompenser sa clientèle électorale), le gouvernement, peu avant les élections (ou peu après), mettrait en œuvre une politique monétaire expansionniste qui entraînerait une amélioration de son bilan économique, notamment en termes d’emploi. En assurant ainsi de « bonnes » performances économiques, le gouvernement anticiperait rationnellement le comportement des électeurs (ou en prendrait acte) en leur donnant une bonne raison de voter (ou d’avoir voté) en sa faveur [8].

L’opportunisme des gouvernants les conduit donc à user de façon discrétionnaire de l’arme monétaire sans tenir compte des effets néfastes de leur politique sur la stabilité des prix. Quant à la solution de ce problème, elle émerge tout naturellement du modèle d’économie politique de l’incohérence temporelle présenté ici : il convient de « lier les mains » du gouvernement en matière de politique monétaire. Reste à déterminer comment.

Sur ce dernier point, la littérature fait apparaître une multitude d’options possibles [9], parmi lesquelles figure en premier lieu l’établissement d’une règle de conduite monétaire telle que la prônent F. Kydland et E. Prescott [10]. Àcela R. Barro et D. Gordon rétorquent qu’une règle seule ne suffit pas, et qu’il faut yadjoindre l’hypothèse selon laquelle le respect de cette règle par le gouvernement améliorerait sa réputation auprès des acteurs privés, ce qui renforcerait alors la crédibilité de sa politique monétaire. Dans cette perspective, une bonne réputation en matière de politique monétaire – entendue comme une moindre déviation par rapport à la règle – conduirait les partenaires sociaux à s’en tenir aux objectifs annoncés et, par conséquent, permettrait de limiter les hausses salariales issues de la négociation collective. Les performances économiques du gouvernement ne pourraient que s’en trouver améliorées.

Cependant, si l’on en croit K. Rogoff, le souci des autorités gouvernementales de maintenir leur réputation et d’alimenter la confiance finirait tôt ou tard par céder le pas devant la contrainte électorale. La solution consisterait donc à nommer un gouverneur « conservateur » à la tête de la banque centrale qui serait spécifiquement chargé de juguler l’inflation – mission pour la réalisation de laquelle on ne saurait s’en remettre au contrôle exercé par l’électeur moyen [11]. Ce banquier central aurait pour tâche de faire respecter la règle tout en renforçant la réputation de son institution et, par extension, celle du gouvernement. Le schéma semble du reste trouver confirmation au sein même de la communauté financière, où les banquiers centraux sont généralement considérés comme particulièrement conservateurs [12].

Un autre auteur, C.Walsh, émet toutefois des réserves quant à l’applicabilité générale de cette solution. Certes, un gouvernement peut toujours déléguer la mission de faire respecter la règle monétaire à un banquier central conservateur, mais encore faut-il que ce dernier dispose en pratique des moyens nécessaires pour mener à bien cette mission. Il conviendrait donc de lui laisser le choix quant à la définition de la limite à ne pas dépasser en matière d’inflation, faute de quoi le gouvernement sera toujours tenté de fixer cette limite à un niveau plus élevé que celui correspondant à l’équilibre optimal. Une fois cette compétence dévolue au banquier central, il faut également faire en sorte que celui-ci respecte ses engagements. Dans cette perspective, C. Walsh intègre alors à son cadre d’analyse le modèle du principal-agent (mandataire-exécutant) dans lequel le gouvernement – et, par extension, la société– serait le principal et le banquier central, l’agent sous contrôle [13]. Entre les deux parties, un contrat est conclu, qui fixe un objectif en termes d’inflation. En cas de non-respect du contrat, le principal pourra réprimander l’agent [14].

À l’évidence, ces mesures gagneraient encore en efficacité si elles étaient renforcées par une séparation institutionnelle de la banque centrale et du pouvoir politique. C’est sur ce point que l’indépendance de la banque centrale apparaît comme la solution au problème de l’incohérence temporelle – en tant que mécanisme de dernier ressort permettant de lier les mains au gouvernement en matière monétaire. Parmi les travaux empiriques qui s’efforcent de démontrer le lien entre indépendance de la banque centrale et contrôle de l’inflation, la première étude, celle de R. Bade et M. Parkin publiée en 1988, illustre bien l’une des principales difficultés que rencontrent lesdits travaux et qui tient à la définition et à la formalisation mathématique de l’indépendance de la banque centrale [15]. L’indicateur utilisé est ici calculé à partir d’une codification des critères d’indépendance définis par la législation nationale. Les résultats obtenus, qui portent sur un échantillon de pays relativement réduit, confirment effectivement l’existence d’un lien entre indépendance de la banque centrale et limitation de l’inflation.

D’après V. Grilli, D. Masciandaro et G. Tabellini, cette méthode souffrirait néanmoins d’un excès de formalisme, car il serait impossible, à la seule lecture des statuts juridiques de la banque centrale, de déterminer son niveau d’indépendance réelle. Ils proposent donc de remplacer l’indice de R. Bade et M.Parkin par un autre qui intégrerait à la fois l’indépendance politique – prise en compte par celui de R. Bade et M. Parkin – et l’indépendance économique – qui a trait aux moyens effectifs dont les institutions disposent pour atteindre leurs objectifs. La corrélation entre ce nouvel indice et les niveaux d’inflation enregistrés dans les pays de l’OCDE, elle, se révèle négative [16].

Dans le même ordre d’idées, A. Cukierman et son équipe ont élaboré un nouvel indice, plus sophistiqué, et élargi l’échantillon aux pays en voie de développement [17]. L’indicateur d’indépendance de la banque centrale comprend désormais trois dimensions, de la plus formelle (codification de la législation) à la plus informelle (codification de questionnaires et d’entretiens avec des banquiers centraux), avec – dans une position intermédiaire – un élément immédiatement quantifiable : la fréquence de la rotation des gouverneurs à la tête de la banque centrale ( turnover ). Or les résultats du test ne sont pas homogènes : la relation négative entre le degré d’indépendance de la banque centrale et le taux d’inflation est confirmée pour les pays industrialisés, mais pas pour les pays en voie de développement [18].

Enfin, le nouvel indice du degré d’indépendance de la banque centrale proposé par A. Alesina et L. Summers [19] – et testé sur un échantillon réduit (celui des 16 pays les plus industrialisés) – atteste, lui aussi, l’existence d’une relation négative entre le degré d’indépendance de la banque centrale et le taux d’inflation. Mais la valeur ajoutée de leur travail réside surtout dans la mesure de l’influence que ce degré d’indépendance exerce sur des variables moyennes de l’économie réelle comme la croissance, le taux d’intérêt et le chômage. Effectués sur la période 1955-1988, les tests présentés montrent que l’indépendance de la banque centrale n’a pas d’impact, positif ou négatif, sur ces variables, conclusion confirmée par T. Peerson et G. Tabellini dans l’introduction de leur Handbook sur la politique monétaire [20].

Àcet égard, le premier présupposé est celui d’une économie nationale fermée, suivant le modèle de F. Kydland et E. Prescott qui, même amélioré par R. Barro et D.Gordon, ne tient pas compte des chocs et autres facteurs économiques exogènes, pourtant particulièrement nombreux dans les années 1970. Si, de fait, ces paramètres sont intégrés dans les données utilisées lors de l’observation, encore faut-il distinguer les effets respectifs des facteurs internes et externes sur les tensions inflationnistes observées à l’échelle nationale.

Or les travaux les plus récents tendent à réduire les déterminants de l’inflation à la seule politique monétaire, à la différence des premiers modèles – tel celui de R. Barro et D. Gordon – qui, eux, n’écartaient pas ab initio d’autres possibilités, témoin la prise en compte de l’impact de l’emploi sur le niveau d’inflation via la courbe de Phillips évoquée plus haut. En outre, les travaux en question, dans la mesure où ils privilégient une interprétation monocausale, demeurent focalisés sur la « valeur » statistiquement quantifiable de l’inflation, au détriment d’une interrogation quant à la nature et au type d’inflation considérés [21]. Si les solutions proposées étaient adaptées aux pressions inflationnistes caractéristiques du contexte économique des années1970, rien ne garantit qu’elles demeurent encore pertinentes dans le contexte actuel… [22] En outre, cette distorsion par rapport à la réalité devient encore plus manifeste lorsqu’on considère les résultats empiriques des études entreprises. Ainsi, dans les différents cas envisagés, la définition de l’indicateur d’« indépendance » de la banque centrale varie à un point tel qu’il est impossible de parvenir à une conclusion définitive, même d’une portée limitée. Dès lors, on peut se demander si cette plasticité des définitions ne sert pas précisément à faire coller les résultats « empiriques » aux conclusions « théoriques ». Un autre problème concerne la méthodologie employée et, plus précisément, la tentation de limiter les régressions statistiques à une et une seule variable – le degré d’indépendance de l’institution– au détriment d’autres facteurs explicatifs potentiels du niveau des prix. Tout en mobilisant également l’outil statistique, P. Hall et R. Franzese ont ainsi montré l’importance de la négociation collective comme source, mais aussi comme mécanisme de limitation des tensions inflationnistes dans un système économique caractérisé par la présence d’une BCI [23].

Mais, en définitive, ce sont les résultats des études en question qui révèlent l’ampleur de l’écart entre la réalité économique et les affirmations tranchées des économistes [24]. Ainsi, R. Barro lui-même, reprenant les données de A.Cukierman, montre bien que la relation négative entre le degré d’indépendance de la banque centrale et le niveau d’inflation n’est pas vérifiée pour de nombreux pays de l’OCDE et qu’elle est purement inexistante dans le cas des pays en voie de développement. Après avoir passé en revue l’ensemble des pays du globe, cet auteur parvient donc à la conclusion que « (...) la corrélation entre les deux variables est pratiquement nulle » et que ce constat demeure tout aussi valable « si l’on considère spécifiquement la période 1960-1990 et si l’on neutralise l’effet d’autres déterminants éventuels de l’inflation » [25]. C’est ce que confirment également les travaux de J. Forder [26]. Dès lors, faut-il en conclure, avec l’ancien vice-président de la Réserve fédérale américaine, A. Blinder, que les modélisations relatives à l’incohérence temporelle ne formeraient qu’une spirale théorique tournant à vide, dans la mesure où les banquiers centraux auraient en réalité intégré les facteurs en question dans leur pratique quotidienne depuis bien longtemps ? [27] Ne faut-il yvoir, comme le suggère The Economist, qu’une vaste supercherie à laquelle beaucoup, à commencer par les rédacteurs de ce magazine, se seraient laissés prendre ? [28] Sans vouloir nécessairement trancher la question, il convient de prendre acte du malaise dont témoignent ces prises de parole autorisées. La critique « interne » évoquée plus haut rend compte de ce malaise, en mettant l’accent sur l’éloignement progressif du modèle par rapport à la réalité économique – éloignement dont les causes sont inhérentes au processus cognitif propre à l’économie, qui tend à accentuer le caractère stylisé du modèle pour en assurer la cohérence logique et le caractère opératoire. En effet, du point de vue des économistes néoclassiques, le degré de réalisme des hypothèses initiales ne saurait constituer un problème en soi. Seule importe l’énonciation d’hypothèses à même de circonscrire la variable qui agit effectivement sur l’objet étudié. Dans le cas présent, néanmoins, l’impact de la variable « banque centrale indépendante » sur l’inflation n’étant pas solidement établie, le faible degré de réalisme des hypothèses fait écho à l’inconsistance des résultats.

À cela s’ajoute le penchant des économistes pour la formalisation mathématique. À cet égard, l’autonomisation d’un discours théorique – le modèle de la BCI – via le recours à la « science » ressemble à s’y méprendre au processus décrit par J. Habermas évoquant, dans le prolongement de H. Marcuse, l’apparition dans les sociétés modernes du discours technocratique dont la force est « [d’]invoquer (… ) la science et (… ) la technique pour expliquer et légitimer les raisons pour lesquelles (...) un processus de formation démocratique de la volonté politique concernant les questions de la pratique “doit” nécessairement (… ) céder la place aux décisions de nature plébiscitaire concernant des alternatives mettant tel ou tel personnel administratif à la tête de l’État » [29]. Le discours scientifique dominant sur la BCI et la dépolitisation du contrôle de la monnaie qu’il opère en sont une illustration parmi d’autres.

La littérature sur la BCI ne s’embarrasse pas de tels scrupules et préfère s’en tenir à la monocausalité en mettant l’accent sur la seule politique monétaire. Or non seulement cette posture conduit aux apories théoriques identifiées par la critique interne, mais elle véhicule également un imaginaire social et, en particulier, une conception du politique eux-mêmes fortement critiquables.

Pour s’en convaincre, revenons à la question des déterminants de l’inflation. Celle-ci est décrite, on l’a vu, comme un phénomène dont l’origine première réside dans le comportement opportuniste du gouvernement en matière de politique monétaire. Ce n’est donc pas la politique monétaire en elle-même mais son usage intéressé qui détermine (et accélère) le phénomène inflationniste, le cycle électoral apparaissant comme le principal facteur explicatif de ce comportement opportuniste dont la conséquence la plus dangereuse est l’instabilité des prix [32]. Conçue comme une compétition se déroulant sur le marché électoral, la démocratie, dans cette perspective, comporterait naturellement un biais inflationniste [33].

Ce raisonnement appelle plusieurs commentaires. Tout d’abord, croit-on vraiment que la suppression du mécanisme électoral – « les contraintes quotidiennes de la vie domestique de quinze démocraties représentatives », pour reprendre la formule d’E. Cohen – serait de nature à réduire sensiblement les tensions inflationnistes ? En tout cas, cette option n’est pas sérieusement envisagée par les auteurs de référence sur la BCI, pas plus que ne l’est l’idée de supprimer la banque centrale elle-même. Cette dernière n’est pourtant pas totalement inconcevable si l’on suit leur logique, dans la mesure où ladite suppression mettrait fin aux tensions inflationnistes inhérentes à l’activité politique [34].

Quant à la seconde observation, elle est d’ordre épistémologique. En effet, les théoriciens de la BCI ont tendance à compartimenter le réel en sphères distinctes et autonomes les unes par rapport aux autres – le politique/l’économique – et à postuler qu’une logique d’action identique (l’action rationnelle, conçue dans une perspective utilitariste) opère dans ces différentes sphères. Il en découle une vision individuo-centrée et relativement cynique des acteurs collectifs du champ politique, qui participe d’une dichotomie dans laquelle ce dernier aurait toujours le mauvais rôle et serait voué à user de la ruse et de la tricherie. Ainsi, le politique succomberait au côté obscur de la force… Et cela sans compter sur les stéréotypes drainés par la littérature sur la BCI. En témoignent, entre autres, les clichés qui voudraient que la « gauche » soit systématiquement expansionniste et cherche toujours à réduire l’autonomie de la banque centrale tandis que la « droite », irrémédiablement conservatrice en matière de politique monétaire, ferait tout son possible pour accroître l’autonomie de cette institution – ce qui est historiquement simpliste [35]. Quant à l’hypothèse fondamentale selon laquelle les acteurs économiques, par leurs anticipations rationnelles, auraient toujours « un temps d’avance » par rapport à la décision politique – postulat souvent partagé par ces acteurs eux-mêmes–, elle débouche parfois sur des prédictions en porte-à-faux avec la réalité. Il en va ainsi de l’analyse du comportement des syndicats par R. Barro et D. Gordon, d’après lesquels ces derniers, anticipant une baisse de revenu en termes nominaux, s’efforceraient de la compenser en obtenant dans l’immédiat une augmentation des salaires réels. Or, depuis le milieu des années1960, les revendications salariales des organisations syndicales dans les pays de l’OCDE ont été caractérisées par une relative modération [36].

Dès lors, à quelle légitimité sociale ou politique le contrôle de la monnaie pourrait-il prétendre ? Prise entre deux logiques de création/destruction monétaire (l’État d’un côté, le marché et les intermédiaires financiers de l’autre), la banque centrale ne peut qu’adopter une position d’intermédiaire en assurant la gestion/ répartition de la contrainte monétaire entre les acteurs publics et privés. Du bon accomplissement de cette tâche dépend la confiance de la société à l’égard d’une institution particulière, la monnaie. Dans cette perspective, les arguments en faveur de l’indépendance de la banque centrale ne font en réalité que légitimer – tout en la dissimulant pour la forme – l’accaparement pur et simple de l’institution monétaire par les forces du marché.

Enfin, si le pouvoir politique rejoint le côté obscur de la force, qu’en est-il de la science politique ? La question est d’importance, à l’heure où les interrogations sur les origines, le fonctionnement et la rationalité des autorités indépendantes de régulation sont légion. À cet égard, la mise en garde de K. Polyani demeure d’actualité : « Aucune société (… ) ne peut exister sans qu’un système d’un type ou d’un autre assure l’ordre dans la production et la distribution des biens. Mais cela n’implique pas l’existence d’institutions économiques séparées (… ) l’ordre économique est simplement fonction de l’ordre social, qui le contient » [37]. En somme, c’est bel et bien sur l’ensemble des forces sociopolitiques et socio-économiques dans lequel s’inscrit toute autorité indépendante de régulation – banque centrale ou autre– qu’il conviendrait de faire porter l’analyse.

Plus généralement, l’approche des économistes demeure sous-tendue par un ensemble de présupposés ontologiques dont le corollaire, au plan méthodologique, est le paradigme des choix rationnels et la définition de l’individu comme unité de référence. Or, au delà des critiques d’ordre général dont cet axiome est susceptible de faire l’objet [38], son application à l’analyse des dynamiques politiques soulève des problèmes spécifiques. Comme le souligne J.-C.Graz, « aussi différenciées que soient les sphères économique et politique de la société, elles demeurent articulées l’une à l’autre si l’on tient compte de l’aspect sociopolitique des conditions de production, de distribution et de consommation » [39]. Plus précisément, l’extension irréfléchie au champ politique des catégories d’analyse de la pensée économique néoclassique conduit tendanciellement à expliquer le fonctionnement du système économique par des facteurs « économiques » en période de beau temps et à laisser au « politique » la responsabilité des dysfonctionnements lorsque la situation se dégrade. Les théoriciens de la BCI produisent ainsi un discours de diversion qui, en évitant d’appréhender les déterminants de l’inflation dans l’articulation du politique et de l’économique, interdit de faire de l’économie politique au sens littéral du terme [40].