L’Organisation mondiale du commerce est-elle de son côté un lieu de multilatéralisme préservé dans l’après-guerre froide ? Au-delà de ses échecs médiatiques souvent commentés (Seattle, Cancun), comment compose-t-elle avec les inégalités de puissance entre États ? Répondre à cette dernière question, c’est confronter l’OMC au débat qui anime de longue date la discipline des relations internationales sur la capacité du multilatéralisme à contenir le « facteur puissance ». Trois visions s’affrontent ici. Dans le contexte d’anarchie fondamentale qui, selon les réalistes, caractérise les relations internationales (absence d’autorité mondiale s’imposant aux États), les coopérations ne sont viables que si la puissance dominante en endosse les principes et le fonctionnement. Pour les courants critiques et néomarxistes de l’économie politique internationale (dont on retrouve un certain nombre de thèses dans le discours altermondialiste d’aujourd’hui), le multilatéralisme des grandes organisations économiques internationales sert de paravent à une hégémonie du capitalisme mondialisé qui s’exerce au détriment des pays les plus pauvres. Enfin, pour les libéraux, la négociation multilatérale est intrinsèquement porteuse de vertus régulatrices qui profitent à tous, et les règles qu’elle impose permettent de tenir à distance les tentations hégémoniques. Comment l’OMC dépar-tage-t-elle ces trois approches théoriques du multilatéralisme ?

Lorsqu’on considère enfin la procédure de règlement des différends à l’OMC, il apparaît que les États-Unis sont visés par une plainte sur six en moyenne. S’il existe une hégémonie américaine, celle-ci ne leur évite donc pas une mise en accusation régulière devant le tribunal de l’Organisation. La procédure de règlement des différends est même loin de leur être d’emblée favorable puisque, de 1995 à 2002, ils ont perdu plus d’affaires portées devant l’Organe de règlement des différends (ORD) qu’ils n’en ont gagné ( 19 contre 17) [11]. À la suite d’une plainte déposée par l’Union européenne, à propos de l’affaire des Foreign Sales Corporations ( FSC ) [12], les États-Unis ont même été, en 2002, sous le coup de la plus lourde condamnation jamais prononcée par l’OMC, véritable « bombe atomique » jetée sur le système commercial multilatéral, selon l’ancien directeur général de l’OMC, Mike Moore. À l’issue de ce différend, l’Union européenne a été autorisée, en août 2002, à prendre des mesures de compensation à hauteur de 4 milliards de dollars, soit 40 fois le montant des sanctions infligées par les États-Unis à l’Europe dans l’affaire du bœuf aux hormones [13].

En second lieu, leur politique commerciale unilatérale continue incontestablement de les singulariser par rapport aux autres membres de l’Organisation. Si les mesures commerciales défensives sont courantes dans le monde, et autorisées sous certaines conditions à l’OMC (droits compensateurs anti-dumping, mesures de sauvegarde de secteurs domestiques menacés dans leur existence par des importations massives), aucun État ne dispose d’un arsenal législatif commercial aussi offensif que les États-Unis pour ouvrir les marchés extérieurs à leurs exportations (la fameuse « section 301 ») [15]. Il est à cet égard remarquable qu’ils aient continué, après l’entrée en fonction de l’OMC, à utiliser les ressources de cette législation unilatérale pour menacer de rétorsions commerciales des pays accusés d’entraver l’accès d’entreprises américaines à leurs marchés. Cette stratégie a pu se révéler payante au stade des consultations à l’OMC, comme dans le cas du différend sur l’automobile avec le Japon en 1995.

Enfin, dans leur rapport à la procédure de règlement des différends, les États-Unis font également preuve de singularité. L’affaire des Foreign Sales Corporations montre qu’ils sont certainement le seul État à pouvoir reconduire une législation commerciale systématiquement condamnée au GATT puis à l’OMC depuis vingt ans [16]. Acontrario, lorsqu’ils obtiennent gain de cause devant l’ORD et sont autorisés par l’OMC à prendre des mesures de rétorsion (comme en 1999 dans les affaires du bœuf aux hormones et de la banane les opposant à l’Union européenne), ils ont alors un pouvoir de sanction que peu de pays peuvent avoir au sein de l’Organisation [17]. Comment, en définitive, caractériser la position singulière des États-Unis ? La création de l’OMC n’aurait pas été possible sans leur implication et leur soutien, mais, depuis, l’Organisation ne vit pas dans leur « ombre » et ne doit pas non plus sa survie à leur hégémonie. L’OMC – après le GATT – invalide, par conséquent, la théorie réaliste de la stabilité hégémonique. Pour autant, le statut et l’influence des États-Unis à l’OMC ne sauraient être banalisés, pas plus que leur capacité à s’exempter des contraintes multilatérales qu’impose l’Organisation. Plutôt que d’hégémonie, il faudrait alors parler de flexibilité, de gammes de choix et de possibilités d’arbitrages qu’autorise la puissance : opter pour le multilatéral ou l’unilatéral, choisir les pressions bilatérales ou le registre juridictionnel, se mettre en conformité avec les règles multilatérales ou les ignorer…

Non seulement les pays industrialisés modèlent la mise sur agenda, mais ils ont montré, dans le passé, leur capacité à imposer la conclusion de certains accords aux PED. Àla fin de l’Uruguay round, en effet, les États-Unis et la Communauté européenne ont œuvré de concert pour dissocier juridiquement le GATT de 1994 du GATT de 1947. En résiliant alors ce dernier pour adhérer à l’OMC, les États-Unis et la Communauté européenne ont obligé les pays en développement à accepter en bloc l’ensemble des accords de 1994 – ycompris ceux qui suscitaient leurs réticences sur les services, l’investissement, la propriété intellectuelle–, s’ils voulaient continuer à bénéficier des acquis du multilatéralisme commercial, à commencer par la clause de la nation la plus favorisée.

Cette maîtrise de la mise sur agenda et de la conclusion des accords par les grandes puissances commerciales a pu faire dire à certains auteurs que la règle du consensus constituait une hypocrisie organisée, destinée à conférer une légitimité de façade à l’OMC [25].

Un dernier argument tendant à mettre en évidence l’existence d’un clivage Nord-Sud à l’OMC concerne le fonctionnement de l’ORD. Il est manifeste que les pays en développement sous-utilisent cet organe par rapport aux pays industrialisés : bien que représentant près des 75% des membres de l’Organisation, ils sont à l’origine de 31% des plaintes déposées entre 1995 et 2001, alors que les pays industrialisés, minoritaires, représentent 69 % des plaintes [26]. Déficit d’expertise juridique interne et coûts d’accès à une expertise externe peuvent expliquer cette faible mobilisation des pays en développement et, en particulier, des pays les plus pauvres et des petits États. Par ailleurs, à l’autre bout de la procédure, le caractère bilatéral des sanctions se caractérise par des asymétries de pouvoir évidentes entre grandes puissances commerciales et petits pays. Dans l’affaire de la banane, par exemple, quel aurait été l’impact des mesures de rétorsion de l’Équateur à l’encontre de l’Union européenne ? [27] La structuration du pouvoir à l’OMC révèle donc une incontestable asymétrie Nord-Sud, tant dans les négociations multilatérales que dans le recours à la procédure de règlement des différends.

Plusieurs exemples ont récemment illustré cette nouvelle capacité de mobilisation des PED. L’évolution du débat sur la « clause sociale » est certainement la plus spectaculaire [29]. Les pays en développement, qui considèrent l’incorporation de normes du travail dans le commerce mondial comme une forme de néoprotectionnisme occidental, se sont opposés de manière récurrente aux pressions des États-Unis et de l’Europe en la matière, quitte à contribuer à l’échec de la conférence de Seattle en 1999. Sur le fond, ils sont parvenus, depuis la conférence de Singapour en 1996, à renvoyer les travaux sur les normes de travail à l’OIT, position réitérée à Doha, qui a tenu en échec la détermination de la délégation européenne à réintroduire cette question à l’OMC. Si une référence aux normes fondamentales du travail apparaît donc bien dans le préambule de la déclaration de Doha, les membres de l’OMC se bornent seulement à réitérer la déclaration faite à Singapour et à prendre note des travaux en cours à l’OIT sur la dimension sociale de la mondialisation, conformément à la position des pays en développement.

Deuxième exemple : la négociation sur l’investissement qui, des points de vue européen et américain, devrait permettre, après l’échec de l’Accord multilatéral sur l’investissement concocté à l’OCDE en 1998, la relance d’un projet d’accord multilatéral susceptible de remplacer à terme les quelque 1 850 traités bilatéraux existant dans le monde. Or l’opposition de l’Inde sur ce sujet s’est révélée insurmontable à Doha, le représentant indien n’hésitant pas à en faire un sujet emblématique de conflit [30].

Dernier exemple : l’accord sur les droits de propriété intellectuelle (TRIPS) et les contraintes que ses clauses en matière de brevets font peser sur l’accès des pays du Sud aux médicaments nécessaires pour lutter contre les grandes pandémies [31]. Cette fois, la mobilisation s’est faite autour du Brésil et de l’Afrique du Sud qui s’étaient lancés dans la mise en circulation de médicaments génériques brevetés, au risque de se voir intenter des procès par des États ou des firmes pharmaceutiques occidentaux [32]. Elle a permis aux PED d’obtenir à Doha la confirmation que l’accord TRIPS « n’empêch[ait] pas et ne devrait pas empêcher » les États de prendre des mesures pour protéger la santé publique et, en particulier, « pour promouvoir l’accès de tous aux médicaments ». Des négociations difficiles se poursuivent depuis sur la base de ce compromis [33].

Depuis Seattle, on sait que cette fronde des pays en développement n’est pas que symbolique et qu’elle est effectivement en mesure de paralyser l’OMC. Aussi, de Seattle à Doha, les gouvernements des pays industrialisés ont-ils cherché à donner des gages aux PED. Des décisions à portée politique et symbolique ont d’abord été prises telles que la désignation d’un représentant d’un pays en développement à la tête de l’OMC à partir de 2002 [34], l’organisation des deux prochaines conférences ministérielles dans des pays du Sud et surtout le lancement des négociations de Doha sous la forme d’un « Programme pour le développement » [35]. Sur le fond, plusieurs propositions visant à améliorer l’intégration des PED dans le commerce mondial et leur représentation à l’OMC ont été adoptées ou inscrites à l’agenda des négociations de Doha : le « traitement spécial et différencié » sur la base de quelque 80 propositions de mesures à caractère préférentiel élaborées par les PED eux-mêmes ; un plan pour les pays les moins avancés (PMA); des mesures de soutien institutionnel spécifiques [36].

Pourtant, cette prise en considération des intérêts des pays en développement n’a pas suffi pour assurer le succès de la cinquième conférence ministérielle de l’OMC, organisée à Cancun en septembre 2003, qui devait aboutir à un package deal (compromis de dernière minute qui oblige à une grande transversalité sectorielle) sur les enjeux de Doha. L’agriculture-enjeu problématique classique (avec une focalisation inattendue sur la négociation concernant le coton) et les quatre questions sensibles de Singapour (investissement, concurrence, marchés publics et facilitation des échanges) ont de nouveau galvanisé l’opposition des pays du Sud, pourtant divisés en un « groupe des 90 » (pays africains et PMA) et un « groupe des 21 » (pays émergents conduits par le Brésil, l’Inde, l’Afrique du Sud et la Chine). Dès avant la conférence, le « groupe des21 » s’est dressé contre la menace d’un duopole euro-américain sur l’agriculture [37]. Le « groupe des90 » s’est ensuite élevé contre le refus des États-Unis de remettre en cause les subventions publiques accordées aux exportateurs américains de coton [38], et contre tout accord sur les questions de Singapour. Malgré la proposition de compromis final, soutenue par le négociateur européen, de ne retenir que deux questions sur quatre, la Corée du Sud a menacé de bloquer les négociations si l’ensemble des dossiers n’était pas abordé. Au-delà d’une réactivation du clivage traditionnel Nord-Sud, Cancun a donc été plutôt le révélateur des nouvelles lignes de fractures dessinées par la mondialisation. On était désormais en présence d’une situation nouvelle où « des Nords et des Suds [se croisaient] sans se rencontrer » [39]. En outre, de l’aveu des négociateurs de Cancun, la détermination des délégations des pays émergents – Inde et Brésil en particulier– à se faire entendre sur la scène internationale semble avoir joué un rôle au moins aussi important que les enjeux commerciaux en eux-mêmes, comme si ces pays avaient cherché à compenser à l’OMC le manque d’audience dont ils avaient souffert à l’ONU quelques mois plus tôt lors de la guerre en Irak [40].

L’échec de Cancun, après celui de Seattle, a bien montré que l’OMC ne peut plus être réduite à une logique d’hégémonie du Nord sur le Sud. Malgré les asymétries de pouvoir qui subsistent, on ne peut nier que les pays du Sud aient acquis depuis Marrakech un pouvoir de blocage tel que les pays du Nord sont obligés de prendre en compte leurs intérêts, sous peine de condamner l’Organisation à la paralysie.

Quelle est toutefois l’applicabilité de cette approche à l’OMC ? On sait que la théorie libérale du multilatéralisme a fortement puisé son inspiration dans les principes fondateurs du GATT (clause de la nation la plus favorisée, non-discrimination et réciprocité dans les avantages consentis, etc.). On ne s’étonnera donc pas que l’OMC soit identifiée aujourd’hui à un idéal-type de multilatéralisme libéral. Ainsi, les économistes, qui contestent volontiers sa vocation libre-échangiste – dans laquelle ils voient plutôt un néomercantilisme– s’accordent en tout cas sur son caractère multilatéral [43]. Quant aux politistes, ils ont vu dans la naissance de l’OMC un renouveau et une extension du multilatéralisme [44], la naissance d’une véritable organisation internationale [45], voire un « parfait exemple de bonne gouvernance internationale » [46].

Cette assimilation de l’OMC à un idéal-type de multilatéralisme libéral fait toutefois problème. Certes, la dimension collective des négociations à l’OMC milite en faveur d’une lecture où le poids du nombre, la multipolarité et l’éclatement des intérêts tendent à absorber les risques d’hégémonie, mais le fonctionnement de l’Organisation trahit trois écarts par rapport à une vision optimale du multilatéralisme. Le premier concerne le principe d’égalité entre États qui fonde le processus décisionnel (un État = une voix). En pratique, évidemment, certains États sont « pluségaux » que d’autres. Les États-Unis, l’Union européenne, le Brésil, l’Inde ou la Chine ont beaucoup plus de chances de faire valoir leurs positions avec succès (en suscitant des coalitions ou, si nécessaire, en exerçant seuls une capacité de blocage) que la plupart des autres États membres de l’OMC pris individuellement. De ce point de vue, il serait naïf de prétendre que le multilatéralisme de l’OMC ignore les inégalités de puissance et d’influence entre ses membres.

Le second écart concerne le degré d’institutionnalisation de l’OMC en tantqu’organisation internationale. La question est fondamentale pour deux raisons : d’abord parce que c’est le degré d’institutionnalisation qui fait d’un régime une organisation internationale; ensuite parce que plus une organisation internationale est institutionnalisée, plus elle acquiert de pouvoir par rapport aux États qui l’ont fondée. De ce point de vue, on a coutume de souligner le renforcement institutionnel de l’OMC par rapport au GATT, qui n’était effectivement qu’un accord en forme simplifiée ( executive agreement), sans structure institutionnelle étoffée. L’OMC, elle, a le statut de personnalité juridique internationale et repose sur une architecture institutionnelle hiérarchisée que les organigrammes officiels donnent volontiers à voir comme complexe et intégrée. On sait par ailleurs la révolution juridique qu’a déclenchée l’ORD en consolidant les règles et procédures du régime commercial international [47].

Faut-il rappeler, néanmoins, que l’OMC reste une simple organisation de gestion et de consolidation d’accords intergouvernementaux ? Qu’elle demeure, à ce titre, une organisation moins intégrée que la Banque mondiale ou le FMI qui possèdent au moins un directoire ou un conseil d’administration auxquels sont délégués des pouvoirs décisionnels consistants ? Enfin que le droit de l’OMC est totalement étranger au concept de supranationalité qui caractérise le droit communautaire dans l’Union européenne ? La façon même dont se déroulent les négociations multilatérales ne permet pas d’affirmer qu’il y ait eu rupture entre l’OMC et le GATT. La création de l’OMC devait en effet mettre fin aux cycles de négociations ( rounds) étirés sur des années qui avaient caractérisé le GATT, en leur substituant une structure institutionnelle permanente, fondée notamment sur des comités thématiques spécialisés. Cette structure est bien sûr mise à contribution dans les négociations multilatérales de l’OMC, mais, compte tenu de la flexibilité nécessaire à la pratique des package deals, c’est bien à un cycle de négociations ancienne manière qu’on a eu affaire à Doha. Ainsi, en termes d’institutionnalisation, l’OMC relève encore davantage du régime que de l’organisation.

Le troisième écart concernele caractère aléatoire des négociations. De Seattle à Cancun, l’OMC a connu des échecs importants, qui montrent que les vertus intrinsèques du jeu multilatéral ne suffisent pas pour garantir le succès des négociations. Cette complexification croissante des négociations est une tendance lourde qui ne peut que s’accroître dans les années à venir et ce pour trois raisons : le principe consensuel qui régit le système décisionnel et rend toute autre solution (majorité qualifiée, etc.) politiquement inenvisageable pour des raisons évidentes de légitimité; l’élargissement programmé de l’Organisation jusqu’à son universalisation; la multiplication des enjeux de négociation qui affectent de plus en plus les politiques de régulation économique, sociale et environnementale des États [48].

Il est donc probable que l’OMC continuera, dans les années à venir, d’incarner un multilatéralisme asymétrique et sous-optimal par rapport à l’idéal-type libéral. Elle restera, néanmoins, un lieu de négociations multilatérales d’une densité sans équivalent et l’un des rares espaces multilatéraux où la logique de l’interdépendance et de la coopération tient tête à celle de la puissance.