En 2000, après quatre années de polémiques autour de l’UEM (Union économique et monétaire), le gouvernement socialdémocrate de Göran Persson décidait de surseoir à l’organisation d’un référendum sur l’adoption de l’Euro. Au-delà des considérations tactiques visant à limiter l’influence déstabilisatrice de la question européenne sur la scène politique suédoise, la justification officielle était apparemment pragmatique : l’Europe traversait alors une phase de relative croissance, mais le véritable test de la monnaie unique ne pourrait avoir lieu que lorsque la conjoncture serait moins favorable. Étant donné le marasme économique dans lequel était alors plongée la zoneEuro, le choix de septembre 2003 pour l’organisation d’un référendum consultatif ne pouvait guère donner plus de raisons aux Suédois de dire « non » à l’UEM – ce qu’ils ont d’ailleurs fait par une importante majorité (56%)–, les exemples danois et britannique ayant en outre accrédité la perspective de zones monétaires multiples au sein de l’UE. Ces deux derniers États avaient toutefois négocié au préalable des clauses particulières d’exemption en matière de politique monétaire tandis que la Suède ne s’était pas formellement prémunie en signant le Traité d’adhésion. C’est bien en cela qu’elle se distingue et ce n’est pas le moindre des paradoxes que, dans un pays où il est peu utilisé et de nature essentiellement consultative, le référendum prenne finalement une telle importance pour remettre en question un engagement international préalablement ratifié en 1994. En effet, contrairement aux représentations que l’on a de la Suède, la démocratie directe n’a jamais été une grande spécialité locale. Si cette prégnance nouvelle du référendum comme institution rappelle le cas danois, il faut souligner que le statut constitutionnel du référendum est mieux ancré dans ce dernier pays [1]. En ayant recours à cet instrument peu usité, la Suède a réussi à s’octroyer une exemption de facto qu’elle n’avait pas négociée au moment de signer le Traité d’adhésion. Dans ces conditions, on serait tenté de faire de cette consultation une nouvelle illustration de l’antienne d’un modèle suédois qu’il faudrait préserver. Certes, l’attachement aux qualités multiples qui sont associées à ce modèle – de la redistribution sociale à la culture de la transparence en passant par une valorisation des politiques de l’emploi– reste crucial, mais l’intégration européenne s’est opérée dans un contexte de crise économique et sociale qui a fait que beaucoup de Suédois ont accepté l’UE avec un certain fatalisme. En 2003, la situation de l’économie suédoise s’étant améliorée, ils votaient dans des conditions plus favorables et l’argument selon lequel l’UE serait une nécessité historique n’a pas eu autant de poids qu’en 1994.

En soumettant au référendum une question d’une telle complexité, on accepte implicitement que l’opinion populaire passe par un certain nombre de simplifications et de raccourcis. Comment pourrait-il en être autrement lorsque la communauté des experts, à laquelle on aurait bien voulu réserver le dernier mot, n’est jamais parvenue à un consensus quant aux bénéfices et aux risques associés à la monnaie unique ? En 1996, le rapport Calmfors sur l’UEM avait ainsi eu l’honnêteté de reconnaître les limites de la capacité des experts à évaluer les conséquences de l’intégration de la Suède dans l’Union économique et monétaire. Ce groupe international d’économistes renommés soulignait qu’il s’agissait d’un choix de valeurs et affirmait « qu’il n’est pas possible d’atteindre scientifiquement des conclusions évidentes au sujet de l’UEM » [2]. Le rapport recommandait donc que la Suède s’abstienne de participer à la troisième phase de l’UEM, du moins dans un premier temps, tout en privilégiant la convergence et la stabilisation d’une économie nationale très durement affectée par la crise des années 1990. Il n’en fallait pas plus à un parti socialdémocrate toujours très divisé sur la question pour décider de repousser toute décision au-delà des législatives de 2002; fragilisés depuis les élections de 1998, après une série de réductions des prestations sociales, les sociaux-démocrates souhaitaient par-dessus tout éviter l’amalgame entre campagne électorale et polémique européenne. À l’issue de cette phase d’observation, en 2003, le bilan de la zone Euro n’était pas vraiment de nature à inspirer confiance : croissance faible dans la plupart des pays et chômage en progression, crise profonde et inquiétante de l’économie allemande, polémiques au sujet des normes du pacte de stabilité et du contrôle des déficits, tous ces éléments contrastaient avec le dynamisme enfin retrouvé d’une économie suédoise exportatrice, quand bien même ces bonnes performances ne tiennent généralement pas aux seules politiques monétaires (pas plus qu’il ne faut envisager l’Euro comme le seul responsable des difficultés de la zone). Mais là est bien le nœud du problème, car on a longtemps voulu faire croire que l’adoption de la monnaie unique constituait non seulement le meilleur moyen de se protéger des chocs exogènes (tels que la sous-évaluation actuelle du dollar américain), mais aussi la condition pour ne pas être mis à l’écart d’une construction européenne en perpétuel mouvement. Ce dernier type d’argument avait trouvé un large écho dans le débat suédois sur l’UEM, à la fin des années 1990. Pourtant, les menaces de marginalisation politique au sein de l’UE ou celles d’effets de dissuasion des investissements étrangers ne se sont pas réalisées depuis l’avènement de l’Euro. Bien au contraire, la Suède se plaçait, en 2003, au troisième rang européen des pays les plus attractifs pour les investisseurs (derrière la Grande-Bretagne et la France) [3] et il n’ya pas eu de signe manifeste d’une perte d’influence institutionnelle par rapport aux membres de la zone Euro. En presque dix années d’appartenance à l’UE, le débat suédois sur les questions européennes a néanmoins conservé une tonalité doucement schizophrène, alternant entre tentatives d’intimidation par les élites économiques et politiques, verdicts d’incompétence populaire et prophéties catastrophistes.

En dépit de toutes les apparentes bonnes raisons économiques de rejeter l’Euro, du moins dans la conjoncture de 2003, il semble que ce ne soit pas ce facteur qui ait motivé la majorité des électeurs. Au contraire, le scrutin reflète également des attitudes plus générales à l’égard de l’intégration européenne, ce qui suggère que l’enjeu du référendum – le premier depuis 1994 – dépassait largement la seule question monétaire. Dans un sondage de sortie des urnes, le 14 septembre 2003, ceux qui avaient fait le choix du « non » citaient comme préoccupation importante le contrôle démocratique ( 67,2%) et l’indépendance nationale ( 62,2%), la détermination du taux de change n’arrivant qu’en troisième position ( 59,9 %) ; de même, les partisans du « oui » se disaient soucieux d’influencer les politiques européennes ( 56,9 %) et de garantir la paix en Europe ( 56,1 %) avant d’évoquer l’économie suédoise ( 53,3%) [4]. En rejetant l’Euro, l’opinion suédoise a donc manifesté d’abord son refus d’une nouvelle délégation de pouvoir vers un niveau supranational ainsi que son inquiétude vis-à-vis des carences du contrôle démocratique au sein de l’UE. En revanche, cette attitude n’équivaut pas à un rejet pur et simple de la construction européenne à laquelle une majorité de Suédois souhaitent aujourd’hui que leur pays continue departiciper – tout en contribuant à son évolution. En témoignent ainsi leurs très bonnes dispositions à l’égard de l’élargissement qui à la fois permet un « réinvestissement européen » de l’aide au développement, thème de prédilection suédois, et rappelle que la Suède fut longtemps une puissance ancrée à l’Est. Dans une certaine mesure, la Suède a accepté sa destinée européenne, ce qui n’est pas le moindre des bouleversements (on y appelle toujours la rive sud de la Baltique « le continent »). Cette acceptation, cependant, n’est pas inconditionnelle. À cet égard, il n’est peut-être pas indifférent que l’opinion sur l’appartenance européenne soit devenue pour la première fois majoritairement positive après la présidence suédoise de l’UE, en 2001 : malgré tous ses défauts, la présidence tournante a parfois permis de rapprocher les citoyens des instances de décision communautaire, comme si le cadre national restait le point de passage obligé de la légitimité.

Avant les dernières consultations populaires directement liées à la question européenne, le référendum n’avait guère eu les faveurs des gouvernants suédois. Ilya cinquante ans environ, le Premier ministre social-démocrate, Tage Erlander, en dénonçait déjà le caractère conservateur en lui reprochant d’attiser l’hostilité naturelle des citoyens au changement [5]. Cet argument bien rodé est aujourd’hui utilisé à l’encontre de la « famille eurosceptique », considérée par ses détracteurs comme une coalition de réactionnaires en tout genre, nationalistes des temps nouveaux ralliant les extrêmes de la droite populiste comme de la gauche. Mais cette vision reste trop simplificatrice : ainsi, même les partis suédois les plus favorables à l’Euro (et à l’UE) – le Parti du peuple (libéraux) et la droite modérée – ont eu des difficultés à convaincre leurs sympathisants en vue de l’échéance de septembre 2003, tandis qu’un certain nombre de personnalités politiques et économiques d’obédience libérale ont fait campagne pour conserver la Couronne suédoise. C’est, entre autres, le cas de deux anciens directeurs de la Banque centrale, Lars Wohlin et Bengt Dennis, qui ont défendu l’expérience positive des taux de change flexibles menée au cours de la dernière décennie et mis l’accent sur les risques afférents à la rigidité de l’UEM. B. Dennis se souvenait sans doute avec une certaine amertume de la crise monétaire de 1992, alors qu’il était responsable de la Banque centrale et qu’il fut contraint d’élever les taux d’intérêt jusqu’à 500%, afin de défendre coûte que coûte la parité de la Couronne dans le cadre du mécanisme de change européen. Ces ralliements ostensibles et apparemment peu orthodoxes ont brouillé les frontières entre partisans du changement, de la modernité libérale et de l’Europe, d’un côté, souverainistes de gauche et de droite, de l’autre. En réalité, les camps du « oui » et du « non » se sont organisés en une myriade de plates-formes [6] qui ne s’ordonnent pas selon des clivages politiques et idéologiques traditionnels. Mais c’est surtout un apriori tenace qui s’est trouvé remis en question : cette idée selon laquelle les choix entérinés dans le cadre de l’UE seraient nécessairement les meilleurs et qu’en les contestant parfois c’est l’ensemble de la construction que l’on mettrait en péril. Ainsi, ce n’est pas parce que douze pays ont fait le choix de se doter d’une banque centrale commune et indépendante dans le cadre d’une zone de change harmonisée que le débat sur la justification économique d’un tel système n’est plus pertinent et ne doit plus avoir cours, en particulier dans les nombreux pays candidats à l’intégration. Pour la Norvège, où se profile la perspective d’un nouveau référendum, on peut imaginer que la spécificité des cycles d’une économie pétrolière incitera à une prudence légitime vis-à-vis du volet monétaire de l’intégration.