L’analyse part d’une question liminaire : pourquoi les ONG tiennent-elles un discours politique radical, qui met en scène une opposition éthique avec les États et le marché, alors qu’elles entretiennent avec eux d’étroites relations de coopération ? Quelles sont les raisons de ce radicalisme rhétorique et de cette posture de dénonciation, quand les pratiques se révèlent, au final, réformistes et pragmatiques ?

Cette question se pose avec d’autant plus d’acuité que l’on constate la même attitude du côté des États : les gouvernements répondent aux ONG en critiquant vivement leur discours alternatif, dans lequel ils voient une contestation indue de leur propre légitimité démocratique, exprimée au nom d’une représentativité autoaffirmée. Àla limite, selon ce contre-argumentaire, ces organisations seraient une de ces nombreuses forces, propres à un monde globalisé, qui concourraient à affaiblir les États, alors qu’on a tant besoin d’une action publique forte et éclairée. Cela étant, ces États et leurs institutions communes – Commission européenne, Banque mondiale, etc. – s’empressent de confier aux ONG une part importante de leur aide internationale : sur le terrain, celles-ci se révèlent des partenaires fort utiles, réputés pour leur efficacité, leur bonne insertion locale et leur faible exposition à la corruption [1].

Le débat public semble donc exprimer un conflit de légitimité radical, alors que dans la pratique le risque serait plutôt, selon les auteurs, celui de la collusion et de l’instrumentalisation : soit une société civile aux contours et aux intérêts improbables manipulerait les États, soit les ONG ne seraient en fait que les relais d’intérêts bien connus, voire les vecteurs d’un nouvel impérialisme. Il suffirait sur ce point de vérifier la géographie de leur recrutement et de leur financement : la grande majorité d’entre elles viennent d’Europe de l’Ouest et, dans une moindre mesure, des États-Unis [2].

Pour les auteurs, l’ambiguïté de cette relation et la somme de ses non-dits montrent seulement que l’on a affaire à une politique plus subtile qu’il n’yparaît. En fait, chacun sait parfaitement à quoi s’en tenir et poursuit ses propres intérêts (ycompris contre des organisations concurrentes), et ce en jouant selon des règles connues, mais sans nécessairement renier ses valeurs. Ainsi, les ONG les mieux établies sont généralement très attentives à diversifier leurs sources de financement public, pour éviter toute situation de dépendance matérielle, mais aussi pour préserver leur image de neutralité. Dans le cas de la guerre en Irak ou au Kosovo, par exemple, plusieurs d’entre elles ont refusé d’être soutenues par l’une des parties engagées dans le conflit. D’autres, en revanche, étaient trop étroitement liées à telle ou telle institution gouvernementale et ont disparu lorsque celle-ci n’a plus vu l’intérêt de soutenir leur intervention. En somme, ce « marché politique », où l’on passe des contrats tout en préservant sa liberté d’action, aurait infine une certaine capacité d’autorégulation : les organisations qui survivent et se développent ne sont pas des traîtres à leurs valeurs proclamées, mais des acteurs mus par une représentation parfaitement réaliste du champ dans lequel ils opèrent. Idéalisme et pragmatisme ne s’excluraient pas sur le plan des pratiques, alors même qu’ils s’opposent dans les discours de manière apparemment irréductible.

Parallèlement, le même argument est développé à propos de la relation avec le secteur privé : une rhétorique anti-globalisation et antilibérale irait de pair, à nouveau, avec des échanges réguliers, empreints d’un grand réalisme et non exempts de rapports de force. On peut cependant douter que le parallélisme entre ces deux champs se poursuive bien loin. Il est certes possible de faire des rapprochements entre les campagnes d’opinion menées contre tel gouvernement et telle multinationale – Nike, Total, etc. Suggérer qu’il s’agirait en fait d’un même combat, mené sur deux terrains mais avec une même logique d’action politique, peut toutefois induire une certaine confusion : on ne négocie pas avec « le Marché », ou du moins avec ceux qui l’habitent, comme avec des acteurs politiques, ne serait-ce que parce que la structure du champ et de ses règles n’est pas la même. Les rapprocher pourrait, à la limite, ramener à la thèse grossière selon laquelle l’espace public et le marché seraient plus ou moins homothétiques et relèveraient de normes équivalentes [3].

Au-delà de telle ou telle affaire retentissante, la question qui demeure est celle de l’action politique face à ces objets insaisissables et mal compris que sont les marchés. L’interaction entre les valeurs et les objectifs des ONG, d’une part, les intérêts durs et limités des entreprises, d’autre part, peut-elle se penser dans les mêmes termes qu’une confrontation politique ? Jusqu’où peut-on poursuivre l’hypothèse, illustrée par l’exemple du boycottage, selon laquelle la demande des consommateurs pourrait aussi s’agréger dans l’opinion publique ?

La principale réflexion développée dans ce livre, et qui est la plus intéressante, concerne la relation problématique entre les États et ces acteurs « civils », face à la demande de biens publics (la santé par exemple) ou face à la défense de biens communs (le climat). Dans les pays donneurs d’aide, cette relation constitutive est établie dans des termes relativement connus et stables : les ONG s’inscrivent dans des sociétés civiles et dans des règles de délibération déjà existantes, aux côtés d’autres acteurs sociaux, et ce dans un rapport relativement normé avec les institutions et les acteurs gouvernementaux.

Dans les pays receveurs, il n’en va pas de même. Le cas extrême est évidemment celui où les acteurs publics n’existent plus ou bien sont dépassés par une situation d’urgence (dans les Balkans, en Afghanistan, ou bien après une catastrophe naturelle). Mais le plus problématique est celui de l’aide « normale » ou continue (santé publique, irrigation, éducation, développement local, etc.), qui repose sur des relations à long terme entre les différents acteurs. Ici la convergence tacite entre les États donneurs d’aide, les institutions multilatérales et les ONG peut se manifester ouvertement : utiliser ces dernières pour gérer l’aide sur le terrain est notamment un moyen de contourner des administrations publiques incompétentes ou corrompues. De fait, dans de nombreux pays en développement, la défaillance de l’État et la fragilité de l’espace public sont non seulement une cause majeure d’échec du développement, mais aussi un obstacle à l’aide extérieure qui incite à chercher un autre relais.

En outre, comme le soulignent T. Pech et M.-O. Padis, faire appel aux ONG et à leurs valeurs éthiques apparaît aussi comme un moyen de pallier la « fatigue du donneur » et de revaloriser l’aide internationale, lorsqu’elle a été délégitimée par des échecs récurrents. Le problème est qu’en se présentant comme un substitut à des acteurs publics locaux défaillants, les ONG peuvent entretenir, voire développer le problème de fond : la faillite des institutions publiques (à commencer, pourrait-on préciser, par la fiscalité). Ces ONG suscitent peut-être la participation de la communauté et l’« appropriation » des programmes, mais elles restent limitées à l’action locale, presque villageoise, même si celle-ci s’étend de proche en proche, à grande échelle. En se reportant sur les besoins essentiels, sur le local et sur l’urgence, elles courent le risque, ainsi que le suggèrent les auteurs, d’abandonner le développement au sens large, mais aussi l’État et précisément, ce qui est plus grave, l’État de droit.

Le même constat est valable au niveau global. Ici aussi les ONG sont confrontées à un espace public non structuré, à des acteurs politiques fragiles, dont les instruments d’action ont une efficacité limitée. « En situant leurs ambitions [au-delà de l’inter-étatique, les ONG] se heurtent à une réalité pour elles inédite : celle d’un espace assez largement non gouverné. Situation paradoxale où le non-gouvernemental tente d’investir le non gouverné. » (p. 52). Ce paradoxe est flagrant dans la relation des ONG avec les grandes institutions multilatérales. Au-delà de la posture publique, la coopération, l’accréditation, le va-et-vient des experts témoignent du besoin de trouver non seulement des sous-traitants compétitifs, mais aussi des interlocuteurs avec lesquels établir une relation qui prendrait un caractère proprement politique, virtuellement porteur d’un effet de légitimation. « La valorisation de ces contre-pouvoirs civils est aussi une manière de se donner un environnement social propre, non tamisé par la médiation des États(… ). [Il s’agit de] dire en somme : nous avons, nous aussi, notre société, notre rue, notreagenda social, notre légitimité démocratique. L’acharnement des institutions internationales à faire exister ces contre-pouvoirs ne peut se comprendre que si l’on tient compte de la volonté de conjurer leur côté off-shore, privé d’ancrage démocratique. » (p. 55) De fait, il est frappant de constater combien nombre d’institutions internationales ont développé, depuis une dizaine d’années, leur ouverture vers les acteurs non gouvernementaux au sens large : sites web énormes, instances d’auto-évaluation, publications d’argumentaires et de rapports de vulgarisation, conférences adhoc, etc. Le site de la Banque mondiale a même des pages spéciales pour les enfants et les maîtres d’école. Cette tendance forte, qui se résume mieux dans la notion d’accountability que dans celle de « transparence », a souvent été encouragée par les États, pour répondre à la contestation publique. Il n’est pas sûr toutefois qu’ils en aient perçu toutes les implications quant à la légitimité et aux formes de leur propre contrôle sur ces institutions (FMI, OMC, Banque Mondiale, etc.) [4]. On voit ainsi apparaître régulièrement une tension entre la relation de ces dernières avec leurs États membres – relation qui définit le multilatéralisme classique–, et celle qu’elles entretiennent avec ces acteurs tiers qui s’inscrivent d’emblée dans un espace supranational.

Porteuses d’un projet politique, mais aussi acteurs de terrain, les ONG sont ainsi confrontées, plus que les mouvements sociaux traditionnels, aux limites politiques de la globalisation. L’absence de règles et d’acteurs politiques solidement constitués, tant au niveau local que global, les confronte à des espaces non gouvernés : d’un côté, des sociétés où, souvent, le droit et l’espace public démocratique ne sont que partiellement institués, de l’autre, un monde globalisé où la relation politique est elle aussi non structurée. En ce sens, ce livre dénonce bien jusqu’au bout la thèse selon laquelle les ONG et, plus généralement, la société civile auraient une existence politique propre, absolument indépendante de l’État et de son droit, dans un monde qui, de part en part, du local au global, serait virtuellement lockéen, car fondé sur le contrat, l’échange et la libre association. Rompre avec cette illusion et comprendre enfin que le discours des ONG fondé sur la dénonciation et la contestation n’est que l’envers de l’« inaboutissement » des institutions politiques de la globalisation serait le premier pas vers la maturité politique. Telle est, en tout cas, l’ultime hypothèse que ce livre nous laisse deviner.