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Critique internationale
Presses de Sc. Po.

I.S.B.N.2724629981
160 pages

p. 97 à 111
doi: en cours

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n^o 23 2004/2

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Le mythe de la citoyenneté transnationale

Will Kymlicka titulaire de la Canada Research Chair de philosophie politique à la Queen’s University de Kingston (Canada) et professeur invité du Nationalism Studies Program de l’Université centrale européenne de Budapest. Il a publié notamment Politics in the Vernacular : Nationalism, Multiculturalism, Citizenship (Oxford University Press, 2001), et Multicultural Citizenship (Oxford University Press, 1995, La citoyenneté multiculturelle, Paris, La Découverte, 2001).

Plan de l'article

• Les migrants

• Les réseaux militants transnationaux

• Le droit international des droits de l’homme

• Les parlements transnationaux

• Les autorités régulatrices intergouvernementales

Dans la théorie comme dans la pratique, le modèle de citoyenneté le plus courant dans les démocraties occidentales est fondé sur des prémisses qui n’ont pas changé depuis un siècle et demi. La première concerne les valeurs de la citoyenneté, normalement définies en termes libéraux-démocratiques comme un ensemble de droits et de devoirs. Nos droits de citoyens sont avant tout des libertés individuelles : liberté d’association, de parole et de conscience et, plus généralement, liberté pour chacun de déterminer la conduite de sa propre vie.

Quant à nos devoirs, ils sont par essence libéraux : devoir d’être tolérant, d’accepter le caractère non religieux du pouvoir politique, donc la séparation de l’Église et de l’État et d’exercer son propre jugement, en toute autonomie, dans la réflexion sur la chose publique, notamment lors du vote.

La seconde prémisse porte sur les frontières à l’intérieur desquelles s’exercent ces droits et ces devoirs. Si l’on entend la citoyenneté comme l’appartenance à une communauté politique, au sens traditionnel, ces frontières sont avant tout définies en termes nationaux. L’État-nation est en effet considéré comme le lieu privilégié de la participation et de l’autonomie politiques et comme l’espace de solidarité par excellence. La démocratie est le gouvernement « du peuple », et c’est la nation qui délimite ce « peuple » qui va se gouverner lui-même. Les citoyens exercent leur libre arbitre en élisant des parlements nationaux et leurs droits sont protégés par des constitutions nationales.

Pourtant, cette association étroite entre citoyenneté libérale-démocratique et État-nation est aujourd’hui remise en question de toutes parts. Le « transnationalisme », notamment, conteste l’idée selon laquelle l’État-nation serait le lieu privilégié de la citoyenneté. Au nom d’une communauté politique supra-étatique, il affirme que la citoyenneté ne serait plus liée au cadre national, défini par le territoire.

Le mot « transnationalisme » couvre un champ assez large. J’examinerai ici cinq formes d’activité politique qui sont fréquemment avancées comme des exemples de « citoyenneté transnationale ». Il s’avère que seule l’une d’entre elles s’écarte vraiment du modèle national/libéral, mais qu’elle n’est pas vraiment pertinente et encore moins souhaitable.

Les migrants

Les migrants sont très souvent présentés comme l’avant-garde du transnationalisme en marche. Ils auraient rejeté le vieux modèle d’intégration dans la société d’accueil, modèle selon lequel ils étaient supposés abandonner leur identité nationale d’origine pour se fondre dans la culture de leur pays de résidence. Cette vision ancienne considérait l’acte de migrer comme la décision de passer d’une appartenance nationale à une autre. Dans la réalité, il n’en a sans doute jamais été vraiment ainsi et, de toute façon, le modèle est aujourd’hui dépassé. Grâce aux technologies modernes qui facilitent les voyages et les communications, de nombreux émigrés restent actifs dans la vie économique, sociale et politique de leur pays d’origine. Ce n’est pas un phénomène entièrement nouveau, mais, à n’en pas douter, il se développe rapidement et, surtout, il bénéficie d’une légitimité croissante.

Il y a bien là un changement de notre conception nationale/libérale de la citoyenneté, selon laquelle on ne saurait être membre que d’une seule nation à la fois. Tout récemment encore, l’idée de « binationalité » suscitait une certaine méfiance, qui trouvait son expression juridique dans l’obligation faite aux immigrés, presque partout en Occident, de renoncer à leur nationalité antérieure pour pouvoir accéder à celle du pays de résidence. Àmontrer un intérêt trop vif pour la vie politique du pays d’origine, le migrant naturalisé était d’ailleurs considéré comme peu patriote, voire soupçonné de déloyauté.

La conception de la nationalité comme appartenance exclusive est aujourd’hui très largement rejetée dans les démocraties occidentales. Le désir des migrants de maintenir des liens avec la mère patrie est de mieux en mieux accepté et même très souvent facilité par la possibilité qui leur est offerte de garder leur nationalité d’origine tout en obtenant la naturalisation.

Mais cela remet-il en cause le principe d’organisation de la délibération politique dans des communautés nationales définies sur un territoire donné ? Pas du tout. Les binationaux sont précisément des gens qui ont deux nations, c’est-à-dire qui participent à la vie de deux communautés nationales territorialement définies. Cela ne justifie pas en soi que la politique doive être organisée sur une base non nationale ou non territoriale.

Pourtant, certains commentateurs veulent absolument que les migrants d’aujourd’hui soient les précurseurs d’une forme « postnationale » d’appartenance politique plutôt que de simples « binationaux ». Selon Y. Soysal, par exemple, les immigrés contesteraient désormais l’idée que leurs droits puissent dépendre de leur degré d’intégration dans la nation où ils vivent et invoqueraient, à cet effet, des normes postnationales qui, relevant des droits de l’homme en général, ne prennent plus en considération les critères traditionnels du nombre d’années de résidence ou du niveau d’assimilation culturelle [1]. Face aux États-nations, opposés à cette tentative d’échapper à l’intégration, les immigrés présenteraient alors leurs revendications à un niveau supranational, comme, par exemple, l’Union européenne. Ils annonceraient ainsi un nouveau modèle de participation politique, dans lequel les gens aspireraient à s’impliquer dans la vie politique de l’endroit où ils vivent, indépendamment de leur identité ou de leur appartenance nationale, et s’appuieraient pour faire reconnaître ce droit sur des normes et des institutions transnationales ou internationales ; la citoyenneté conçue en termes de communautés territorialement définies s’en trouverait menacée d’autant.

D’un point de vue empirique, cette interprétation postnationale n’est guère vérifiée [2]. Au contraire, l’opinion publique reste fortement attachée à l’idée que les immigrés doivent remplir certaines conditions minimales d’intégration (par exemple le temps de résidence, la connaissance de la langue) avant d’acquérir la plénitude des droits politiques. Et les immigrés eux-mêmes partagent cet avis ! [3] De fait, dans la plupart des pays concernés, ils s’intègrent aujourd’hui aussi vite, sinon plus vite qu’autrefois, que l’on prenne pour critère l’apprentissage de la langue, l’acquisition de la nationalité, la participation aux élections ou le mariage hors du groupe ethnique d’origine. [4] Ils souhaitent toujours, en majorité, un certain degré d’intégration et trouvent légitime que celui-ci soit une condition sine qua non à l’acquisition de la citoyenneté pleine et entière.

Les tenants des théories postnationales font remarquer que les démocraties occidentales ont étendu les droits garantis à différentes catégories de non-citoyens (par exemple les travailleurs turcs en Allemagne) et ils interprètent ce fait comme une preuve de la victoire des normes internationales de type « droits de l’homme » sur les lois ou critères nationaux. Mais, en réalité, le droit international ou européen n’est « absolument pas pertinent » dans ces affaires et cette évolution du droit des étrangers est le résultat de jugements des tribunaux locaux qui interprètent les constitutions nationales [5]. L’extension des droits politiques des étrangers est d’ailleurs justifiée, la plupart du temps, par un souci de faire participer les migrants à la vie du pays d’accueil et non par des considérations universelles relatives à la personne humaine en général. Ceux qui s’en font les avocats y voient des droits de « protocitoyens », la reconnaissance d’une intégration déjà commencée, sorte d’étape intermédiaire sur le chemin d’une intégration plus complète [6].

En somme, on continue d’attendre des immigrés qu’ils s’intègrent à leur nouvelle communauté nationale. De leur côté, les immigrés acceptent la légitimité de cette attente et s’intègrent effectivement en pratique. Rien n’indique que ce vieux modèle soit en train de disparaître, dans le droit comme dans la réalité. Certes, les membres des diasporas conservent un intérêt actif pour la vie politique de leur pays d’origine. Mais cette participation est extrêmement « nationale ». C’est précisément en tant qu’éléments de la nation, nés et élevés dans la mère patrie, qu’ils affirment leur droit à participer à la vie politique de celle-ci. Ils sont même, bien souvent, plus nationalistes que leurs compatriotes restés au pays et œuvrent à défendre sa souveraineté nationale contre ce qu’ils perçoivent comme l’« ingérence étrangère » des organisations internationales. Il n’ya là rien de vraiment « postnational » : c’est au contraire de la politique nationaliste dans tous les sens du terme.

Cela signifie que ni le fait de plus en plus fréquent chez les migrants d’avoir la double nationalité ni leur activité politique croissante ne constituent un dépassement de la communauté nationale territorialement définie. Ces migrants sont très littéralement des binationaux, non des postnationaux, et tout indique qu’ils sont aussi attachés que n’importe quel sédentaire à l’idée que la politique se déploie avant tout dans un cadre national.

Les réseaux militants transnationaux

C’est donc ailleurs qu’il faut chercher des exemples d’activité politique authentiquement transnationale, autrement dit des cas où les acteurs politiques évoluent dans des forums dépassant la (ou les) nation(s) dont ils relèvent. Les réseaux militants transnationaux en sont un : ici, des citoyens d’un pays donné recrutent dans d’autres pays des alliés (généralement des ONG) qui les aideront à exercer une pression sur leur propre gouvernement. Ainsi, les peuples autochtones du Canada ont recherché des soutiens partout dans le monde pour obtenir du gouvernement québécois qu’il modifie sa politique de développement dans la région de la Baie James [7]. Des groupes écologistes canadiens ont procédé de la même manière pour mettre fin à la chasse au phoque au Canada : leurs alliés extérieurs pouvaient soit adresser des lettres de protestation au gouvernement canadien, soit organiser le boycottage des produits du pays, soit encore faire pression sur leur propre gouvernement pour qu’il élève une protestation officielle. Inversement, des ONG canadiennes ont été sollicitées pour intervenir auprès de gouvernements d’autres pays, comme, par exemple, celui du Brésil pour qu’il modifie sa politique en Amazonie. Ce sont là des exemples de ce que J. Jenson et M. Papillon appellent des actions politiques transnationales « faibles », puisque la cible finale reste un groupe de décideurs nationaux, et que l’on ne fait appel à des alliés étrangers que pour atteindre un objectif interne. Pour reprendre leurs propres termes, « les alliances et réseaux transnationaux sont utilisés stratégiquement dans une lutte politique qui relève toujours de controverses locales ou nationales, et où l’adversaire principal restel’État » [8]. Ce type de militantisme transnational est un phénomène important et souvent positif car, par la mobilisation qu’il suscite, il peut obliger un gouvernement à reconsidérer l’une de ses décisions nocives ou injustes. Il permet à des groupes de citoyens qui ont du mal à faire entendre leurs voix dans le cadre d’un système politique national de donner plus d’ampleur et de visibilité à leurs protestations et de révéler l’existence de méfaits ou de dangers qui sans cela n’auraient pas été pris en considération.

Mais de telles démarches ne conduisent pas en elles-mêmes à la création d’une quelconque communauté politique transnationale indépendante, et ce n’est d’ailleurs pas le but poursuivi. Lorsque des ONG canadiennes recherchent des appuis en Europe pour que cesse la chasse au phoque, elles ne cherchent pas à déposséder le gouvernement canadien de son pouvoir de décision en la matière, au bénéfice d’une hypothétique assemblée euro-canadienne. Lorsque des ONG brésiliennes se mettent en quête d’alliés canadiens pour protéger leur pays contre la déforestation, ce n’est pas non plus dans l’idée que les citoyens des deux pays devraient élire des représentants à une organisation canado-brésilienne ayant compétence sur le mode de développement de l’Amazonie.

À travers cette forme d’action politique « faible », les réseaux transnationaux présupposent toujours que les décisions se prennent, en dernière analyse, dans des parlements nationaux élus sur une base territoriale. Ils n’envisagent donc aucun nouveau modèle de répartition de l’autorité politique ou de délimitation des communautés politiques. Leur fondement même est au contraire la persistance de ces communautés territorialement définies car c’est de cette persistance qu’ils se nourrissent. Si, pour des raisons stratégiques, ils développent une activité politique au-delà des frontières de leur propre pays, leur raison d’être est d’influencer la façon dont les nations exercent leur souveraineté, et non de proposer un dispositif différent, dans lequel la prise de décision politique serait transférée de l’Étatnation à des structures postnationales ou non territoriales.

Pour qu’un véritable contre-modèle puisse être opposé à la citoyenneté fondée sur le principe national/libéral, il faudrait que le lieu même de la décision, et pas seulement l’action militante, soit transnational, c’est-à-dire qu’un gouvernement transnational se substitue au pouvoir des États-nations ou, du moins, le conteste. Ce pourrait être le cas avec le droit international des droits de l’homme, les parlements internationaux et les organismes régulateurs intergouvernementaux, trois formes d’autorité transnationale, dont nous verrons que seule la deuxième pourrait prétendre à ce statut de contre-modèle, sans être pour autant satisfaisante.

Le droit international des droits de l’homme

Il y a peu de temps encore, les États coupables de violation des droits de l’homme s’attiraient tout au plus les critiques de la communauté internationale, mais pas de véritable sanction. Aujourd’hui, le respect de ces droits est devenu une nécessité pour tout pays qui prétend à un rang honorable dans cette même communauté internationale. Une telle évolution se traduit notamment par un suivi plus strict et des mécanismes d’application : création de tribunaux internationaux, tels que la Cour pénale internationale, qui a pour mission de juger les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et les génocides; extension des compétences d’institutions existantes, telles que la Cour de justice européenne, à des questions de droits de l’homme, ou encore sanctions de type nouveau, telles que le refus de prêts internationaux, voire le retrait de la reconnaissance internationale à un gouvernement donné.

Comme elle est contraire à la doctrine traditionnelle de la souveraineté des États – puisqu’elle déclare légitime une surveillance internationale sur la façon dont ceux-ci traitent leurs propres citoyens et illégitimes ceux de leurs actes qui violent les droits de l’homme – cette évolution est souvent considérée comme portant atteinte au modèle national/libéral.

Mais contester la souveraineté absolue des États ne signifie pas que l’on conteste le modèle national/libéral de citoyenneté. En effet, ce modèle affirme lui aussi qu’un gouvernement n’est légitime qu’à condition de respecter les droits des citoyens et c’est précisément en cela qu’il est un modèle national/libéral. Pour l’essentiel, les droits codifiés au niveau international correspondent à la conception libérale des droits du citoyen face à son propre gouvernement. Il n’y a rien dans le droit international des droits de l’homme qui puisse entrer en conflit avec les normes libérales d’exercice du pouvoir au niveau national.

Il y aurait conflit si le droit international promouvait un modèle postnational de citoyenneté, par exemple, en stipulant qu’un individu vivant dans un pays donné peut jouir de toutes les prérogatives de la citoyenneté indépendamment de sa nationalité et ce contrairement aux lois qui exigent des immigrés un minimum de connaissances linguistiques et d’années de séjour pour pouvoir prétendre au statut de citoyen. Mais cela n’est pas le cas. Le droit international présuppose au contraire, de manière implicite, que le monde est organisé en États-nations qui combinent citoyenneté et nationalité. On peut même dire qu’il appuie totalement la structuration du monde en communautés politiques nationales du seul fait qu’il pose en principe le droit des peuples à l’autodétermination.

Le droit international des droits de l’homme n’offre donc aucun contre-modèle de citoyenneté au modèle national/libéral. Il universalise plutôt ce dernier, puisqu’il affirme que la seule forme légitime de communauté politique est celle qui respecte l’autodétermination des nations, d’une part, les droits des individus au sein de la nation, d’autre part. La définition des droits civils et politiques en droit international est d’ailleurs souvent plus modeste que celle qui est inscrite dans les constitutions des pays occidentaux : le droit international n’exige pas de tous les pays qu’ils soient aussi libéraux ou démocratiques que les démocraties les plus développées [9]. En Occident, on croit généralement qu’en exerçant une pression sur les États qui ne se conforment pas aux exigences minimales de respect des droits de l’homme, on les incitera automatiquement à évoluer vers un degré de démocratisation et de libéralisation plus élevé, et l’on fera ainsi en sorte qu’ils soient davantage « comme nous ».

Ce raisonnement éclaire l’ambivalence des attitudes nord-américaines à ce propos : la plupart des Canadiens et des Américains sont en effet favorables à un encadrement international des droits de l’homme, mais n’admettent pas que leurs propresloissoient placées sous surveillance internationale. Ils sont convaincus que leur constitution garantit une protection adéquate des droits de l’homme et que leurs tribunaux sont parfaitement compétents pour interpréter et faire appliquer ces droits de façon indépendante et impartiale. Leur position pourrait se résumer ainsi : « Nous n’avons pas besoin du droit international ou de tribunaux internationaux pour que les droits de l’homme soient respectés chez nous» [10].

Si l’opinion occidentale est favorable à un cadre international de protection des droits de l’homme, ce n’est donc pas parce que « nous » en aurions besoin, mais parce qu’« ils » en ont besoin ; « ils », ce sont les habitants des pays qui ont – encore– des constitutions non libérales, des traditions politiques non démocratiques, des institutions judiciaires corrompues, et qu’il convient donc d’aider à définir, interpréter et mettre en œuvre les droits de l’homme [11]. Dans l’idéal, les dispositifs internationaux de protection de droits de l’homme devraient rapprocher ces pays du modèle d’État-nation libéral et démocratique qui est le « nôtre ».

Loin de mettre en cause le modèle national/libéral, le droit international des droits de l’homme peut être considéré comme visant plutôt à l’exporter et à l’universaliser. Il pose des bornes à la souveraineté de l’État, mais ce sont précisément ces bornes que le modèle libéral de nation pose lui-même. Il n’est donc pas question de dépasser la forme nationale/libérale de communauté politique, mais au contraire de renforcer ses défenses et de pousser les États non occidentaux, par la pression ou par la séduction, à l’imiter.

Jusqu’ici, nous n’avons toujours rien trouvé qui remette vraiment en cause le modèle classique de citoyenneté ni même l’État-nation. Certes, nul n’aurait l’idée de contester l’évidence du besoin d’institutions internationales de régulation. Elles sont indispensables aussi bien pour maîtriser tant soit peu la mondialisation économique, que pour traiter des problèmes planétaires d’environnement et de sécurité, ou simplement pour coordonner le transport aérien, les noms de domaine Internet ou la poste. Leur prolifération, tant à l’échelle mondiale (comme pour l’OMC) qu’à différents échelons régionaux (comme pour les organisations mises en place par l’Union européenne ou l’Alena) ne doit cependant pas faire oublier qu’elles procèdent avant tout de relations d’État à État, qui n’impliquent pas la participation des citoyens. En outre, chacune d’elles s’adapte et répond à une nécessité particulière. Il n’existe pas de conception globale sur le type d’institutions qui seraient nécessaires à l’échelle planétaire, sur leur mode de fonctionnement ou sur les relations qu’elles devraient avoir les unes avec les autres. Alors qu’on dispose de théories complexes sur les principes de justice que doivent mettre en œuvre les institutions de l’Étatnation et sur les droits et les devoirs du citoyen face à ces institutions, personne ne peut prétendre avoir une idée claire des principes de justice, des normes démocratiques ou des types d’allégeance souhaitables dans le cas des institutions internationales qui exercent, pourtant, une influence de plus en plus grande sur la vie de chacun. Il est donc nécessaire d’adapter nos conceptions de la citoyenneté démocratique de manière à les étendre à ces institutions [12]. Au risque de simplifier à l’excès, on peut imaginer pour ce faire deux stratégies. La première serait de construire une forme authentiquement transnationale de démocratie, c’est-à-dire de créer des parlements élus au niveau international qui auraient sur ces institutions un pouvoir de contrôle ; la seconde serait d’accroître leur responsabilité – indirecte, certes – devant les communautés politiques nationales.

Les parlements transnationaux

De même que les assemblées démocratiquement élues au niveau national contrôlent des institutions nationales de régulation comme la Banque centrale, ainsi des assemblées internationales, démocratiquement élues, auraient compétence pour contrôler des institutions de régulation internationales telles que l’OMC.

Le projet d’un Parlement mondial restera longtemps une utopie. Il existe encore en effet de nombreux pays dont les gouvernements ne sont même pas issus de consultations démocratiques et qui n’ont donc aucun intérêt à envisager sur leur propre sol la possibilité d’une élection démocratique pour quelque raison que ce soit. En revanche, beaucoup pensent que la chose est envisageable dans le cadre de la régionalisation, pour des zones comme l’Union européenne ou l’Amérique du Nord, où tous les pays sont démocratiques et où l’interdépendance économique et le partage des valeurs politiques sont bien établis. Le Parlement européen en est une forme d’ébauche.

Cette possibilité n’est pas complètement dépourvue d’attrait. Mais il est frappant de constater qu’elle ne rencontre pratiquement aucun écho auprès de l’opinion publique, alors même que de nombreux avocats de la citoyenneté « transnationale » en font l’éloge. En Amérique du Nord, l’éventualité de mettre en place un Parlement qui prendrait des décisions concernant les institutions de l’Alena, par exemple, est purement et simplement absente des esprits. Aucun parti, aucun mouvement social, dans aucun des trois pays de l’Alena, ne s’en fait le héraut.

Dans l’Union européenne, en revanche, l’idée est bien là, mais elle ne suscite pas un grand enthousiasme. Les élections du Parlement européen au suffrage direct ne mobilisent guère les citoyens, alors qu’elles étaient supposées promouvoir la « démocratisation » de l’Union selon une évolution analogue à celle que les États membres avaient connue au siècle dernier. Mais, dans le cas de ces États, la démocratisation était aussi le résultat du long combat qu’avaient mené certaines catégories sociales pour acquérir le droit de vote qui leur était refusé, et que les élites dirigeantes ne leur avaient d’ailleurs accordé que contraintes et forcées. L’élection au suffrage direct du Parlement européen n’est pas l’expression d’un droit obtenu de haute lutte mais découle au contraire du désir des élites de parer l’Union d’une légitimité démocratique reconnue à l’occasion d’une élection qui n’a jamais été demandée [13]. Les sondages d’opinion montrent régulièrement que les citoyens des pays de l’Union persistent à considérer leurs députés et leurs gouvernements nationaux (et non leurs représentants au Parlement européen) comme les personnes les plus à même de défendre leurs intérêts, y compris sur des questions communautaires. Si des citoyens français sont en désaccord avec la politique agricole de l’Union, par exemple, c’est auprès de leur gouvernement qu’ils protesteront et non auprès de leurs députés européens.

Comment expliquer les positions négatives en Amérique du Nord, l’indifférence en Europe et les réactions encore plus tranchées dans le reste du monde que suscite l’idée d’une démocratie transnationale ?

Ce n’est certainement pas un problème de démographie ou de dimension. L’Inde est une démocratie avec plus d’un milliard d’habitants, et un Parlement nord-américain ne représenterait que 420 millions d’hommes, c’est-à-dire une population du même ordre de grandeur que celle des seuls États-Unis ( 280 millions) – dont le fonctionnement démocratique ne pose pas de problème– ou de l’Union européenne ( 370 millions).

Le problème réside ailleurs. Les citoyens des États-Unis ont le sentiment de former un seul peuple, avec un seul État, autonome. Ils ne pensent pas que les Mexicains ou les Canadiens fassent partie de leur « peuple » ou de leur « communauté de destin », et ils n’ont donc pas le désir de gouverner avec eux (la réciproque est vraie).

Dès lors que le sentiment national est puissant, les communautés politiques peuvent être très grandes. Àl’inverse, si ce sentiment n’existe pas, un État, même très petit, peut devenir « trop grand » pour être gouverné de manière efficace selon des principes démocratiques. La Tchécoslovaquie, avec 15 millions d’habitants, s’est divisée en deux ; le Cameroun, ce qui reste de la Yougoslavie, la Géorgie, la Macédoine, le Sri Lanka, qui se situent entre 2 et 18 millions d’habitants, sont autant d’exemples de pays où des gens se battent pour réduire la dimension de la communauté politique, non parce qu’elle est « trop grande », mais parce qu’elle ne correspond à aucun sentiment d’appartenance commune.

C’est donc le sentiment d’être une « nation », un « peuple » ou une « communauté de destin » qui compte. Certains défenseurs de la démocratie transnationale en conviennent, mais ils estiment qu’il doit être possible, chez les citoyens d’Europe ou d’Amérique du Nord, de faire évoluer ce sentiment dans le sens d’une appartenance à un ensemble plus large [14].

Ainsi, pour David Held, la mondialisation atténue le sentiment que chaque État-nation a sa propre « communauté politique de destin », puisqu’il existe « des forces ou des processus, décisifs pour la vie de chacun », qui ignorent totalement les frontières nationales [15]. Il y a là, je pense, un malentendu sur ce qu’il faut entendre par « communauté de destin ». Ce qui détermine ses frontières, ce ne sont pas les forces auxquelles les gens sont soumis, mais les modalités de leurs réactions et, notamment, la collectivité à laquelle ils s’identifient lorsqu’ils réagissent. Les gens appartiennent à une même communauté de destin lorsqu’ils s’intéressent au sort les uns des autres et veulent le partager. Se sentant ainsi coresponsables, ils désirent délibérer ensemble sur la façon de répondre aux défis auxquels leur communauté est confrontée. Or la mondialisation n’a nullement érodé le sentiment que les États-nations forment des communautés de cette sorte, bien distinctes les unes des autres.

Par exemple, les Américains du Nord sont soumis, du fait de l’Alena, à des « forces et processus » économiques de plus en plus semblables. Mais rien n’indique qu’ils éprouvent pour autant l’impression de faire partie de la même « communauté de destin » au sens où les Canadiens se sentiraient spécialement responsables du bien-être des Américains ou des Mexicains (ou inversement) [16]. Rien n’indique non plus que les Canadiens ressentent l’obligation morale de réagir de la même façon que les Américains ou les Mexicains (et vice versa). Au contraire, ils veulent réagir à ces forces en tant que Canadiens, c’est-à-dire en débattant entre eux sur la façon de répondre à la mondialisation, en s’interrogeant sur la société dans laquelle ils souhaitent vivre et sur les obligations qu’ils ont les uns vis-à-vis des autres. De fait, chacun des trois gouvernements prend des mesures spécifiques en fonction des priorités nationales. Soumis aux mêmes forces, les citoyens des démocraties occidentales répondront différemment, en fonction « [de leur] culture et [de leur] paysage politique intérieur » [17].

L’une des raisons majeures de cet attachement au cadre national est que les nations ont fait la preuve de leur capacité à créer des formes de solidarité et des forums de participation démocratiques qui surmontent les distinctions de classes, de races et de religions. Les « gouvernés » disposent dans une nation libérale~démocratique du capital culturel et des moyens institutionnels nécessaires pour obtenir des élites qu’elles leur rendent compte de leurs actes : élites et masses ont en commun une langue, des médias, un système éducatif, mais aussi des mythes et des symboles ainsi que des engagements mutuels et partagés. La plupart des citoyens craignent de ne pouvoir disposer de la même possibilité d’action avec des élites politiques transnationales, car il n’existe ni langue, ni médias, ni partis, qui soient communs à toute l’Europe, sans parler d’éléments moins palpables comme les engagements mutuels et les solidarités partagés.

Le succès de la démocratie nationale est dû en bonne partie au réseau dense de connexions qui relie les élites aux masses. Les élites gouvernent au nom du peuple, parlent la même langue que le peuple, évoluent dans un système médiatique et un système éducatif qui diffusent des récits nationaux communs et les fondements d’une culture nationale commune. C’est là un profond changement par rapport aux formes prénationales de gouvernement, dans lesquelles les élites étaient coupées des masses sur les plans culturel, linguistique et institutionnel. Or la démocratie transnationale menace de revenir à cette phase prénationale, dans laquelle la politique sera conduite dans une langue et dans des médias qui seront « étrangers » aux populations concernées. Il n’est pas surprenant que les citoyens « de base » ne soient guère enthousiastes et considèrent la vie politique nationale comme plus démocratique que celle qui se jouerait dans une arène transnationale.

Les autorités régulatrices intergouvernementales

Sommes-nous pour autant condamnés à subir le déficit démocratique de nos institutions internationales ? En l’absence de démocratie transnationale, ces institutions resteront avant tout intergouvernementalesdans leur forme. Elles naîtront de négociations entre les États, seront administrées par des fonctionnaires nommés par ces derniers et auront avec eux une relation du type principal-agent (mandataireexécutant), c’est-à-dire qu’il leur sera délégué par l’État un pouvoir qu’elles devront exercer en tant qu’exécutant dans l’intérêt de l’État mandataire. Chacun sait qu’il est déjà difficile d’assurer une responsabilité satisfaisante dans une relation de ce type au niveau national : il s’y produit souvent, en effet, un « renversement du contrôle », c’est-à-dire que les agents se mettent à exercer le pouvoir qui leur a été délégué dans leur propre intérêt [18]. Ce problème est encore plus aigu dans le cas des organisations internationales de régulation.

Mais on pourrait donner aux citoyens les moyens d’exercer un contrôle indirect plus serré sur ces institutions, en passant par les États-nations. Par exemple, ceux-ci pourraient se doter d’un droit de veto plus étendu sur certaines décisions internationales, de sorte que les citoyens sachent dans quelle mesure leur pays a pu ou n’a pas pu peser sur telle ou telle décision. Ou bien on pourrait exiger que certaines décisions soient débattues publiquement et donnent lieu à un vote dans chaque contexte national, en particulier si elles impliquent de nouvelles obligations [19]. La transparence des organisations intergouvernementales pourrait être améliorée, par exemple en exigeant que les projets d’accords ou de conventions soient publiés avant d’être signés (c’était l’une des grandes revendications des protestataires mobilisés contre la Zone de libre-échange des Amériques). Ou encore, des ONG nationales ou internationales pourraient se voir attribuer un siège dans ces organisations, même sans droit de vote, ou avec un droit de vote pesant moins lourd que celui des États : leur seule présence assurerait que les citoyens soient mieux informés sur le comportement des représentants de leur propre État [20]. Ces ONG pourraient alors travailler en commun dans des réseaux transnationaux du type de ceux que nous avons évoqués plus haut, pour faire pression sur les gouvernements afin qu’ils reconsidèrent leur position sur tel ou tel enjeu international, s’ils ont négligé certains aspects négatifs ou injustes de leurs décisions.

Moyennant ce type de dispositifs (on peut en imaginer d’autres), les citoyens jouiraient d’un plus grand pouvoir de contrôle sur les institutions internationales par les pressions qu’ils pourraient exercer sur leurs représentants nationaux élus. Ils seraient mieux informés sur l’étendue du pouvoir de leur propre gouvernement au sein de ces institutions et sur les positions qu’il a prises, ce qui leur permettrait d’apprécier s’il a bien ou mal défendu leurs intérêts nationaux. Le souci des candidats aux élections de représenter les préoccupations nationales au niveau international (et, une fois élus, leur efficacité) deviendrait alors un élément important aux yeux des électeurs lors des scrutins nationaux. Et, de fait, on voit cette évolution s’esquisser. Ainsi, au cours de la dernière campagne législative britannique, la question de la capacité des différents leaders et partis à représenter les intérêts de la Grande-Bretagne au sein de l’Union européenne était tout à fait présente dans les débats.

On pourra trouver peu satisfaisante cette réponse à la question lancinante du déficit démocratique des institutions internationales. Mais je pense qu’elle correspond à ce que la plupart des citoyens souhaitent, puisqu’ils s’adressent spontanément à leurs représentants nationaux élus pour leur demander de défendre leurs principes et leurs intérêts. Il faut donc donner à ces élus le pouvoir d’évaluer la façon dont les organisations internationales respectent leur mandat dans le cadre de la relation principal-agent, et donner aux citoyens les instruments nécessaires pour contrôler l’usage que leurs élus feront de ce pouvoir. Cette responsabilité indirecte a évidemment ses limites, mais il est impossible et peut-être, paradoxalement, antidémocratique de vouloir esquiver le problème en cherchant à établir une responsabilité transnationale directe. Personne n’a reçu démocratiquement mandat de créer de nouvelles formes de démocratie transnationale ; et cela parce que les citoyens ordinaires sentent (à bon droit) que leur capacité de participation équitable et effective serait moins grande au niveau transnational qu’au niveau national. « Les partisans de la démocratie ne doivent pas se laisser séduire par la thèse selon laquelle la mondialisation amènera inévitablement une réduction sensible de la capacité des entités nationales et infranationales à se gouverner elles-mêmes. Certes, les forces qui poussent à l’internationalisation croissante des aspects économiques, politiques, militaires, sociaux et culturels de la vie humaine sont très puissantes. Toutefois, je ne vois pas comment l’on pourrait prévoir, dès aujourd’hui, de manière tant soit peu fiable, le degré de nécessité ou de contingence de la mondialisation. N’oublions pas que les trois derniers siècles constituent un véritable cimetière de choses “inéluctables” qui ne se sont pas produites. » [21]

Plutôt que « de croire aux clairons triomphants de l’inéluctabilité », pour reprendre l’expression de R. Dahl, il vaudrait mieux évaluer chaque cas en fonction de ses mérites, pour voir si les formes solides de démocratie qui se sont bâties au niveau national et infranational peuvent être préservées et mises en œuvre face aux défis de la mondialisation.

Comme R. Dahl, je pense que, toute imparfaite et inéquitable qu’elle soit, la définition de la citoyenneté à laquelle sont parvenues les communautés politiques nationales libérales-démocratiques est une réussite non négligeable. Il faut en tirer le parti maximum, si l’on veut répondre avec efficacité aux questions soulevées par la mondialisation : autrement dit, préserver cette citoyenneté et la prendre pour point de départ au lieu de vouloir la jeter par-dessus bord. Les formes nouvelles et transnationales d’action politique fonctionneront d’autant mieux qu’elles feront appel aux conceptions de souveraineté populaire et de communauté nationale qui constituent les fondements des démocraties occidentales modernes. Et c’est d’ailleurs bien ce qui se passe avec la plupart des nouvelles formes de citoyenneté « postnationale », qu’il s’agisse de la binationalité des migrants, des réseaux militants transnationaux ou du droit international des droits de l’homme : le modèle de citoyenneté démocratique et de légitimité politique de ces mobilisations reste lié aux communautés politiques nationales.

Traduit de l’anglais par Rachel Bouyssou

NOTES

[1]

Yasemin Soysal, Limits of Citizenship : Migrants and Postnational Membership in Europe, Chicago, University of Chicago Press, 1994.

[2]

Christian Joppke, « The Evolution of Alien Rights in the United States, Germany and the European Union », dans Alexander Aleinikoff, Douglas Klusmeyer (eds), Citizenship Today : Global Perspectives and Practices, Washington, Carnegie Endowment for International Peace, 2001, p. 36-62 ; Ruud Koopmans, Paul Statham, « Challenging the Liberal Nation-State ? Post-nationalism, Multiculturalism, and the Collective Claims Making of Migrants and Ethnic Minorities in Britain and Germany », American Journal of Sociology, 105 ( 3), 1999, p. 652-696.

[3]

Micheline Labelle, Daniel Salée, « Immigrant and Minority Representations of Citizenship in Quebec », dans A. Aleinikoff, D. Klusmeyer (eds), Citizenship Today : Global Perspectives and Practices, op. cit., p. 278-315.

[4]

Voir R. Koopmans, P. Statham « Challenging the Liberal Nation-State ?… », art. cité; W. Kymlicka, Finding our Way : Rethinking Ethno-cultural Relations in Canada, Toronto, Oxford University Press, 1998, chap. 1.

[5]

C. Joppke « The Evolution of Alien Rights in the United States, Germany and the European Union », cité, p. 58.

[6]

Comme le dit Joppke, « les postnationalistes se trompent non seulement sur l’origine des droits des étrangers, mais aussi sur leur logique. Dans la lecture postnationale, ces droits sont des droits de l’homme universels qui protègent la personne humaine abstraite quelle que soit la relation ou l’implication particulière d’un individu vis-à-vis d’une communauté donnée. En réalité, pour ce qui est des migrants, le seul droit de ce type est probablement le droit d’asile. Dans tous les autres cas, la logique à l’œuvre est bien différente : l’étendue des droits augmente avec le temps de résidence et le développement des liens avec la société d’accueil », ibid., p. 59.

[7]

Jane Jenson, Martin Papillon, « Challenging the Citizenship Regime : The James Bay Cree and Transnational Action », Politics and Society, 28 ( 2), 2000, p. 245-264.

[8]

Ibid., p. 248-249.

[9]

Certes, dans le domaine des droits sociaux et économiques, les instruments internationaux des droits de l’homme sont souvent plus exigeants que les constitutions occidentales; mais ces domaines sont généralement ignorés en Occident, et souvent rejetés comme un regrettable compromis rendu nécessaire par la volonté d’associer, après la seconde guerre mondiale, les pays communistes au respect des « vrais » droits de l’homme, c’est-à-dire les droits civils et politiques.

[10]

L’exception principale à cette généralisation concerne les peuples autochtones du Canada et des États-Unis, qui sont nombreux à s’être tournés vers l’ONU pour faire protéger leurs droits. Mais c’est une exception qui confirme la règle, car précisément beaucoup de ces gens ne considèrent pas les constitutions et les cours de justice canadiennes ou américaines comme les leurs, mais comme celles de leurs envahisseurs.

[11]

La Cour de justice européenne s’est déclarée compétente pour annuler les lois intérieures des États de l’Union européenne qui violeraient la Convention européenne des droits de l’homme. Cette décision, toujours contestée par plusieurs États membres, a été prise notamment parce que certains des États membres, sortis depuis peu de régimes militaires (Espagne, Portugal et Grèce), ne disposaient pas d’une solide tradition libérale et démocratique, de même que les nouveaux États membres d’Europe centrale et orientale, qui n’ont en particulier aucune expérience d’indépendance des tribunaux. Ici encore, une autorité internationale en matière de droits de l’homme n’est acceptée par les citoyens des vieilles démocraties que pour aider « les autres », non pour se placer volontairement sous surveillance internationale.

[12]

Sur la nécessité d’une théorie politique des institutions transnationales, voir David Held, Democracy and the Global Order, Cambridge, Polity Press, 1995 et « The Transformation of Political Community », dans Ian Shapiro, Casiano Hacker-Cordon(eds), Democracy’s Edges, Cambridge, Cambridge University Press, 1999; April Carter, The Political Theory of Global Citizenship, Londres, Routledge, 2001 ; Linda Bosniak, « Citizenship Denationalized », Indiana Journal of Global Legal Studies, 7 (2), 2000, p. 447-509.

[13]

Sur la résistance populaire aux campagnes menées par les élites en soutien à l’Union européenne, voir Robert Dahl, « Can International Organizations Be Democratic ? », dans I. Shapiro, C. Hacker-Cordon (eds), Democracy’s Edges, op. cit., p. 19-36; Alexander Wendt, « AComment on Held’s Cosmopolitanism », ibid., p. 127-133.

[14]

En ce qui concerne les débats sur la manière de démocratiser l’Union européenne et sur la façon de créer un sentiment de demospaneuropéen, voir Percy Lehning, Albert Weale(eds), Citizenship, Democracy and Justice in the New Europe, Londres, Routledge, 1997; Michael Nentwich, Albert Weale, Political Theory and the European Union, Londres, Routledge, 1998; Erik O.Eriksen, John E. Fossum(eds), Democracy in the European Union : Integration Through Deliberation ?, Londres, Routledge, 2000.

[15]

D. Held, « The Transformation of Political Community », cité, p. 102-103.

[16]

Je dis bien « spécialement responsables », car il existe aussi un sentiment de solidarité humaine pour tous les autres hommes, qu’ils vivent tout près ou de l’autre côté de la planète. La « communauté de destin », elle, est liée par le sentiment d’une responsabilité particulièredont le champ est plus large. Or rien n’indique que les Canadiens éprouveraient un sentiment de solidarité plus fort pour les Mexicains que, par exemple, pour les Guatémaltèques.

[17]

Keith Banting, « The Internationalization of the Social Contract », dans Thomas Courchene(ed.), The Nation State in a Global/Information Era, Kingston, John Deutsch Institute for Policy Studies, Queen’s University, 1997, p. 280.

[18]

James Bohman, « Cosmopolitan Republicanism : Citizenship, Freedom and Global Political Authority », The Monist, 84 ( 1), 2001, p. 10-11.

[19]

Ibid., p. 13.

[20]

Voir les propositions formulées par D. Held dans « The Transformation of Political Community », cité,; Thomas Franck, « Tribe, Nation, World », Ethics and International Affairs, 11,1997, p. 151-169; Danielle Archibugi, David Held, Cosmopolitan Democracy, Londres, Polity Press, 1995; J.Bohman, « Cosmopolitan Republicanism : Citizenship, Freedom and Global Political Authority », art. cité.

[21]

R. Dahl, « Can International Organizations Be Democratic ? », cité, p. 34.

no 23 2004/2