Il y a vingt ans, les transitions démocratiques étaient rares et leur issue incertaine. Dans le monde bipolaire d’alors, chacune des deux super-puissances entendait avant tout pouvoir compter sur la loyauté de ses protégés et éviter les risques liés aux aléas de la pratique démocratique. La démocratisation politique était au surplus ressentie comme un danger pour la stabilité du système économique : un basculement de la majorité électorale pouvait faire passer un pays du socialisme au capitalisme ou inversement. De sorte que la démocratisation était considérée avec quelque raison comme une entreprise hasardeuse, dotée d’un fort potentiel anti-hégémonique, et ne pouvant recevoir son impulsion que de l’intérieur du pays – lorsque les stratégies des différents acteurs locaux étaient susceptibles de s’accorder et qu’il était possible de réduire sensiblement les pressions extérieures déstabilisatrices. L’unité d’analyse pertinente était alors l’État (ou le régime politique national) concerné, et l’attention se portait sur les États disposant de suffisamment d’autonomie interne pour faire barrage à l’intrusion d’acteurs étrangers. Deux décennies plus tard, on voit bien avec le recul à quel point ce paysage s’est transformé. Les jugements portés aujourd’hui ne sont peut-être pas mieux fondés que ceux des années 1980, mais ils reposent sur des hypothèses extrêmement différentes. En dehors du monde musulman, la démocratisation est maintenant considérée comme la norme et non plus comme l’exception. Lorsque l’issue du processus est décevante, l’échec est le plus souvent présenté comme un recul temporaire dans le cours d’une trajectoire prévisible ex ante. Les dispositifs internationaux – politiques ou économiques – visant à inciter les États à acquérir le label démocratique connaissent une véritable explosion ; ils sont censés « accrocher » solidement le processus de démocratisation dans tout pays convenablement gouverné, ou peu s’en faut. L’État qui déçoit cette attente se voit qualifié par les grands de la planète d’« État voyou », « effondré » ou « en faillite », ce qui peut légitimer la mise en cause de sa souveraineté. Les interventions dites « humanitaires » se multiplient; elles sont supposées prendre fin une fois que l’administration provisoire a mis sur pied un régime démocratique. Ce changement radical dans les façons de voir des acteurs internationaux reflète la fin du conflit bipolaire et le discrédit des modèles économiques socialistes. Il s’est trouvé récemment renforcé par le sentiment que la meilleure façon de servir les intérêts de sécurité occidentaux est de prendre le risque calculé d’une démocratisation contrôlée.

Étant presque tous aujourd’hui des démocraties, les États les plus riches, les plus puissants et les plus sûrs du système international ont pu s’accorder pour imposer des « conditionnalités démocratiques » à des groupes régionaux ou fonctionnels d’États de plus en plus divers : les nations pauvres, faibles et instables sont invitées, sous la pression, à se conformer aux normes édictées par celles qui mènent le monde. Depuis le début des années1990, l’idée selon laquelle les organisations internationales doivent accorder à la promotion de la démocratie un rang de priorité plus élevé que par le passé ne cesse de gagner du terrain, du moins en Occident. Cela vient probablement, entre autres, de ce que la plupart de ces organisations comportent une proportion croissante d’États membres qui sont désormais, formellement du moins, classés parmi les« démocraties », en tirent du prestige sur la scène mondiale, et même des avantages concrets. Plusieurs grandes organisations internationales comptent d’ailleurs au nombre de leurs missions, voire de leurs conditions d’appartenance, l’attachement à la démocratie (ou tout au moins à certaines valeurs universelles en matière de droits de l’homme et de respect du droit international). En outre, depuis la fin de la guerre froide sinon plus tôt encore, les thèmes de la « souveraineté nationale » et de la « non-ingérence » font moins recette et les normes internationales partagées deviennent les critères les plus importants pour juger de la conduite des États.

Jusqu’à présent, les écrits sur la démocratisation ont tiré des conclusions générales d’un sous-ensemble de cas relativement favorables, dans lesquels les facteurs internationaux n’ont joué qu’un rôle secondaire et le système des Nations unies était peu impliqué. Le retournement spectaculaire de l’environnement mondial modifie forcément la trajectoire des démocratisations en cours ou prochaines. Ces théories exigent d’être reconsidérées à la lumière des initiatives plus récentes de la communauté internationale tendant à étendre la pratique de la démocratie à des contextes moins favorables. Les huit points suivants appellent tout particulièrement unréexamen.

Même lorsque le processus de démocratisation paraît surtout mû par des facteurs internes, il importe de prendre en considération les incitations, contraintes, exemples et mécanismes de transmission extérieurs qui peuvent entrer dans des interactions stratégiques cruciales. Inversement, même lorsque les plus puissants dirigeants de la planète proclament leur intention d’amener telle variante particulière de changement de régime dans une société politique jusque-là indépendante et souveraine, il convient de prendre en compte les filtres, adaptations et réinterprétations internes au travers desquels cette volonté extérieure prendra corps localement. La frontière entre facteurs externes et internes n’est donc pas étanche et la mondialisation, qui ne cesse de faire reculer la souveraineté, la rend chaque jour un peu plus poreuse. Mais l’on n’échappe pas, en fin de compte, à la nécessité de porter un jugement général quant à l’équilibre à maintenir entre ces facteurs dans les cas les plus typiques de transition démocratique. Au début des années 1980, l’on privilégiait fortement la dimension interne, mais les éléments factuels plus récents indiquent que les impulsions externes exigent souvent au moins autant d’attention que la dynamique intérieure. En tout cas, il y a interaction, et celle-ci rend nécessaire une évaluation globale du système qu’ils constituent. Les facteurs externes peuvent opérer indirectement, mais ils peuvent aussi présenter un caractère intentionnel, coordonné et même coercitif. Une puissance dotée d’une capacité de blocage peut finalement lever les obstacles à la démocratisation; les acteurs internationaux peuvent même tenter d’imposer leur propre projet de « changement de régime ».

Jusqu’ici, la démocratisation est presque toujours advenue au niveau d’un seul État, en dépit de toutes les évolutions qui sont supposées avoir réduit la primauté de l’organisation étatique. Ilya bien aussi un champ de réflexion à explorer autour de la démocratisation de communautés régionales d’États (l’Union européenne), d’organisations internationales (les Nations unies ou les institutions financières internationales) et d’entités subnationales, de partis politiques, de syndicats, peut-être même de médias ou de marchés. Néanmoins, si l’État n’est pas démocratisé, ces « plus » seront instables et sans effet ; s’il l’est, en revanche, il offrira des fondations solides à tout le reste. En l’absence d’un véritable pouvoir d’État, il n’est guère possible de parvenir à une transition démocratique digne de ce nom. Une vraie démocratisation inclut toujours le respect et la promotion d’un degré élevé de souveraineté de l’État.

Depuis le tout début des années1990, la structure de l’ordre international n’est plus la même. Le système de sécurité a cessé d’être bipolaire pour devenir unipolaire. Durant les années1970 et la première moitié des années 1980, de nombreux militants de la démocratie en Europe du Sud et ailleurs pensaient qu’ils pourraient, après la démocratisation, renégocier la place de leur pays dans le système d’alliances, et que les électeurs seraient libres de se donner une politique sociale et économique redistributive. Mais, depuis le milieu des années1980, l’ordre économique mondial, plus contraignant (en tout cas pour la plupart des nouvelles démocraties) que par le passé, impose des règles universelles. Le champ laissé à l’expérimentation intérieure s’en trouve réduit d’autant. Même lorsqu’ils sont respectés, les droits démocratiques souverains s’accompagnent d’obligations et de responsabilités très lourdes. Ainsi, les électeurs de pays récemment démocratisés comme le Mexique ou la Turquie voient leurs options internationales substantiellement limitées, et même leurs choix socio-économiques internes sont encadrés par toutes sortes de restrictions d’origine extérieure. Quant aux citoyens du Timor oriental ou aux électeurs du Kosovo, leur marge de manœuvre est évidemment encore plus étroite. Certains observateurs estiment ces contraintes rassurantes et susceptibles de contribuer à une consolidation de la démocratie; d’autres y trouveront moins de satisfaction. Quoi qu’il en soit, il faut bien reconnaître l’existence d’un changement majeur et durable dans les connotations de la démocratisation au XXI^e siècle par rapport aux deux ou trois décennies qui l’ont précédée.

Dans certains cas, les conditions de vie et la sécurité économique de fractions sub-stantielles de la population sont directement mises en péril par des décisions prises à l’extérieur par des acteurs étrangers qui n’ont aucun compte à rendre aux groupes en question. Certes, la démocratie persiste, en ce sens que le citoyen est invité périodiquement à choisir les autorités nationales lors d’élections ouvertes à la concurrence. Mais ces autorités nationales une fois entrées en fonction n’ont guère – ou peut-être pas du tout– leur mot à dire sur des questions sociales et économiques pourtant vitales pour leurs électeurs. Il en a toujours été ainsi dans une certaine mesure, du moins dans les jeunes démocraties les plus pauvres et les plus vulnérables économiquement. Mais le phénomène est beaucoup plus visible aujourd’hui, plus largement répandu, plus fréquent et peut-être plus dommageable pour la solidité de la démocratie que par le passé. C’est encore un aspect de la démocratisation qui a peut-être été sous-estimé par les analystes des périodes antérieures, mais qu’on ne peut manquer de prendre en considération aujourd’hui.

Pour justifier la réduction des libertés individuelles et le renforcement de la discipline, les régimes autoritaires se targuent de mieux garantir la sécurité. Les régimes de transition démocratique eux, sont caractérisés par une incertitude accrue, voire une certaine insécurité, inconvénients compensés par le rétablissement des libertés perdues pendant la période autoritaire. Cette substitution était un trait familier des démocratisations de naguère et vaut encore aujourd’hui dans une certaine mesure. Mais, pour être durable et légitime, une démocratie doit reposer sur une sécurité publique solidement assurée. Il lui faut donc la créer si elle n’existe pas et la préserver si elle existe déjà. Peu à peu, et surtout depuis le 11 septembre, la dimension libératrice du changement de régime a cessé d’occuper le premier rang des bienfaits de la démocratie, pour céder la place à sa dimension sécuritaire. Les électeurs peuvent toujours jouir d’une liberté de choix, de l’accès à l’information et du droit de s’organiser et de revendiquer, toutes libertés absentes de l’ordre autoritaire. Mais la liberté de choix se limite parfois à un éventail étroit d’options jugées sûres; l’information disponible peut être manipulée pour servir l’ordre et la stabilité; et le droit de s’organiser et de revendiquer peut être sélectif et incomplet. De sorte que...

Avec la multiplication des transitions démocratiques, dans les années1980 et 1990, on a pu observer, au sein de la science politique, l’essor d’une nouvelle sous-discipline. L’on a dépoussiéré et actualisé les vieux débats de droit constitutionnel comparé et la confrontation des systèmes électoraux. L’étude théorique et empirique des options institutionnelles s’est complexifiée et technicisée. Ce changement reflétait peut-être des tendances propres au milieu, mais il répondait aussi aux opportunités de conseil et de prescription qui s’offraient à lui en ces temps où les gouvernements des grandes nations occidentales faisaient massivement appel aux experts pour mieux propager la démocratie. À mesure que les expériences de démocratisation pénétraient plus avant dans l’espace postsoviétique et postcolonial, on s’est quelque peu désintéressé des ajustements progressifs pour donner la préférence aux grands principes : la réorganisation de fond en comble de systèmes politiques nationaux entiers offrait de plus vastes possibilités. Les spécialistes de la sous-discipline « Institutions politiques comparées » ont pris modèle sur ceux de la macro-économie pour accompagner la transformation de ces pays par l’Occident, et une communauté d’experts en construction institutionnelle s’est constituée, à l’instar des gros bataillons de conseillers économiques. Certains de ces experts occidentaux possédaient des connaissances très spécialisées permettant d’augmenter les chances de la stabilisation démocratique, les autres étaient du moins capables de mettre en garde contre les erreurs les plus communes de la construction institutionnelle. L’axiome de base était que ces prescriptions visaient simplement à la promotion des « règles du jeu » institutionnelles les plus à même de consolider un régime démocratique, et donc de susciter un consensus interne durable. L’expérience accumulée depuis permet d’évaluer de manière plus critique les possibilités et les limites de ce type d’analyse. Outre les questions que l’on pourrait soulever sur ses axiomes théoriques et ses simplifications méthodologiques, les expériences récentes donnent à penser que, là où les forces internes et les traditions institutionnelles étaient les plus faibles, les choix institutionnels opérés sont sans doute moins attribuables aux conseils techniques de ces experts de la table rase qu’au poids des acteurs extérieurs de la démocratisation [3]. (Dans certains cas, les préférences de ces derniers découlent directement de leurs intérêts stratégiques, dans d’autres, elles peuvent refléter les modes intellectuelles ou les pratiques nationales nées en Occident puis transférées sans autre réflexion dans ces contextes différents). Si les institutions démocratiques reposent bien sur un sentiment d’appartenance locale (« authenticité »), alors le processuspar lequel elles se construisent peut être au moins aussi important que le contenu technique des structures d’incitation qu’elles définissent.

Les débats sur la démocratisation portent également sur la question de savoir quelle sorte de démocratie est souhaitable ou réalisable. La littérature « transitologique » des débuts, en insistant sur les interactions stratégiques entre courants antagoniques de l’opinion intérieure, privilégiait une version de la démocratie structurée autour de la construction locale d’une adhésion à la démocratie et d’une authenticité politique crédible. C’était une conception « dialogique » et orientée vers l’interne. Mais d’autres conceptions de la démocratie, plus monolithiques, sont également possibles. La démocratie peut être conçue comme l’expression de la volonté majoritaire d’affirmer des valeurs collectives et de faire taire les voix discordantes des opposants. Ce déplacement de priorité qui mène de la construction d’un consensus à la mise en place d’un contrôle semble en cours non seulement au sein de certaines jeunes démocraties mais aussi de quelques-unes des plus anciennes ; et non seulement au sein de certains pays, mais aussi à l’échelle internationale.

Il y a à peine quatre ans, il était encore possible de considérer la tendance dominante de l’après-guerre froide comme un « internationalisme libéral ». De ce point de vue, les nouvelles démocraties fragiles d’Asie, d’Afrique, d’Europe et d’Amérique latine représentaient le meilleur espoir d’un monde plus équitable et plus sûr. Il était donc justifié d’orienter les ressources et les incitations structurelles de manière à renforcer le changement amorcé par ces nouveaux régimes et à encourager les pays voisins à évoluer dans le même sens. Les derniers élargissements de l’OTAN et de l’Union européenne représentent la plus ambitieuse de ces opérations, mais l’OEA ou le Commonwealth, par exemple, semblaient également partager cette philosophie. Les premiers signes d’un renversement se sont manifestés dès avant le 11 septembre (notamment avec le coup d’État au Pakistan de 1999, mais aussi, par exemple, à propos de la mobilisation démocratique au Zimbabwe). Depuis, il se poursuit à une vitesse étonnante. Le soutien international à des régimes démocratiques chancelants hors d’Europe n’intéresse et ne mobilise plus guère. La tendance est maintenant à menacer et à déstabiliser de manière concertée certains régimes non démocratiques, au Moyen-Orient surtout, mais pas seulement. La réorientation des alliances et des instruments qui résulte de ce renversement ruine les espoirs qu’avait suscités l’internationalisme libéral. La marginalisation des Nations unies et le silence imposé au Commonwealth ne sont que deux exemples de cette évolution plus large, dont Nelson Mandela a déploré les conséquences à l’occasion du dixième anniversaire de son arrivée au pouvoir comme premier leader démocratique de l’Afrique du Sud : « Nous voyons que deux des plus grandes démocraties, deux nations qui se situent au premier rang du monde libre, se sont engagées dans une guerre qui n’a pas reçu l’aval des Nations unies. Nous apprenons avec horreur, comme le reste du monde, les effroyables atteintes à la dignité humaine perpétrées contre des hommes détenus par les armées qui ont envahi leur pays. Nous voyons des pays puissants – tous démocratiques– manipuler les organisations multilatérales au grand dam des nations plus pauvres. Cela fait beaucoup de motifs de cynisme et de désespoir » [4]. Comment la communauté internationale espère-t-elle défendre des normes élevées et uniformes en matière de droits de l’homme si elle absout les détentions sans procès et sans limitation de durée à Guantanamo ou omet de défendre, par exemple, la Convention de Genève ? Il est trop tôt pour savoir s’il s’agit là d’un recul temporaire par rapport aux valeurs, toujours consensuelles, des années 1990 ou bien d’un bouleversement plus systémique de l’ordre international. Mais les implications de ce changement pour l’analyse comparative des transitions démocratiques ne sauraient être négligées.