Tenues pour des acteurs essentiels de la politique étrangère allemande, les fondations politiques [1] ont accumulé une longue expérience de l’engagement dans des contextes de démocratisation très différents selon les périodes et les continents. Fortement inscrites dans l’évolution de l’Allemagne de l’après-guerre, marquée par une volonté de rééducation démocratique des citoyens, les fondations politiques allemandes ont rapidement étendu leurs activités aux pays d’Amérique latine, d’Afrique, puis d’Europe du Sud et d’Asie. Elles constituent donc l’exemple rare d’un acteur transnational [2] ayant participé à la quasi-tota-lité des vagues de démocratisation du second XX^e siècle. Leur intervention en Europe centrale et orientale, la dernière en date, est à bien des égards une expérience sans précédent : elle donne toute la mesure du rôle des fondations dans le dispositif de la politique de développement allemand et valorise les expériences précédemment acquises dans d’autres régions du monde.

Spécificité allemande qui a donné lieu à de nombreuses tentatives d’imitation, les fondations politiques fascinent par leur originalité et par la multiplicité des champs politiques dans lesquels elles opèrent. Associées aux politiques allemandes de développement et de coopération internationale, elles apparaissent comme les instruments traditionnels de la politique étrangère. Malgré leur financement public, elles demeurent pourtant juridiquement indépendantes et bénéficient d’une large autonomie ; elles se présentent d’ailleurs volontiers comme des ONG [3]. Enfin, elles sont étroitement liées par leurs réseaux et leurs idéologies aux partis politiques. Cette situation particulière, à l’intersection de différentes dynamiques institutionnelles, oblige à articuler plusieurs niveaux d’analyse. Ainsi, les fondations politiques peuvent être étudiées aussi bien sous l’angle de l’action publique, des dynamiques partisanes transnationales ou de leurs propres logiques organisationnelles.

Pour comprendre le phénomène des fondations, il faut remonter à la période de l’après-guerre, celle de la démocratisation de la société allemande sous contrôle allié, et aux débuts de la République fédérale, période à laquelle elles furent associées aux politiques d’éducation citoyenne ( politische Bildung). La promotion de ces objectifs se fit par l’attribution de fonds aux formations politiques, considérées comme les plus à même de les remplir. En pratique, ce furent les fondations apparues dans l’entourage des partis qui furent chargées de promouvoir le pluralisme des idées et l’engagement individuel dans la vie publique en ouvrant des centres de formation citoyenne en Allemagne.

Les fondations politiques constituent une exception parmi les organisations associées au ministère pour la Coopération. Malgré leur financement presque entièrement étatique, elles disposent d’une réelle marge de manœuvre dans la planification et la mise en œuvre de leurs projets. En l’absence d’autonomie financière, c’est leur affiliation partisane qui leur permet de s’affirmer face à leurs autorités de tutelle. Les fondations (appelées aussi couramment parteinahe Stiftungen) sont donc inconcevables sans « leurs » partis politiques, que ce soit au niveau national, bilatéral ou multilatéral. Les nombreux liens entre fondations et partis sont à la fois personnels et idéologiques : des personnalités politiques siègent aux conseils d’administration des fondations et les députés ou responsables de partis sont souvent invités à prendre la parole au cours des manifestations qu’elles organisent. Cette proximité garantit aux fondations un financement public régulier, réparti plus ou moins au prorata du nombre d’élus de chaque parti au Parlement [5]. De fait, les députés soutiennent « leurs » fondations respectives lors des réunions de la commission budgétaire [6]. Mais, si les connivences politiques sont indéniables, les responsables des fondations ne s’attachent pas moins à préserver leur autonomie [7]. Le cadre ministériel façonne et standardise leur action, mais leurs pratiques témoignent d’une hétérogénéité, à la fois idéologique et stratégique, qui représente une ressource importante pour les ministères mandants.

Sans nous attarder sur les modalités d’exercice du pouvoir ministériel au sein du dispositif de la politique étrangère [8], le rappel des principales normes qui régissent la relation entre les fondations et les ministères fédéraux permettra de mieux comprendre la qualité de l’engagement international de celles-ci. D’autre part, une brève revue des expériences qu’elles ont accumulées sur différents continents est le meilleur moyen d’appréhender les spécificités du contexte de l’Europe centrale.

Si le ministère pour la Coopération est le principal bailleur de fonds des fondations en ce qui concerne leur action internationale, le ministère des Affaires étrangères est informé de tous leurs projets à l’étranger, qu’il examine selon les critères de conformité à la ligne de la politique étrangère allemande [9]. Traditionnellement, le ministère pour la Coopération est le chef de file des projets dans les pays en voie de développement tandis que le ministère des Affaires étrangères suit les projets dans les pays industrialisés. Dans le cas de l’Europe centrale, l’autorité ministérielle se fonde sur le principe de la double responsabilité ( Doppelzuständigkeit) [10]. En vertu de ce principe, et conformément à la conviction que « l’État ne peut pas tout faire », les fonctionnaires des ministères bailleurs de fonds et les responsables des fondations s’accordent en général sur un partage des tâches. Ainsi, à la différence des programmes étatiques, les fondations ont l’avantage de poursuivre un dialogue social approfondi avec les élites syndicales et partisanes, grâce à une présence sur le long terme, indépendante des changements de gouvernement en Allemagne. Alors que le ministère pour la Coopération qualifie les groupes d’intérêt organisés de « réservoirs d’initiative » et considère leur potentiel de mobilisation comme une condition du développement, déléguer le soutien à ces groupes aux différentes fondations répond aussi à des raisons politiques et structurelles : « Là où des groupes sociaux dans les pays en développement travaillent en dehors des influences étatiques ou même lorsqu’ils se trouvent dans une opposition plus ou moins définie par rapport aux forces dirigeantes d’un pays, un engagement direct du gouvernement fédéral n’est pas possible, et ce également pour des raisons de politique extérieure. En règle générale, le gouvernement ne dispose pas non plus des réseaux de contacts et des points d’attache [ Anknüpfungspunkte] qui permettent de nouer des liens avec des groupes sociétaux dans d’autres pays » [11].

Du point de vue de la politique étrangère, les ONG sont moins dépendantes des contraintes diplomatiques que les ambassades. Grâce à leur statut particulier assimilé aux ONG, les fondations ont donc pu agir dans des pays avec lesquels l’Allemagne n’entretenait pas de relations diplomatiques, voire coopérer avec des groupes sociaux en opposition avec leurs propres gouvernements, dans des pays sortant d’un régime autoritaire ou en transition. Dès les années 1960, la Fondation Konrad Adenauer s’est engagée en Amérique latine, notamment au Chili et au Venezuela (puis au Guatemala, en Argentine, au Salvador et au Nicaragua) grâce notamment aux liens qu’elle entretenait avec des syndicats comme le Central Latinoamerico de Trabajadores (CLAT) et des organisations partisanes chrétiennes-démocrates comme la Organización Democrata Cristiana de América(ODCA). Elle ya développé un large réseau d’instituts de formation et de recherche formellement indépendants, mais en pratique souvent liés à des mouvements politiques [15]. Plus tard, cette même fondation a apporté un soutien considéré comme décisif – parallèlement à l’engagement américain– au référendum de 1988 au Chili qui a conduit à la destitution du général Pinochet [16].

Le problème particulier des pays d’Europe centrale en transformation était que tout en étant des pays industrialisés, ils présentaient de multiples déficits dans les domaines politiques, économiques et sociaux et se trouvaient donc confrontés à la gestion simultanée de réformes politiques, institutionnelles et économiques parfois contradictoires en l’absence d’une société civile affirmée. Les transformations qui ont dû être menées dans les pays postcommunistes ont été de fait plus profondes que celles qui ont été accomplies dans les pays d’Europe du Sud par exemple. Ces derniers avaient en effet entrepris leur libéralisation économique bien avant la démocratisation politique. Les fondations politiques se sont révélées être des instruments précieux pour compléter la coopération technique et financière en vue du passage à l’économie de marché par une action ciblée sur les « structures politiques et sociales », à savoir les partis politiques et les gouvernements, les syndicats et groupes d’intérêt, les médias, les instituts de recherches et autres organisations autonomes. Au cours des quinze dernières années, cette coopération a évolué d’une assistance aux réformes initiales vers une coopération politique fortement marquée par le contexte de l’élargissement de l’Union.

Comment cette assistance fournie par les fondations politiques allemandes en Europe centrale et orientale s’insère-t-elle dans le cadre de la « promotion de la démocratie » ? Les objectifs affichés révèlent des points communs et des particularités. Formellement, d’après les directives ministérielles et les brochures officielles des fondations politiques, celles-ci sont chargées dans un premier temps de renforcer la démocratie, l’État de droit et l’économie de marché, puis, de stabiliser le paysage partisan dans les pays partenaires, d’approfondir les relations bilatérales avec l’Allemagne et de soutenir le rapprochement avec les structures euro-atlantiques. Parallèlement, étant donné leurs affiliations partisanes, chacune de ces fondations a des domaines d’activité privilégiés et promeut le courant idéologique dont elle est proche. La Fondation Konrad Adenauer (proche de laCDU) traite de subsidiarité, de fédéralisme et d’économie sociale de marché ; la Fondation Friedrich Ebert (proche duSPD) privilégie la politique sociale et la formation des syndicalistes; la Fondation Friedrich Naumann (proche du FDP) s’intéresse aux droits de l’homme et diffuse les idées libérales. La Fondation Hanns Seidel (proche de la CSU) aborde les questions de sécurité et la formation professionnelle alors que la Fondation Heinrich Böll, proche des Verts, soutient des organisations féministes et écologistes. Dans la pratique, des techniques comparables à celles des autres organisations étrangères ont été employées : formations, conférences, voyages d’étude, assistance technique, recherches sur des réformes en cours. En focalisant leur attention sur les élites politiques et économiques, les fondations allemandes ont voulu nouer des liens indirects et informels au lieu d’imposer une expertise aux gouvernements.

L’objectif essentiel des fondations politiques allemandes consiste à encourager le dialogue partisan. Ce biais partisan influence fortement leur marge de manœuvre, leurs choix stratégiques, mais aussi la perception de leurs représentants à l’étranger. En Europe centrale, la tâche de « renforcement des partis politiques » s’est révélée difficile en raison de la fluidité, voire de l’instabilité des paysages politiques et de l’identité complexe de la plupart des formations, qui ne répondaient pas forcément aux clivages allemands, ni occidentaux en général. On pourrait mentionner, parmi les phénomènes caractéristiques de la période postcommuniste, la délégitimation des idées de gauche, la persistance de clivages singuliers (par exemple le clivage « postcommunistes »/« post-Solidarnosc » en Pologne), qui ont rendu difficile´´ l’émergence de formations similaires aux modèles occidentaux, mais aussi la recomposition des électorats auxquels ces partis pouvaient s’adresser. En recherchant des contacts avec les partis de centre-droit qui ont tendance à partager les valeurs et les normes constitutives de laCDU, la Fondation Konrad Adenauera été amenée à changer de partenaires au gré de l’évolution des partis. Ainsi, en Hongrie, elle a entamé une coopération avec le Forum démocrate magyar (MDF), puis, après le déclin de celui-ci, avec le Mouvement des jeunes démocrates (FIDESZ) qui s’était entre-temps positionné sur la droite de la scène politique. En République tchèque, elle a successivement soutenu le Parti civique démocratique (ODS) et l’Alliance civique démocratique(ODA) et, plus récemment, l’Union démocrate chrétienne^ Parti populaire tchécoslovaque (KDU-CSL) et l’Union de la liberté (US). En Pologne, elle a coopéré avec l’Union de la liberté (UW), puis avec des composantes de la coalition conservatrice Action électorale Solidarité(AWS): le Parti conservateur populaire(SKL) et le Mouvement social Action électorale Solidarité (RSAWS), en particulier lorsqu’elles étaient au gouvernement de 1997 à 2001. Après les élections de 2001, remportées par l’Alliance de gauche démocratique (SLD) post-communiste, elle a pris contact avec les nouvelles formations partiellement issues de la coalition UW-AWS : la Plate-forme civique(PO) et Droit et justice(PIS). Quant à la Fondation Friedrich Ebert, elle a été un intermédiaire important entre leSLD et leSPD allemand, après une première phase de distance envers les formations issues des anciens partis communistes. En effet, les sociaux-démocrates allemands ont dû abandonner leur projet initial de soutenir des partis « historiques » à tradition démocratique, ainsi qu’ils l’avaient fait en Espagne durant les années1970, et ce du fait de la faiblesse de ces mouvements en Europe centrale où la gauche de l’échiquier a très rapidement été dominée par les anciens partis communistes réformés [32]. Malgré une activité limitée avant tout au dialogue et à la formation, il est arrivé aux fondations de dispenser du conseil politique aux leaders des partis. Dans le cas de la Slovaquie, la Fondation Konrad Adenauer a tenté de peser sur le processus de transition en mobilisant des ressources matérielles certes, mais aussi et surtout immatérielles en faveur du mouvement anti-Meciar [33]. La fondation a soutenu la^ création de la Coalition démocratique slovaque (SDK), elle a permis à Mikulás^ Dzurinda d’être promu leader du mouvement en lui proposant conseils et contacts. Le représentant de la Fondation à Bratislava a invité des représentants du Parti populaire européen(PPE) dans le but de légitimer ce partenaire jugé viable et proeuropéen. Si elle s’est momentanément trouvée en concurrence sur ce terrain avec les fondations américaines (notamment l’International Republican Institute), c’est tout de même elle qui a disposé de contacts suffisamment importants au Parlement européen (voire à la Commission) pour peser sur les déclarations officielles de ces institutions. Au-delà du soutien matériel, c’est donc la présence sur le terrain, l’accès continu aux milieux politiques, la connaissance intime des enjeux politiques internes et la capacité à mobiliser les contacts internationaux qui ont déterminé en dernier ressort l’impact des fondations. Un aspect important de leur activité dans l’arène européennea été de servir d’intermédiaire dans le processus d’association des partis politiques des pays candidats à l’Union européenne aux fédérations européennes des partis [34].

Au-delà de la réflexion sur les modes d’action des acteurs particuliers dans le contexte des transformations, il est plus difficile de répondre aux questions souvent posées quant à « l’efficacité » ou à l’impact de l’action des fondations étudiées ici. Or ce sont précisément ces questions qui intéressent d’une part les bailleurs de fonds (qu’il s’agisse des parlements qui votent les budgets ou des conseils d’administration), d’autre part le public et les médias. Face à la demande politique et sociale, les chercheurs doivent faire la part entre le discours autolégitimant des fondations et les contraintes spécifiques de la coopération internationale.

La difficulté d’appréciation des activités d’assistance est due en particulier à la multiplicité des acteurs étrangers engagés dans ce processus et, de façon plus générale, à la complexité des pressions normatives externes. Ainsi, au-delà des interventions des fondations publiques et privées qui ont tenté de soutenir les réformes en cours, il n’est pas toujours facile de distinguer les pressions exercées par des institutions financières internationales des pressions européennes. Si le facteur européen a lourdement pesé pendant toute la période qui a précédé l’adhésion et lors de la reprise conditionnée de l’acquis communautaire; s’il a créé un cadre contraignant qui a fourni aux acteurs extérieurs l’occasion de transmettre leurs idées [37], les effets des transferts effectués par les organisations en jeu restent difficiles à mesurer si l’on veut les considérer séparément.

L’analyse des modes d’action et des effets de l’engagement des acteurs étrangers pourrait être enrichie heuristiquement par un affinement des variables. Pour être plus précises, les conclusions sur l’impact de l’assistance internationale nécessitent de définir des objectifs réalistes et des critères de mesure tels que la flexibilité, l’implication du personnel local, etc. On peut ainsi envisager d’étudier l’impact des projets d’assistance sur les individus, les institutions dans lesquels ils évoluent et les idées présentes dans la société [46].

Dans le cas de l’assistance à caractère politique, une façon d’apprécier l’impact de l’engagement des acteurs est d’analyser dans quelle mesure le contexte politique leur fournit des possibilités d’initiatives qui leur permettent de se positionner auprès de leurs autorités de tutelle. En pratique, pour définir les ressources déterminant le pouvoir et la perception des fondations dans un pays en transition et les facteurs qui contribuent à la reconnaissance de leur travail en Allemagne, il faudrait procéder à une inversion des variables : l’engagement sur un terrain étranger ne serait plus alors considéré comme la variable dépendante et leur capacité à influencer des constellations politiques où les progrès de la démocratisation ne seraient pas la seule mesure du succès. Au contraire, les modes d’action particuliers des fondations à l’étranger et leur façon de composer avec les forces politiques sur place deviendraient une ressource en soi qui pourrait être considérée comme une variable indépendante dans la mesure où elle influence à son tour le positionnement des fondations auprès des ministères fédéraux et des partis politiques allemands. Audelà d’une analyse indispensable des modes d’action dans un contexte de démocratisation, cette démarche permet de comprendre comment le travail des fondations est justifié par sa contribution à la politique étrangère gouvernementale, mais aussi par sa participation à la réalisation des objectifs politiques internationaux des partis allemands. Elle pourrait en outre être utile pour dépasser des visions parfois mécanistes, téléologiques ou unilatérales de la dimension externe de la démocratisation pour prendre en compte les interactions sur lesquelles se fonde toute relation.