Guy Carcassonne : Tout simplement parce que j’espérais être utile aux pays en question, et que j’étais certain que la tâche serait passionnante. J’ai été sollicité par des canaux variés. Dans le cas de l’Afghanistan, il y a eu une demande formelle adressée à Jacques Chirac par Hamid Karzaï lorsqu’ils se sont rencontrés à NewYork. Ils voulaient un Français pour les aider.

G. Calvès : Pourquoi ?

G. Carcassonne : Parce que leur Constitution de référence, celle de 1964, était déjà issue de la plume d’un Français, Louis Fougère. C’était d’ailleurs un texte désastreux, mais peu importe – enfin peu importe… ( rires), disons, ce n’est pas le sujet. En outre, ilya toujours eu des liens entre la France et l’Afghanistan. Les Afghans sont assez francophiles. Et puis « démocratie », « droits de l’homme »… on pensait « France ». Donc Karzaï s’est adressé à Chirac. De retour à Paris, le Président a sollicité le Conseil constitutionnel et a pris l’avis de Lionel Jospin, qui était Premier ministre à l’époque. Finalement, c’est tombé sur moi. Je n’allais évidemment pas refuser.

G. Calvès : Dans quel cadre statutaire êtes-vous parti en Afghanistan ?

G. Carcassonne : La question de mon « statut » a été réglée par une simple lettre que m’a adressée, pour exécution, le directeur de la Coopération scientifique et technique au Quai d’Orsay. Ce n’était d’ailleurs pas indispensable. En Afghanistan, c’était à la fois formel et informel. Formellement, ils ne cessaient de dire que j’étais le conseiller de la Commission constitutionnelle et du président du Gouvernement, ou plus exactement de l’État islamique intérimaire d’Afghanistan, mais je n’ai jamais vu le moindre papier qui le confirme. Cela n’a évidemment aucune espèce d’importance.

Catherine Perron : Et ce statut était le même en Albanie, ou en Estonie ?

G. Carcassonne : Non. Il n’ya pas de statut. Ça se fait de manière tout à fait informelle. Dans mon cas, cette absence de formalisme est facilitée par le fait que, de toute façon et par principe, pour ce genre d’activité, je refuse normalement toute rémunération. Donc il n’ya pas de problème de statut.

C. Perron : C’est un point important, la rémunération.

G. Carcassonne : En l’occurrence, non. Je considère que, s’il ya de l’argent, il peut être dépensé plus utilement qu’à me le donner. En outre, cela aide à ce que les gens auprès desquels je travaille n’aient pas le moindre doute sur ma totale indépendance. Je ne dépends de personne, et d’ailleurs cela a été formulé très clairement la première fois que j’ai rencontré Karzaï. Je lui ai dit : « Je ne représente pas le Gouvernement français. Je ne suis pas un expert du Gouvernement français. Je ne dépends de personne. Donc, je dis ce que je veux, ycompris des bêtises, mais au moins j’en suis le seul auteur ».

C. Perron : Et en Albanie, vous avez travaillé auprès de qui ?

G. Carcassonne : En Albanie, je suis intervenu à la demande de l’OCDE. La situation était assez particulière puisque le texte constitutionnel existait, qu’il faisait même l’objet d’une forme de consensus, mais que le processus d’adoption était bloqué depuis sept ans. J’ai eu une idée qui a permis de débloquer la situation. Je l’ai exposée à la commission chargée de la Constitution et au ministre chargé de la réforme constitutionnelle. Ils ont été convaincus et m’ont emmené chez le Premier ministre. Ça lui a beaucoup plu. Ils m’ont ensuite emmené chez le président de la République. Même réaction. Le lendemain, le président de la République est allé à la télévision et a lu le papier que j’avais préparé.

G. Calvès : C’était juste un problème de procédure ?

G.Carcassonne: C’était un problème de procédure derrière lequel il yavait des enjeux politiques considérables. Ce que je leur ai trouvé, c’était une espèce de compte à rebours pour les contraindre tous à s’inscrire dans un calendrier. Ils essayaient depuis des années de réunir leur constituante puis d’arriver à un référendum pour adopter la Constitution, ils n’y parvenaient pas et tout le monde s’arrachait les cheveux. L’idée toute bête que j’ai eue a été de procéder en sens inverse. Je leur ai demandé quel était le jour de leur fête nationale, ils m’ont répondu : « Le 25 novembre ». Je leur ai alors proposé d’annoncer que, quoi qu’il arrive, le 25 novembre resterait fête nationale et deviendrait fête de la Constitution car serait organisé, le 25 novembre, un référendum constitutionnel. Coup de chance, en 1998, cela tombait un dimanche. Il a suffi de procéder de cette façon pour que même ses adversaires les plus farouches se sentent obligés de participer au processus d’adoption de la Constitution. Finalement, ilya eu référendum et la Constitution a été adoptée.

C. Perron : Pensez-vous que dans un cas comme le cas albanais, où la scène politique est complètement polarisée entre deux partis, l’intervention d’un expert extérieur a permis de débloquer la situation ?

G. Carcassonne : Sur ce point précis, oui, je crois. À un moment ou à un autre, quelqu’un d’extérieur, qui n’a ni responsabilité diplomatique ni complexe politique, peut plus facilement dire des choses et provoquer des décisions. La politique albanaise, franchement, je n’y connais rien et ce n’est pas mon sujet.

G. Calvès : Mais pourquoi l’OCDE avait-elle fait appel à vous ?

G. Carcassonne : L’OCDE était, depuis 1997, chargée de la reconstruction de l’Albanie. Elle m’a appelé parce que j’avais, quelques années auparavant, fait une mission assez réussie en Estonie où je m’étais rendu à la demande du Conseil constitutionnel français. Les gens de l’OCDE m’avaient vu travailler. Ça les avait intéressés et ils avaient gardé mon nom en tête.

C. Perron : Et les Albanais étaient contents de vous voir arriver ?

G. Carcassonne : Oui, je crois.

C. Perron : Ça aurait pu être perçu comme une ingérence dans leurs affaires intérieures…

G. Carcassonne: Vous savez, ce type d’intervention répond toujours à une demande. On n’impose rien. Moi, je ne vais que là où on me demande d’aller, et ceux qui me demandent d’y aller répondent eux-mêmes à une demande.

G. Calvès : N’avez-vous pas le sentiment d’intervenir sur une sorte de marché de l’ingénierie constitutionnelle, entre la Commission de Venise, la Fondation Soros, les représentants des divers gouvernements… ?

G. Carcassonne : Si, si, bien sûr.

G. Calvès : Et comment vous situez-vous par rapport à ça ?

G. Carcassonne : Je m’en fous.

G. Calvès : Ah bon.

G. Carcassonne : Oui, c’est la seule manière de se situer. Je débarque de l’avion les mains dans les poches et si je peux faire quelque chose, très bien. Si ça ne les intéresse pas ou que je ne peux rien faire, je reprends l’avion. Du coup, c’est très déroutant pour eux. En même temps, parfois, ça les intéresse. Par exemple en Afghanistan, inutile de vous dire qu’il y avait deux cent cinquante organisations, des experts partout et, comment dirais-je..., une situation hautement concurrentielle, en termes de luttes d’influence. Il se trouve que ça a très bien accroché avec Karzaï et avec la Commission constitutionnelle, et que c’est avec moi qu’ils ont voulu travailler.

G. Calvès : Oui, mais vous ne pouvez jamais agir à titre purement individuel.

G. Carcassonne : Si.

G. Calvès : Vous incarnez la tradition juridique française.

G. Carcassonne: Non. Je suis un individu porteur d’une tradition juridique donnée. Je suis totalement franc-tireur et névrotiquement indépendant. Je dis ce que je crois être juste, vrai ou bon. Si ça plaît, tant mieux ; si ça ne plaît pas, tant pis. Il m’est arrivé très souvent, dans un certain nombre de pays, de découvrir que j’avais en face de moi des adversaires résolus alors que, pour ma part, je n’entretenais aucune espèce d’inimitié à l’égard de quiconque. Il m’est arrivé de me retrouver en butte à des menées plus ou moins sournoises de l’Ambassade des États-Unis. Je n’y peux rien.

G. Calvès : Vous ne pouvez quand même pas ignorer les risques de récupération ou d’instrumentalisation politiques. Par exemple, si vous conseilliez le Président Gbagbo, vous seriez nécessairement perçu comme un agent de la France. Vous ne croyez pas ?

G. Carcassonne : Non.

G. Calvès : D’accord. C. Perron : Est-ce que vous tenez compte de la nature du régime dans lequel vous intervenez ?

G. Carcassonne : En règle générale, ce ne sont pas des démocraties parfaites. Sinon, on n’aurait pas besoin de moi. La limite que je me fixe est extrêmement claire : il faut que ce soient des pays qui veulent se démocratiser.

C. Perron : À quoi voyez-vous qu’ils veulent se démocratiser ?

G. Carcassonne: Au fait qu’ils sont entrés dans un processus, qu’ils ont pris des engagements... Il n’y a pas d’instrument de mesure très précis. J’étais allé en 1992 en Afrique du Sud, et il n’y avait aucun doute à mes yeux sur le fait que ce pays voulait se démocratiser. C’est une condition nécessaire, mais qui n’est pas suffisante parce qu’il ne faut pas non plus qu’ils partent de trop loin. Si je suis appelé par d’horribles dictateurs dont le projet consiste simplement à passer du totalitarisme à la dictature dure, je refuserai. Mais c’est une situation que je n’ai encore jamais rencontrée.

C. Perron : Et en Estonie, qui vous avait appelé ?

G. Carcassonne : En Estonie, ça s’est fait, comme très souvent, de manière assez fortuite. L’Estonie avait organisé une espèce de rencontre de constitutionnalistes venant d’un certain nombre de pays, ycompris des gens envoyés par l’OCDE. Pour la France, la demande avait été adressée au Quai d’Orsay qui, fidèle à ses habitudes et à son manque d’expertise, s’est retourné immédiatement vers le Conseil constitutionnel. Or il se trouvait qu’au Conseil, pour des raisons tout à fait contingentes, aucun des membres n’était disponible. Ils m’ont demandé si je pouvais yaller. J’ai accepté et, à peine arrivé, je me suis retrouvé au Parlement, au milieu d’une foule d’experts internationaux. Le chef du Gouvernement présentait l’avant-projet de Constitution, que j’avais déjà lu. J’écoutais donc d’une oreille distraite dans mes écouteurs jusqu’au moment où, à la fin de son discours, j’entends : « Et maintenant, je donne la parole au Professeur Carcassonne » ( rires). C’était la première fois, et d’ailleurs la seule à ce jour, que je m’adressais ainsi à une Assemblée. Je leur ai annoncé tout de go que je trouvais leur texte absolument épouvantable.

Nous nous sommes ensuite répartis entre plusieurs commissions et, comme toujours dans ces cas-là, la commission qui faisait recette était celle qui s’occupait de la Déclaration des droits. Celle qui s’occupe, disons, de la « mécanique institutionnelle », intéresse beaucoup moins. C’est évidemment dans celle-ci que j’ai voulu aller. Les échanges ont été absolument formidables. Il yavait là un Danois qui trouvait que tout était parfait, que ce projet constitutionnel était miraculeux, et moi qui leur expliquais que le pouvoir n’était nulle part et qu’ils couraient au-devant de graves catastrophes. Par chance, le président du Tribunal de Karlsruhe, Roman Herzog, était présent (il est ensuite devenu président de la République fédérale d’Allemagne). Il ne disait pas grand-chose, mais il m’a totalement appuyé lorsque j’ai expliqué que quand le pouvoir n’est nulle part, il devient impossible de prendre la moindre décision véritablement politique. Les Estoniens estimaient qu’après quarante ans de stalinisme, il n’était pas illégitime, pour eux, de se méfier du pouvoir. J’insistais autant que je pouvais, mais je sentais que j’étais en train de perdre la partie, lorsque j’ai eu une inspiration. Je leur ai dit : « Ne croyez pas que le pouvoir va disparaître. La nature a horreur du vide, c’est une règle simple et universelle. Si vous ne mettez pas en place des instances politiques pour l’exercer, quelqu’un d’autre l’exercera. Chez nous, ça s’appelait, sous la IV^e République, l’Administration. Chez vous, je crois que ça se traduit par “bureaucratie”». Moment de stupeur. Ils ont commencé à parler entre eux (inutile de vous dire que mon intimité avec l’estonien ne me permettait pas de suivre la conversation) et au bout d’un quart d’heure, le Président s’est tourné vers moi et m’a dit : « D’accord. On prend un papier, un crayon et vous allez nous fabriquer un pouvoir ». Ça s’est fait vraiment comme ça. Et ça a été d’autant plus miraculeux que les Estoniens étaient prêts à choisir d’emblée un système parlementaire – ce qui, à l’époque et à l’Est, n’était pas franchement de la nougatine. C’est ce qu’ils ont fait, et je pense que ce n’est pas un hasard si l’Estonie a été le premier pays qualifié pour l’Union. Ils avaient un système constitutionnel qui collait à peu près bien. Le pouvoir politique fonctionnait. Ils ont pu se consacrer à autre chose, au développement de leur économie notamment.

Cinq ans plus tard, j’ai été contacté directement par le Gouvernement estonien qui m’a demandé de réaliser un « audit » de la Constitution telle qu’elle avait été définitivement adoptée. Je leur ai avoué que je n’avais rien suivi de la vie politique estonienne, ce dont ils se sont félicités car ils voulaient un pur avis de technicien sur leur Constitution, dans la perspective d’une adhésion à l’Union européenne. Ils m’ont envoyé la Constitution, les lois organiques, etc. J’ai lu tout ça et je leur ai détaillé avec précision tout ce qui clochait dans leur vie politique. Ils étaient sidérés et ne comprenaient pas comment j’avais pu « deviner » tous ces dysfonctionnements. C’était pourtant simple : ils avaient gardé 70% de mon projet constitutionnel, mais le rejet des 30 % restants était la source de tous les maux. Par exemple, j’avais essayé de les convaincre que le chef du Gouvernement devait être un véritable Premier ministre et non simplement le président du Conseil ou le primus inter pares. Ils n’avaient rien voulu entendre. Ils ont eu un problème d’autorité du Premier ministre sur ses collègues, ce qui était absolument prévisible. Tout ça est strictement technique.

G. Calvès : Vous avez donc, d’une certaine façon, déduit du texte la pratique institutionnelle

ultérieure. Ne vous est-il pas arrivé d’être, au contraire, surpris par la manière dont la règle a été mise en œuvre ?

G. Carcassonne: Non, pas encore. Ça viendra certainement, mais, vous savez, je crois beaucoup à l’effet de commencement. Je pense que, si le texte est correctement rédigé et que ceux qui ont à le mettre en œuvre au début en ont à peu près compris la logique, le reste viendra tout seul. Je crois beaucoup aux effets mécaniques.

G. Calvès : Il y a donc un pouvoir contraignant de la lettre ?

G. Carcassonne : Bien sûr ! Bien sûr qu’il y a un pouvoir contraignant de la lettre !

G. Calvès : Ycompris dans des situations de transition démocratique, où tout est train de s’inventer ? Comment la lettre peut-elle avoir une telle force ?

G. Carcassonne : Tout simplement parce que les forces politiques ne sont pas encore organisées, et qu’elles vont se structurer en fonction des contraintes que le système fait peser sur elles. Si le système a été bien conçu...

C. Perron : Vous pensez qu’une constitution peut stabiliser un État ?

G. Carcassonne: Oui. Je crois que les gens sont à peu près les mêmes partout, qu’ils aspirent à vivre en paix et que le seul moyen de vivre en paix, c’est de vivre avec une règle du jeu acceptée par tous. Il n’est pas nécessaire de disposer d’une expérience démocratique préalable. Le seul préalable est de renoncer à la violence comme instrument légitime de règlement des conflits. Dès cet instant, on est peut-être face à une démocratie inorganisée, inexpérimentée ou en devenir, mais on est déjà face à une démocratie. Il suffit de fixer des règles du jeu raisonnables et praticables pour lui permettre de s’enraciner.

G. Calvès : Même lorsque ces règles du jeu sont le produit d’une histoire très étrangère à la société qu’elles sont appelées à régir ?

G. Carcassonne: Oui. J’arrive avec une sorte d’arrogance délibérée. J’annonce, par exemple dans le cas de l’Afghanistan, que ce n’est pas moi qui vais m’adapter à l’Afghanistan. Ils veulent s’adapter à la démocratie ? C’est à eux d’apprendre, ce n’est pas le contraire. D’ailleurs, je n’hésite pas à en rajouter sur le registre « Je ne connais rien à vos problèmes et ils ne m’intéressent pas ». Les meilleurs spécialistes de l’Afghanistan sont quand même les Afghans eux-mêmes : s’ils me font venir, ce n’est pas pour que je leur apprenne l’Afghanistan !

J’ai traîné mes guêtres dans pas mal de pays du monde, et, partout où j’arrive, la première chose qu’on me dit c’est : « Ici, c’est très particulier ». Je réponds immédiatement qu’il n’ya rien de particulier. Jusqu’à preuve du contraire, je suis face à des hommes et des femmes faits de chair et de sang, qui ont envie de vivre en paix dans un système légitime. Il faut qu’ils apprennent car la démocratie, nulle part, n’est née naturellement. Elle a toujours été le fruit d’efforts, et d’efforts, si possible, bien encadrés. Les Afghans, par exemple, doivent cesser de se comparer aux États-Unis ou à la France – sauf à se comparer à la France de 1870, où la religion pesait de tout son poids, l’expérience démocratique était faible, la société extrêmement rurale et l’analphabétisme largement répandu. Eh bien, nous avons fini par apprendre ! Et ce qu’il nous a fallu centans pour comprendre, eux, dans le monde moderne, n’auront pas besoin de plus de dix ou quinzeans.

G. Calvès : Cet exemple est quand même assez paradoxal, parce qu’on peut tout dire des lois 1875, sauf qu’il s’agit d’une mécanique de précision…

G. Carcassonne: C’est la deuxième chose que je leur explique. Je leur dis que le droit constitutionnel a fait des progrès considérables. Exactement comme dans beaucoup d’autres technologies, il y a des gens qui ont fait des inventions géniales, notamment depuis la seconde guerre mondiale. Ils vont pouvoir profiter directement de toute la modernité démocratique. La boîte à outils est aujourd’hui très riche. Quel que soit le problème, on dispose, non pas de la solution, mais des voies pour l’aborder. Le pire de tout, ici, ce sont les demi-savants, ceux qui, sous prétexte qu’ils ont vécu dix ou quinze ans à l’étranger, en faisant d’ailleurs tout à fait autre chose, évidemment, que du droit constitutionnel, sont néanmoins persuadés d’avoir tout compris. Avec ceux-là, il faut vraiment se bagarrer.

G. Calvès : Vous ne croyez pas du tout que les cadres du droit constitutionnel occidental se modifient au contact de cultures ou de traditions autres ?

G. Carcassonne : J’y crois beaucoup dans le détail, mais dans le détail seulement. Je développe souvent une métaphore pédagogiquement très efficace : celle de l’autobus. Àdes interlocuteurs qui réclament, par exemple, « une constitution spécifiquement afghane », je réponds qu’une constitution, c’est comme un autobus. Il doit vous emmener là où vous voulez aller. Ce n’est pas l’autobus qui fixe votre destination, mais c’est lui qui doit pouvoir vous emmener où vous voulez. Pour cela, il faut qu’il yait un moteur, il faut qu’il yait un accélérateur, il faut qu’il yait un frein. Il faut qu’il yait tout un tas de choses qui sont indispensables car si vous ne les avez pas, même si vous avez le meilleur conducteur du monde, vous irez dans le fossé. Or il y a une manière afghane de conduire les voitures, mais il n’y a pas de voitures afghanes. L’automobile constitutionnelle est le fruit d’une histoire universelle. Il existe quelques grands modèles de base, qui sont à peu près connus. On peut yajouter des couchettes, six sièges, des petites fleurs autour, mais ça ne permet pas de faire l’économie d’un moteur, d’un accélérateur, d’un frein et d’un volant. C’est aussi bête que ça, mais je crois que c’est profondément vrai.

G. Calvès : Pour ce qui concerne la Constitution en tant qu’elle consacre des valeurs et des principes fondamentaux vous vous retirez complètement du jeu ?

G. Carcassonne : Non, je ne me retire pas du tout. Au contraire, je participe à des discussions assez âpres. Mais je pars du principe que la plus parfaite des Déclarations des droits sans un État qui marche ne sert absolument à rien. Ma priorité, donc, c’est un État qui marche. Dans « État de droit », il ya quand même d’abord le mot « État » ! Donc il faut un État qui soit démocratique et qui fonctionne. À partir de là seulement, ça vaut vraiment la peine de s’intéresser au détail de la Déclaration pour faire en sorte qu’elle puisse faire une synthèse raisonnable entre, disons, les principes les plus communément admis des droits fondamentaux et l’idiosyncrasie nationale.

C. Perron : Avez-vous rencontré de fortes oppositions dans ces pays ? Vous avez parlé des experts américains… Quel était le jeu entre les uns et les autres ?

G. Carcassonne: Le jeu est évidemment très compliqué. Dans le cas de l’Afghanistan, les Américains, sans être hostiles, oscillaient entre scepticisme et rigolade en se disant que, le moment venu, ils imposeraient leurs propres vues. Certains experts américains étaient mieux disposés, notamment Barnett Rubin, qui n’est pas du tout un constitutionnaliste mais qui est expert de l’Afghanistan, comprenait très bien tout ce que je disais et me soutenait énormément. D’autre part, même si j’en rajoute sur ma méconnaissance des pays où je vais, je ne suis quand même pas totalement innocent en politique. J’ai donc tenu à rencontrer un certain nombre de responsables, y compris des gens dont je savais que ce que je faisais leur déplaisait, uniquement pour qu’ils ne puissent pas dire que je ne les avais pas rencontrés. Je suis allé crapahuter dans les montagnes pour rencontrer Sayyaf qui est un chef de guerre sanguinaire et en même temps docteur de la loi. C’était assez exotique comme discussion parce qu’une fois que j’ai eu terminé de lui exposer mes idées constitutionnelles, il a entrepris de faire mon éducation en matière de droit islamique... ( rires) Et puis, au sein de la Commission constitutionnelle, beaucoup de gens étaient vaguement frottés de droit, pour certains d’entre eux d’ailleurs du droit tel que pratiqué en Afghanistan depuis une trentaine d’années, c’est-à-dire très imprégnés de culture soviétique. Ça donnait des discussions parfois étonnantes… Ils revenaient sans cesse sur la spécificité de leur pays. Àla fin, il a fallu que je feigne de m’énerver en Commission avec le président de la Commission. Je lui ai dit : « Écoutez, montons ensemble sur le toit et faisons tous les deux un pas en avant. Je vous parie que nous tomberons tous les deux de la même manière, bien que vous soyez afghan ! » ( rires).

Quant aux perfectionnistes des ONG ou de l’ONU, j’essaie de leur répondre de manière aussi pragmatique que possible. Sur la loi électorale et le recensement, par exemple, les experts se lamentaient parce qu’on n’allait pas pouvoir établir des listes fiables chez les Pachtounes qui ne voudraient jamais amener leurs femmes et encore moins les laisser se faire photographier. Mais c’est un faux problème : il suffit de décider que le nombre de députés sera proportionnel au nombre d’inscrits sur les listes électorales. S’ils n’amènent pas leurs femmes, les Pachtounes auront moitié moins de députés. C’est tout bête, mais au moins ça devrait les inciter à réfléchir… Quand je regarde le détail du budget prévu par les organisations internationales pour l’organisation du processus électoral, les bras m’en tombent. Ils prévoient par exemple, pour les opérations de recensement, l’achat de centaines de véhicules. C’est aberrant ! Il suffit d’installer un certain nombre de centres, les gens viendront. On ne peut pas avoir tout de suite, en Afghanistan, des élections suisses. Les listes électorales ne sont pas parfaitement au point ? Peu importe ! Les gens viennent voter, on leur colle un coup de tampon indélébile, ils ont voté, point. Même si des Iraniens participent au scrutin dans la région de Herat, ou des Pakistanais du côté pachtoune, la face de l’élection n’en sera pas bouleversée. En supposant que ces faux électeurs soient au nombre de cent mille, voire deux cent mille, ça ne fait jamais que 1 % du corps électoral. J’ose espérer que la décision sur l’élection du président de la République ne se jouera pas à un point près. Et mieux vaut avoir un président élu par les Afghans dans un délai raisonnable que d’attendre d’avoir réuni en Afghanistan les conditions pour organiser des élections à la suisse ou la suédoise.

C. Perron : En Afghanistan, vous êtes intervenu dans un pays qui n’a pas d’État ou presque. En dehors de Karzaï et de quelques personnes éclairées qui ont conscience du problème, de nom-

breuses forces ont intérêt à la poursuite de la violence. Vous vous adressez à une toute petite élite plus ou moins éclairée. Ne ressentez-vous pas la nécessité d’un processus constitutionnel un peu plus large ?

G. Carcassonne: Bien entendu ! C’est là qu’il faut raisonner, encore une fois, de façon extrêmement pragmatique. Dans le cas de l’Afghanistan, accoucher d’une constitution est une affaire de dix ou quinze ans. Or on ne dispose pas, vu l’état du pays et sa situation militaire, de ces dix ou quinze ans. Il faut donc profiter de la présence des Américains et de l’OTAN pour pousser les feux et fixer la règle du jeu.

C. Perron : Oui, mais cette règle va fonctionner uniquement à Kaboul.

G. Carcassonne : Bien entendu. Je le sais très bien et je ne me suis jamais fait la moindre illusion là-dessus. Mais si je n’étais pas optimiste, je resterais chez moi. Je ne me suis jamais fait la moindre illusion sur le fait que même si la Constitution est adoptée, dans la zone tribale, en pays pachtoune, à la frontière avec le Pakistan, ça ne changera rien pendant plusieurs années. Mais ça concerne 10 % des territoires, peut-être 20 %. S’il y a un système qui marche tant bien que mal sur les 80 % restants, ce n’est pas du temps perdu. Et les 80 % restants finiront par avoir raison des 20 %. Vous savez, ça fait quand même vingt-six ans que l’Espagne est une démocratie irréprochable et qu’elle a toujours le problème du Pays basque. On peut vivre avec de la violence quelque part, y compris de la violence très grave. Ça reste quand même un système démocratique. Dans le cas de l’Afghanistan, c’est ce que j’ai espéré.

C. Perron : Vous croyez au modèle et à la contagion démocratique ?

G. Carcassonne : Oui, absolument. D’ailleurs, jusqu’à preuve du contraire, elle opère plutôt bien. Il y a quand même plus de pays qui vont vers la démocratie que de pays qui vont vers la dictature depuis une vingtaine d’années.

C. Perron : Comment faire pour créer du politique, justement dans un contexte où il manque à ce point ? Est-ce que, finalement, ce n’est pas ça définir les enjeux de la démocratisation ?

G. Carcassonne : Si, bien entendu, et c’est là-dessus que mes efforts ont complètement échoué. D’une manière générale, je considère que ce que j’ai fait en Afghanistan est un échec sur toute la ligne. Je garde beaucoup d’estime pour le Président Karzaï, mais je ne veux plus rien avoir à faire avec ce qui va arriver, parce que les décisions prises sont à mes yeux calamiteuses.

C. Perron : En quoi sont-elles calamiteuses ?

G. Carcassonne : En ce que les 20% du texte qu’ils ont fait sauter en constituaient la colonne vertébrale. Pour dire les choses simplement, je pense que le système présidentiel est le pire produit d’exportation qui existe. Le système parlementaire est largement préférable, même si tout un tas de pays, pour tout un tas de raisons, ont du mal à adopter d’emblée un système parlementaire moderne.

Ce que je proposais aux Afghans était, en gros, le système indien amélioré. Mais ils voulaient absolument un président élu au suffrage universel direct. Je me suis longtemps battu contre cette idée, sans illusion. Je savais qu’ils y tenaient trop et qu’il n’était pas possible de faire autrement. J’ai donc fini par dire que je voulais bien continuer à travailler avec un président élu, mais je les ai prévenus qu’une telle formule n’est jamais transitoire : une fois qu’on a un président élu au suffrage universel direct, on ne peut plus revenir dessus. Il faut reconnaître que l’institution présidentielle, dans un cas comme celui de l’Afghanistan, a la grande vertu d’incarner l’unité nationale, dont les Afghans ont une vraie nostalgie depuis la chute de la monarchie. Cet avantage peut en partie compenser les autres inconvénients. Mais un régime où le président de la République est élu au suffrage universel doit, pour ne pas tomber dans un régime présidentiel que personnellement je trouve désastreux pour ce type de pays, respecter un certain nombre de conditions très strictes. J’ai exposé ces conditions à la Commission constitutionnelle, à Karzaï et à Barnett Rubin, et nous avons mis au point un texte complet, précis, rédigé de la première à la dernière ligne. Je me vois encore, chez Karzaï, quelques heures avant de reprendre l’avion : nous étions dans son jardin, nous discutions en détail du texte qui devait être publié le lendemain matin et servir de base à la discussion à la Loya Jirga [1] (j’avais aussi préparé un règlement intérieur de Loya Jirga). Il restait quelques détails rédactionnels à régler, et Karzaï m’a demandé de prolonger mon séjour d’un jour ou deux pour être présent lors de la publication du texte. Mais je devais faire cours à Nanterre, c’était le début de l’année : j’ai dû partir.

Or le texte n’a pas été publié le lendemain matin, pour des raisons stupidement matérielles, Karzaï devant s’absenter pour aller je ne sais plus où, en Inde peut-être… Le Conseil des ministres s’est alors réuni pour reprendre le texte. La seule chose que j’avais laissée en suspens, parce que je savais qu’ils ytenaient, concernait le point de savoir qui devrait présider le Conseil des ministres. Le Président toujours ? Le Premier ministre toujours ? Le Premier ministre sauf, dans certains cas, le Président ? Dans le cas de l’Afghanistan, cette question ne revêt pas une importance cruciale. J’avais donc préparé deux versions du texte, entre lesquelles le Conseil des ministres devait faire un choix. Mais le Conseil, en l’absence de Karzaï, ne parvenait pas à dégager un accord sur ce point. Un ministre a alors proposé, pour supprimer le problème, de supprimer carrément le Premier ministre. Proposition acceptée. Un autre ministre a ensuite suggéré, ce qui semblait logique, de supprimer le pouvoir de dissolution de l’Assemblée. Proposition acceptée. Dans ces conditions, la responsabilité collégiale du Gouvernement devant l’Assemblée ne semblait plus justifiée. Elle a été, elle aussi, supprimée. Mais les ministres pouvaient toujours, individuellement, être renversés par l’Assemblée ! En moins d’une heure, tout était par terre. J’ai été absolument tétanisé quand j’ai appris ça. Ils ont adopté une constitution baroque.

C. Perron : Pourquoi, « baroque » ?

G. Carcassonne : Parce qu’ils croient avoir adopté un système américain ! C’était le fantasme d’un certain nombre d’entre eux, et c’était surtout le schéma clairement soutenu par les Américains. Je me vois encore disant à Karzaï : « Si vous croyez qu’en adoptant le système américain, vous allez être les États-Unis, vous vous trompez. Vous allez être le Venezuela moins le pétrole, plus la violence ». Donc, ils s’imaginent avoir un système américain, alors que tous les ministres sont responsables devant l’Assemblée, ce qui veut dire qu’en vérité ce sera le système américain sauf que le Président n’aura même pas la possibilité de choisir les membres de son Administration. Avec une assemblée indissoluble, donc inexpugnable, dans laquelle il n’yaura aucune discipline majoritaire, ça ne peut déboucher que sur des blocages, et les blocages sur des coups d’État et de la violence. C’est inévitable. J’espère de tout cœur me tromper, mais vraiment je ne pense pas.

C. Perron : Quelle a été la réaction des Américains ? Ils sont heureux du résultat atteint ?

G. Carcassonne: Aujourd’hui, je ne sais pas. Sur le moment, oui, ils se sont réjouis. Je n’ai pas besoin de rappeler l’amour que les Américains portent à leurs institutions… Mais ils confondent totalement les deux parties de la Constitution, celle qui garantit des droits fondamentaux et celle qui organise la mécanique du pouvoir. Or, si leur texte est objectivement extraordinaire pour tout le volet « consécration des droits », il est largement inopérant pour tout ce qui concerne l’organisation du pouvoir.

G. Calvès : D’ailleurs, il ne fonctionne qu’aux États-Unis.

G. Carcassonne : Et mal ! J’ai toujours dit que les États-Unis sont puissants malgré leurs institutions. Ils se sont toujours méfiés du pouvoir et ils ont pris les dispositions nécessaires pour être sûrs que personne n’en ait trop. Mais ils sont tellement riches, ils ont une telle tradition démocratique, le Judiciaire a une telle importance comme élément régulateur du système, que finalement ce n’est pas un problème. Mais, partout en dehors des États-Unis, ce système ne provoque que des désastres.

C. Perron : De manière générale, vous ne ressentez pas le poids d’une énorme responsabilité en rédigeant ces constitutions ?

G. Carcassonne: Je suis terrorisé. Je dis ça en souriant mais c’est extraordinairement intimidant. Ilya des moments où, franchement, je n’en mène pas large. Je me dis que je suis peut-être complètement à côté… Heureusement, il yavait une très bonne équipe à l’Ambassade à Kaboul, et l’ambassadeur assistait souvent aux entretiens que j’avais avec Karzaï. Mais il m’est arrivé, après des entretiens en tête-à-tête, de rentrer le soir à l’Ambassade en flageolant sur mes jambes. Oui, c’est très intimidant.

C. Perron : D’où tirez-vous les convictions qui vous animent ?

G. Carcassonne : Sait-on jamais d’où on tire ses convictions ? Je l’ignore. Mais cela fait quand même quelques années que je fais du droit… Et c’est vrai que, dans mon cas personnel, le fait d’avoir eu longtemps des activités politiques m’a beaucoup aidé. Au cours des trois ans passés à Matignon avec Michel Rocard, mais aussi lorsque j’étais à son cabinet à l’Agriculture ou même avant, à l’Assemblée, j’ai énormément appris sur la réalité du fonctionnement des institutions et sur le fonctionnement des gens qui font fonctionner les institutions. J’ai découvert qu’il ya des règles élémentaires, qui d’ailleurs ne sont pas suffisamment objet d’analyse dans nos maisons, mais dont j’ai la conviction qu’elles jouent à plein : ceux qui sont au pouvoir ont envie d’yrester; ceux qui n’ysont pas ont envie d’y accéder; ceux qui ont été élus ont envie d’être réélus. Des choses aussi simples que ça. À partir du moment où on reconnaît la prégnance de ces données de base, on peut jouer avec, c’est-à-dire les insérer dans le code génétique du système institutionnel.

C. Perron : Donc votre savoir politique a finalement joué un rôle au moins aussi important que votre expertise de constitutionnaliste…

G. Carcassonne : Bien sûr.

C. Perron : Votre rôle n’est pas exclusivement technique…

G. Carcassonne: Si, parce qu’il ne s’agit pas de faire de la politique. Il s’agit vraiment de faire de la technique constitutionnelle, mais éclairée par une expérience politique suffisante pour éviter d’écrire un texte admirable qui ne fonctionne pas. Si j’ose dire – et Dieu sait que je dis ça avec révérence– j’agis, toute proportion gardée, comme une sorte d’anti-Kelsen. Les « Constitutions de Professeurs » adoptées dans l’entre-deux-guerres ont été faites par des gens qui étaient des génies. Mais le juriste le plus génial, s’il est dénué de toute sensibilité politique et d’expérience de la manière dont fonctionnent les politiques, peut accoucher de monstres.

C. Perron : Vous pensez que les politiques sont les mêmes partout ?

G. Carcassonne : Non, ce sont les femmes et les hommes qui sont les mêmes partout. J’ai vécu en Afghanistan un épisode absolument extraordinaire. On s’était mis d’accord sur la mécanique institutionnelle et on se consacrait à la Déclaration des droits. Un article disposait que « la propriété du sol est déterminée par la loi et s’exerce dans les conditions fixées par la loi », ou quelque chose comme ça. J’ai fait observer qu’il était inutile d’alourdir la Constitution, que cette disposition était assez creuse et qu’on pouvait s’en dispenser. Un membre de la Commission m’a alors expliqué avec le plus grand sérieux que, « pour un Afghan », il ya trois choses qui comptent plus que tout : la terre, l’argent et les femmes. Il me racontait l’histoire de l’humanité, quoi ! J’ai éclaté de rire et comme ce n’était pas un imbécile, il a tout de suite compris qu’il venait de dire une énormité. Mais il n’avait jamais pris conscience de cela avant, il était persuadé que « la terre, l’argent, et les femmes », c’était une singularité afghane absolue.

C. Perron : Et vous, à titre personnel, que retirez-vous de ces expériences ?

G. Carcassonne: Parfois des nuits sans sommeil; parfois des moments d’exaltation, quand j’ai le sentiment de jouer un certain rôle dans la fixation de règles du jeu démocratique.

G. Calvès : Ces expériences ont-elles fait de vous un meilleur constitutionnaliste ?

G. Carcassonne : Honnêtement, oui. Elles n’ont pas beaucoup changé mes convictions, mais elles m’ont certainement permis de les affiner, de mieux réfléchir à la façon dont un système peut s’adapter à un environnement peu réceptif. Finalement, elles m’ont rendu, si j’ose dire, plus constitutionnaliste encore. Je déteste toute la vulgate qui était très présente chez Mitterrand renouant inconsciemment avec le courant contre-révolutionnaire (« Qui peut croire que le droit peut encadrer la vie des hommes ?», « Regardez la Grande-Bretagne, elle n’a pas de constitution… », etc.). Je suis arrivé à une certitude que je crois définitive : une bonne constitution ne fera jamais le bonheur d’un peuple, mais une mauvaise peut faire son malheur. Pour moi, il n’ya aucun doute là-dessus. Une mauvaise constitution suffit à faire le malheur d’un peuple.

C. Perron : Ya-t-il des choses dont nous n’ayons pas parlé et qui vous paraissent importantes ?

G. Carcassonne : Oui, je pense à la possible déception, la possible trahison. Lorsque j’étais allé au Kazakhstan écrire la Constitution pour le Président Nazarbaiev, il avait juré, la main sur le cœur, qu’il était vraiment décidé à installer un système démocratique. Il paraissait tout à fait sincère et il avait convaincu toutes les ambassades. Je lui ai donc écrit un texte qui n’était pas d’une immense originalité mais enfin qui devait pouvoir fonctionner. Or le régime du Kazakhstan repose toujours, en marge du droit, sur un système de parti unique où Nazarbaiev est le roi du pétrole.

C. Perron : Ce qui montre une certaine limitation du pouvoir de l’expert…

G. Carcassonne : L’expert n’a aucun pouvoir. Il a tout au plus de l’influence, mais il n’a aucun pouvoir. Ce qui est d’ailleurs amusant, c’est que les ressorts de la persuasion sont parfois les plus inattendus. Lorsque j’ai présenté mon projet de constitution à Nazarbaiev, il s’est déclaré enchanté sauf sur un point : l’indépendance des magistrats. J’ai fait valoir qu’il était impensable que la Constitution ne consacre pas ce principe, mais il m’objectait que le pays n’était pas prêt, que les magistrats avaient été formés à l’école stalinienne, etc. Au bout d’un moment je suis monté sur mes grands chevaux en menaçant de rentrer à Paris (je ne suis pas du tout colérique mais il n’est pas mauvais de feindre la colère dans ce type de situation). Et puis, finalement, j’ai eu l’illumination que j’aurais dû avoir beaucoup plus tôt. Je lui ai dit que si les magistrats n’étaient pas indépendants, les investisseurs internationaux ne viendraient pas au Kazakhstan, par peur d’être soumis, en cas de litige, au bon vouloir d’un juge aux ordres. Je lui ai garanti sur facture que les firmes occidentales n’allaient pas risquer leur bon argent dans un pays où les juges n’étaient pas indépendants. Il a cédé. Le ministre de la Justice n’en croyait pas ses oreilles, il était ému aux larmes que j’aie obtenu ça. Par la suite, à chaque fois qu’il me faisait une objection, si je lui disais « démocratiquement c’est inacceptable », je sentais que ça suscitait en lui quelques regrets mais pas trop d’inquiétude, mais si je lui disais « les investisseurs internationaux »…

G. Calvès : C’était la martingale ! (rires)

G. Carcassonne : Oui, c’était la martingale !

G. Calvès : Est-ce qu’avant de partir vous disposez, quelque part dans le système institutionnel, des « verrous » ou des mécanismes autocorrecteurs ? Je pense notamment à un système de justice constitutionnelle, ou aux lois électorales.

G. Carcassonne: Oui. Je suis très attentif à ces deux points. D’ailleurs, ça me conduit très souvent à m’emplafonner avec d’autres experts quand j’en croise, qui sont souvent des mordus de la commission. Je déteste ! Enfin, non, je ne déteste pas les commissions, mais je trouve qu’on ne peut pas faire tout et son contraire. On ne peut pas à la fois bâtir un système constitutionnel que l’on veut démocratique et inscrire dans ce système une multiplication de motions de défiance incarnées par une commission des droits de l’homme, une commission de la presse, une commission des droits des femmes, une commission de ceci et de cela, qui sont autant de cadenas placés autour du pouvoir national et qui, s’il est mauvais, ne le rendront pas meilleur mais, s’il est bon, l’empêcheront simplement de travailler. Je préfère de très loin un solide système de justice constitutionnelle. S’agissant de la loi électorale, j’insiste toujours, non pas pour l’inscrire dans la Constitution, mais pour qu’elle soit rédigée en même temps. C’est absolument indispensable. Quand le Quai d’Orsay m’avait contacté pour cette mission en Afghanistan, il m’avait proposé de mettre un assistant à ma disposition. J’ai suggéré qu’ils mettent plutôt la main sur un jeune collègue – je crois d’ailleurs qu’ils en avaient identifié un– qui présente toutes les qualités nécessaires et qui soit prêt à partir un an à Kaboul à compter du jour où la Constitution serait adoptée. Parce que le travail ne s’arrête pas ce jour-là, il commence. L’« effet de commencement » se produit lors des premiers mois, avec l’adoption du règlement de l’Assemblée, du Sénat, des éventuelles lois organiques… Ça exige un travail extrêmement sérieux, extrêmement soigneux. Quelqu’un qui est constamment présent sur place peut jouer un grand rôle.

G. Calvès : Le lien avec les autres branches du droit vous a-t-il semblé perceptible ? Les Afghans, par exemple, ont-ils souhaité qu’un Français écrive leur code de commerce ?

G. Carcassonne : Non, il n’ya pas de lien. En l’occurrence, ça s’est fait de manière très aléatoire entre les pays donateurs. Ils se sont un peu réparti les rôles. Àpartir du moment où, de manière tout à fait fortuite, l’aspect constitutionnel était tombé sur moi, ils se sont mis d’accord, notamment avec les Européens, pour que ce soient les Italiens qui prennent en charge l’organisation judiciaire, les Allemands qui prennent en charge le code de commerce et le droit bancaire, etc. Il ya eu une répartition assez intelligente des tâches pour ne pas disperser les efforts. Quant aux Français, ou en tout cas au Quai d’Orsay, ils étaient surtout enthousiasmés par le rapport qualité/prix de l’opération : une telle présence française pour aussi bon marché, c’était providentiel ! ( rires). Et comme la France, à travers ma modeste personne, assurait sa présence au cœur du dispositif parce que Karzaï me parlait de tout, ils trouvaient que c’était un investissement absolument miraculeux en période de rareté budgétaire !

C. Perron : Et vous ne craignez pas, dans ce type de situations, d’être manipulé ?

G. Carcassonne : Par qui ?

C. Perron : Je n’en sais rien, par des intérêts français, par des intérêts autres…

G. Carcassonne : Non. Je ne vis pas dans la crainte. Peut-être que je me fais manipuler, mais tant pis. Ceux qui m’écoutent doivent prendre ce risque en considération. Enfin, je ne suis pas non plus tombé de la dernière pluie…

G. Calvès : Le thème de l’ingénierie constitutionnelle est très peu exploré par la doctrine. Comment expliquez-vous un tel désintérêt ?

G. Carcassonne : Ça relève d’une espèce de morale professionnelle. Pour ma part, je considère (ici, je fais une exception) que je n’ai pas à rapporter les discussions que j’ai eues avec les gens qui ont fait appel à moi. Car tout ça est quand même très personnalisé... Il se trouve que j’ai eu avec Karzaï, ou avec d’autres dans d’autres pays, un très bon fit. Parce que j’étais un professeur français de droit public, mais aussi, un peu, parce que nous sommes deux hommes qui se sont rencontrés et qui se sont bien entendus. La dimension personnelle joue un rôle important et cela rend les choses difficiles à expliquer ou à commenter. On ne peut commenter que le produit.

C. Perron : Donc, il n’y a pas de modèle, de principes généraux reproductibles ?

G. Carcassonne : Pour moi, il y a un seul principe absolu, c’est de ne pas avoir de complexes. J’ai trop vu ça avec toutes sortes d’experts dans tous les domaines, qui se couvrent la tête de cendres et essaient de se faire pardonner d’être ce qu’ils sont. Moi, je considère que partout où je vais, je vais comme démocrate – et Dieu sait que je ne suis ni le seul démocrate ni un démocrate authentifié par quiconque. Je pars du principe que la démocratie c’est ce qu’il ya de mieux. Ce n’est pas « le pire régime à l’exception de tous les autres ». Non : c’est ce qu’il ya de mieux. Je viens pour accompagner les gens dans le choix qu’ils ont fait, qui est d’aller vers la démocratie. Dans ces conditions, c’est à eux d’apprendre de moi, ce n’est pas à moi d’apprendre d’eux. J’ai tout à apprendre sur l’Afghanistan et les Afghans, mais je n’ai rien à apprendre de l’Afghanistan sur la démocratie.

Paris, le 15 juin 2004

Entretien réalisé par Gwénaële Calvès et Catherine Perron