Vous consultezService public versus service universel : une controverse infondée ?

AuteurMaxime Tourbe du même auteur

Aux origines du service universel : la négation de la libre concurrence

4 Aux États-Unis comme plus tard en Europe, la notion de service universel est tout d’abord apparue dans le secteur des télécommunications, et plus particulièrement du téléphone. L’expression a été inventée par le président de l’American Telephone and Telegraph (AT&T), Theodore Vail, qui, dès sa nomination, en 1907, s’était donné pour objectif de reconstituer le monopole dont jouissait, jusqu’en 1894, l’entreprise Bell dont AT&T était une filiale. Créée par l’inventeur du téléphone et empruntant son nom, Bell détenait en effet, jusqu’à cette date, toute une série de brevets qui lui garantissaient une exclusivité d’exploitation sur le marché du téléphone. Mais lorsque l’invention d’Alexandre Graham Bell tomba dans le domaine public, un grand nombre d’entreprises « indépendantes » firent leur apparition sur le marché. Quelques années plus tard, elles fournissaient la moitié des abonnements téléphoniques souscrits sur le territoire des États-Unis[5] [5] Pour une présentation détaillée de cette période, cf. ...
suite. Pour rétablir le monopole perdu, la politique d’entreprise menée par le nouveau président d’AT&T prend alors appui sur le concept de service universel ( Universal Service). Contrairement à sa définition moderne, ce concept n’était pas centré sur la substance de la prestation fournie à l’usager : il constituait le pivot d’une argumentation destinée à démontrer les avantages du monopole pour une industrie en réseau, en se fondant sur des arguments purement économiques.

5 Si elle avait permis une croissance exponentielle du nombre de téléphones sur le territoire américain, la concurrence entre opérateurs présentait en effet un inconvénient majeur : la coexistence, dans nombre de villes et d’États, de réseaux téléphoniques indépendants non connectés entre eux. Avec la notion de service universel, Theodore Vail entreprend de démontrer qu’un réseau national unique, détenu par une seule entreprise, relève d’une exigence économique dictée par le simple bon sens. Deux arguments sont mobilisés à cette fin : celui de l’externalité positive de réseau et – même si Vail n’emploie pas l’expression – celui du monopole naturel. En vertu de la théorie de l’externalité positive, la valeur d’un réseau comme celui du téléphone augmente avec le nombre d’usagers que l’on peut joindre, alors même que le coût de l’abonnement reste fixe. L’existence de réseaux concurrents représente par conséquent une perte pour leurs utilisateurs, qui doivent contracter plusieurs abonnements s’ils veulent être en mesure de joindre l’ensemble des possesseurs de téléphones. La théorie du monopole naturel, quant à elle, est centrée sur les coûts de production. Elle pose qu’ils sont toujours moindres pour une entreprise monopolistique que pour l’ensemble des entreprises dans un marché concurrentiel. Vail résume ainsi sa campagne pour l’existence d’un service universel du téléphone par un slogan percutant : « La duplicationdes infrastructures constitue une perte pour l’investisseur. La duplication des coûts est une perte pour l’usager »[6] [6] « Duplication of plant is a waste to the investor. Duplication...
suite. Le discours d’AT&T a rencontré un écho certain au sein de la société américaine. En quelques années, l’entreprise est parvenue à reconstituer un quasi-monopole, avec l’assentiment des pouvoirs publics dont la doctrine s’était infléchie à la suite de la première guerre mondiale. Cette domination sur le marché a perduré pendant plus d’un demi-siècle, jusqu’au démantèlement de l’entreprise, en 1982, en application de la législation antitrust. C’est donc bien pour justifier une élimination de la concurrenceque la notion de service universel a été élaborée[7] [7] L’organisation du marché prônée par l’inventeur de...
suite. Alors même que le service universel est aujourd’hui critiqué en raison de sa fonction d’accompagnement de la libéralisation des marchés, cette vérité historique mérite d’être soulignée.

6 Dans la mesure où l’universalité invoquée par Theodore Vail implique l’existence d’un réseau téléphonique national, contrôlé par une seule entreprise, certains auteurs en concluent que la reconstitution du monopole était le seul et unique but du président d’AT&T et que la portée du concept de service universel n’excédait pas le cadre d’une stratégie commerciale. C’est la thèse développée notamment par Milton Mueller aux États-Unis ou par Dominique Custos en France[8] [8] Voir Milton Mueller, Universal Service. Competition, Interconnection,...
suite. Mais cette interprétation reflète une vision réductrice de la réalité historique et l’étude du contexte de la naissance de ce concept justifie sa relecture. D’une part, la politique d’entreprise menée par AT&T à partir de 1907 intégrait bel et bien des considérations d’intérêt général. D’autre part, les pouvoirs publics, loin de rester passifs, ont entrepris, dans la même période, de réglementer étroitement le secteur afin de contrebalancer les effets négatifs du monopole qu’ils avaient eux-mêmes encouragé.

Le service universel, élément d’une politique d’entreprise respectueuse de l’intérêt général

7 En dépit de la visée commerciale indéniable de sa stratégie, Vail avait décidé de réellement tenir compte de l’intérêt des usagers du téléphone. Ce choix a du reste été théorisé dans les rapports annuels de l’entreprise.

8 Vail estimait, sans nul doute, que l’exploitation de ce service devait passer par l’initiative privée et la recherche des bénéfices, seuls véritables moteurs de son développement. L’exploitation directe du téléphone par l’État était, selon lui, vouée à un échec certain, en raison de la confusion qu’elle aurait entraînée entre exploitant et autorité réglementaire[9] [9] Le contexte politique explique pourquoi le président d’AT&T...
suite. Mais le président d’AT&T était également à la recherche d’un équilibre entre les intérêts des usagers et ceux des actionnaires, intérêts qu’il en vint à concevoir comme assez largement convergents. Ainsi, les tarifs devaient être fixés de façon à permettre à la fois un retour sur investissement suffisant, le maintien d’une infrastructure de nature à garantir la qualité du service, et la satisfaction des attentes des usagers[10] [10] « La récompense pécuniaire de ceux qui ont pris l’initiative...
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9 Du reste, la stratégie de l’entreprise a toujours tendu au développement de la couverture téléphonique. Le monopole que Vail appelait de ses vœux était présenté comme assorti d’une contrepartie logique : celle d’une extension qui ne soit pas sélective. Par exemple, après sa prise de fonctions en 1908, il envoya à tous les présidents des compagnies régionales d’AT&T une circulaire leur demandant de franchiser des entreprises de manière plus intensive dans les zones peu rentables, rompant en cela avec l’attitude qui avait prévalu chez ses prédécesseurs[11] [11] Cf. Kenneth Lipartito, The Bell System and Regional Business. ...
suite. Afin de favoriser l’extension du réseau téléphonique, un système de subventions croisées fut élaboré au profit des particuliers, en imposant un surcoût aux professionnels. Une analyse de la politique d’AT&T permet ainsi de contredire certains interprètes contemporains de la notion originelle de service universel : celle-ci ne procédait manifestement pas d’un raisonnement à courte vue et les déclarations d’intention qui ont accompagné sa promotion ne relevaient pas de la simple rhétorique. Selon l’opinion autorisée de Louis-Joseph Libois, ancien membre de la Direction générale des Télécommunications en France, Vail souhaitait véritablement que « le personnel de la compagnie comprenne que les véritables “patrons” de l’affaire sont les usagers et non la direction de la compagnie qui n’est, en quelque sorte, que le fondé de pouvoir des usagers »[12] [12] L. -J. Libois, Genèse et croissance des télécommunications,...
suite. Les conceptions du président d’AT&T, ajoute Libois, ont acquis une portée universelle car elles ont contribué à modeler les structures et la politique des organismes de télécommunications, aux États-Unis et dans le reste du monde, qu’ils soient privés ou publics[13] [13] L. -J. Libois, Genèse et croissance des télécommunications,...
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Naissance du service universel et interventionnisme étatique : l’activisme des pouvoirs publics

10 Parallèlement à la politique propre d’AT&T, les États-Unis ont connu, au début du XXe siècle, un fort développement de l’interventionnisme étatique dans les secteurs considérés comme essentiels pour la population[14] [14] Cet interventionnisme a été accepté par la Cour suprême...
suite, en particulier celui du téléphone. Bien avant le New Deal, on assiste, au sein des États, à un mouvement de réglementation des services d’intérêt public ( public utilities), que l’on peut, d’une certaine manière, comparer à l’essor des « services publics » tels qu’on les connaît en France. La différence essentielle réside dans le fait que l’exploitation de ces services est toujours restée, aux États-Unis, majoritairement privée. Une autre caractéristique de ce développement de la réglementation étatique fut l’instauration de commissions indépendantes ( Public Utilities Commissions), dotées d’une large délégation de pouvoirs par l’organe législatif. Leurs membres, des experts du secteur réglementé considérés comme impartiaux, permettaient de pallier la corruption présumée du personnel politique.

11 Ce mouvement général s’est appliqué au téléphone à peu près au même moment où la notion de service universel faisait son apparition. Tout en favorisant la monopolisation du secteur, afin d’empêcher la coexistence de réseaux concurrents, nombre d’États décidèrent en effet de le réglementer dans un but d’intérêt général, afin de favoriser le développement du service[15] [15] « [Au début du XXe siècle,] les pouvoirs...
suite. On peut donc véritablement parler d’expansion de l’intervention étatique en la matière durant cette période. Ainsi, avant 1907, huit États seulement réglementaient le téléphone, et la plupart d’entre eux étaient concentrés dans le Sud. Entre 1907 et 1914, trente autres États firent de même. Au total, en 1920, quarante-deux États et le district de Columbia s’étaient engagés dans cette voie[16] [16] Ibid. , p.  57-62. Le dernier État à réglementer...
suite. Par l’intermédiaire de commissions indépendantes dans la majorité des cas, les États sont ainsi intervenus sur plusieurs aspects du service téléphonique. En premier lieu, sur les tarifs : en appliquant un principe de non-discrimination, ils ont généralement instauré un tarif uniforme sur l’ensemble de leur territoire, et ce indépendamment des différences de coûts entre zones géographiques. Les Public Utilities Commissions pouvaient également ordonner aux exploitants de mettre en place un système de subventions croisées entre particuliers et professionnels[17] [17] Dans certains cas, le prix payé par un professionnel pouvait...
suite. En plus de ces mesures censées permettre l’extension du réseau téléphonique grâce à des tarifs incitatifs et uniformes, certaines commissions ont purement et simplement ordonné la desserte de zones non rentables en présentant cette injonction comme la contrepartie logique des privilèges découlant de la protection vis-à-vis de la concurrence[18] [18] Ainsi la commission des services d’utilité publique du...
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12 Les anathèmes lancés contre le concept de service universel, supposé être l’outil d’un ultralibéralisme délétère parce que né aux États-Unis, s’appuient sur une analyse extrêmement réductrice de son contexte d’émergence. Certes, en ce qui concerne l’actualité de la notion, il serait évidemment dangereux d’accorder une confiance aveugle aux institutions communautaires quant à leur gestion des secteurs économiques concernés. Il est nécessaire d’agir au niveau européen afin de préserver cette reconnaissance d’une action positive des États membres dans le domaine des services d’intérêt général et du service universel en particulier. Mais cette notion n’implique pas, en soi, le renoncement à une politique ambitieuse en matière de services publics.

Notes

[ 1] Conseil d’État, Rapport public 1994, Service public, services publics : déclin ou renouveau ?, Paris, LaDocumentationfrançaise, Études et documents du Conseil d’État n° 46, p. 115.

[ 2] Marc Debène, Olivier Raymundie, « Sur le service universel : renouveau du service public ou nouvelle mystification ?», AJDA, 20 mars 1996, p. 183-191.

[ 3] Ibid.

[ 4] L’action de l’Union européenne en matière de services publics ne fait pas l’objet d’un rejet unanime. Pour un point de vue plus nuancé, cf. Yves Gaudemet, « Le service public à l’épreuve de l’Europe : vrais et faux procès », dans Les mutations contemporaines du droit public. Mélanges en l’honneur de Benoît Janneau, Paris, Dalloz, 2002, p. 473-485. Il faut également préciser que le Conseil d’État a lui-même relativisé ses critiques à propos de la notion de service universel, dans le cadre de son rapport annuel de 1999. Il yexplique, à raison, que le service universel n’est qu’une notion plancher et que les États membres sont tout à fait libres de définir des obligations de service public dépassant le cadre par lui exigé. C’est d’ailleurs le cas en France, où le service universel n’est qu’une composante du service public des télécommunications. Celui-ci englobe également certains services dits « obligatoires » (la différence avec le service universel réside dans l’absence d’exigence d’un tarif abordable) et des missions d’intérêt général qui ne sont pas identifiables à la prestation fournie à l’usager (défense nationale, sécurité publique, recherche publique et enseignement supérieur dans les télécommunications). Cf. L’intérêt général, Paris, La Documentation française, EDCE n° 50,1999, p. 344-346.

[ 5] Pour une présentation détaillée de cette période, cf. John Brooks, Telephone, the First Hundred Years, New York, Harper& RowPublishers, 1976, p. 103-125.

[ 6] « Duplication of plant is a waste to the investor. Duplication of charges is a waste to the user », AT&T, Annual Report, 1907, Boston, Press of Alfred Mudge& Son, 1908, p. 18.

[ 7] L’organisation du marché prônée par l’inventeur de la notion de service universel ne diffère donc pas de la solution traditionnellement adoptée pour les industries de réseau dans un grand nombre de pays – à commencer par la France– sur le fondement de la théorie du monopole naturel. La libéralisation de ces secteurs par les institutions communautaires procède d’une nouvelle lecture de cette théorie. Si un monopole naturel existe, il ne concerne que l’infrastructure, ce qui n’empêche nullement la concurrence entre exploitants du réseau. Ainsi, le monopole « historique » (sur l’infrastructure et son exploitation) s’était étendu bien au-delà des frontières du monopole naturel. Cf. François Lévêque, Économie de la réglementation, Paris, La Découverte (coll. « Repères »), 1998, p. 65.

[ 8] Voir Milton Mueller, Universal Service. Competition, Interconnection, and Monopoly in the Making of the American Telephone System, Cambridge (Mass.), The MIT Press, 1997; Dominique Custos, « Le service universel des télécommunications américain, d’hier à demain », JurisPTT, n° 52,2etrimestre 1998, p. 3-25.

[ 9] Le contexte politique explique pourquoi le président d’AT&T a développé ce thème avec tant d’insistance à partir de 1913 : un certain nombre de membres de l’administration Wilson menaient ouvertement campagne en faveur d’une nationalisation de ce service. Le PostmasterGeneral AlbertBurleson, en particulier, s’appuyait sur la clause constitutionnelle conférant à l’État fédéral un monopole d’exploitation du service postal pour prôner son extension à l’ensemble des télécommunications. Malgré une nationalisation éphémère d’AT&T durant la première guerre mondiale, il n’est pas parvenu à ses fins.

[ 10] « La récompense pécuniaire de ceux qui ont pris l’initiative et des risques dans de nouvelles activités doit correspondre au travail fourni et au risque pris, mais cette récompense ne doit pas excéder le profit que le public peut retirer de l’utilisation de ce service » (« The pecuniary reward to those who take the initiative and the risks of new enterprises must correspond to the labor and to the risk, but this reward cannot exceed the advantage to the public using the service. »), AT&T, Annual Report, 1913, New York, 1914, p. 39 (nous soulignons). Selon J. Brooks, « Vail introduisit l’idée – nouvelle pour l’industrie américaine, et pure hérésie aux yeux de ses principaux penseurs– que le profit maximum n’était pas nécessairement l’objectif fondamental d’une entreprise privée » ( Cf. Telephone, the First Hundred Years, op. cit., p. 131-132).

[ 11] Cf. Kenneth Lipartito, The Bell System and Regional Business. The Telephone in the South, 1877-1920, Baltimore (Maryland), Johns Hopkins University Press, 1989, p. 137.

[ 12] L.-J. Libois, Genèse et croissance des télécommunications, Paris, Masson (Collection « Technique et scientifique des télécommunications »), 1983, p. 322. Selon RichardR. John, l’intérêt que Vail portait aux usagers avait pour origine son expérience personnelle et notamment les quelques années où il avait travaillé au Post Office. En effet, celui-ci était directement exploité par l’État fédéral et il y aurait existé un véritable sens du service public, qui aurait par la suite influencé l’action de Vail à la tête d’AT&T. Cf. R. R. John, « Theodore N. Vail and the Civic Origins of Universal Service », Business and Economic History, 2 (2), hiver 1999, p. 71-81.

[ 13] L.-J. Libois, Genèse et croissance des télécommunications, op. cit., p. 338.

[ 14] Cet interventionnisme a été accepté par la Cour suprême dans l’arrêt de principe Munn v. Illinois, 94 U.S. 113 ( 1876). La Cour ydéclarait notamment que lorsque « la propriété privée est “affectée d’un intérêt public, elle cesse d’être uniquement juris privati”» (« [when] private property is “affected with a public interest, it ceases to be juris privati only”», p. 126), et que lorsque « la propriété privée est destinée à un usage public, elle est sujette à une réglementation étatique » (« [when] private property is devoted to a public use, it is subject to public regulation », p. 130). Sur le développement de l’interventionnisme public durant cette période, cf. GustavusH. Robinson, « The Public Utility Concept in American Law », Harvard Law Review, 41 (3), janvier 1928, p. 277-308, ainsi que l’ouvrage de Stephen Skowronek, Building a New American State. The Expansion of National Administrative Capacities, Cambridge, Cambridge University Press, 1982.

[ 15] « [Au début du XXe siècle,] les pouvoirs publics commencèrent à changer d’attitude vis-à-vis de l’industrie téléphonique. Le téléphone fut progressivement considéré comme un besoin essentiel, un service d’utilité publique auquel chacun devait avoir accès. » Cf. Jeffrey E. Cohen, « The Telephone Problem and the Road to Telephone Regulation in the United States, 1876-1917 », Journal of Policy History, 3 ( 1), 1991, p. 50.

[ 16] Ibid., p. 57-62. Le dernier État à réglementer ce secteur a été le Texas, en 1976.

[ 17] Dans certains cas, le prix payé par un professionnel pouvait représenter jusqu’à 215% de celui payé par un particulier. Cf. WarrenG. Lavey, « The Public Policies that Changed the Telephone Industry into Regulated Monopolies : Lessons from around 1915 », Federal Communications Law Journal, 39 (3), octobre 1987, p. 190-191.

[ 18] Ainsi la commission des services d’utilité publique du Colorado, ayant à juger un litige et déclarant, en 1915, que « l’entreprise défenderesse, qui dispose des avantages d’un monopole naturel dans les limites territoriales de l’État, a l’obligation de faire tous les efforts nécessaires pour servir l’ensemble des communautés qui y résident » (« The defendant corporation, having the advantages of a natural monopoly within the boundaries of the state, should make every effort to serve all communities within the state »), ibid, p. 187.

PLAN DE L'ARTICLE

• Aux origines du service universel : la négation de la libre concurrence
• Le service universel, élément d’une politique d’entreprise respectueuse de l’intérêt général
• Naissance du service universel et interventionnisme étatique : l’activisme des pouvoirs publics

Maxime Tourbe « Service public versus service universel : une controverse infondée ? », Critique internationale 3/2004 (n^o 24), p. 21-28.
URL : www.cairn.info/revue-critique-internationale-2004-3-page-21.htm.
DOI : 10.3917/crii.024.0021.