La législation européenne n’ignore pourtant pas la matière. Elle traite, au cas par cas, des services tels que l’électricité, le gaz ou les télécommunications. Ces secteurs ont en commun d’être régis par une notion que la Commission européenne promeut depuis une quinzaine d’années : le « service universel ». Elle l’a elle-même défini, dans le Livre vert, comme « un ensemble d’exigences d’intérêt général dont l’objectif est de veiller à ce que certains services soient mis à la disposition de tous les consommateurs et utilisateurs sur la totalité du territoire d’un État membre, indépendamment de leur position géographique, au niveau de qualité spécifié et, compte tenu de circonstances nationales particulières, à un prix abordable ». Il s’agit donc d’un ensemble de services définis au niveau communautaire, et non national, que les instances européennes estiment essentiels pour la population de l’ensemble de l’Union. Ce socle commun, présent dans les directives européennes applicables aux industries en réseau précitées, a été élaboré dans le contexte particulier de leur ouverture à la concurrence. Le service universel a d’ailleurs été présenté, explicitement, comme une contrepartie de la libéralisation de ces marchés.

C’est précisément sur ce point qu’achoppe la réception en France de la notion de service universel. La promotion de la concurrence heurte de plein fouet les modalités d’organisation du service public « à la française » (assimilé, dans ces secteurs, aux monopoles publics), ainsi que sa finalité de renforcement de la cohésion nationale. Le Conseil d’État s’est fait l’écho de ces réticences, en se demandant, dans son rapport public de 1994, si l’on ne risquait pas, avec le service universel, « d’immoler sur l’autel de la concurrence ceux des intérêts de la collectivité et des usagers ou consommateurs qui ne peuvent être assimilés à des intérêts vitaux [et] de réduire les stratégies de service public [… ] à des stratégies de type assistanciel » [1]. Sont redoutés l’abandon du rôle prééminent de l’État face aux mécanismes du marché et sa relégation à une mission d’accompagnement de ceux-ci. Le service universel est ainsi présentécomme un service de base, un« service minimal pour tous [dont] on peut craindre qu’il ne conduise à un nivellement par le bas » [2]. Il serait un simple label « destiné à rendre certains secteurs plus perméables aux lois du marché » [3]. Pour renforcer leur argumentation, ces défenseurs du service public « à la française » invoquent l’origine américaine du concept de service universel. Sans préjuger de la pertinence des critiques quant à la fonction actuelle du service universel comme outil des politiques communautaires de libéralisation des services publics [4], nous voudrions montrer que la mobilisation rhétorique du « contre-modèle américain » fait fi de la réalité historique. La critique du service universel comme concept ultralibéral se fonde sur trois de ses caractéristiques actuelles : son lien avec la libre concurrence ; l’absence de réelle prise en compte de l’intérêt général, à la différence du service public; enfin, un retrait de l’État face aux mécanismes du marché. Les conditions de naissance du service universel, évoquées souvent trop rapidement, montrent pourtant que la notion fut, à l’origine, aux antipodes de ces trois idées reçues.

Si elle avait permis une croissance exponentielle du nombre de téléphones sur le territoire américain, la concurrence entre opérateurs présentait en effet un inconvénient majeur : la coexistence, dans nombre de villes et d’États, de réseaux téléphoniques indépendants non connectés entre eux. Avec la notion de service universel, Theodore Vail entreprend de démontrer qu’un réseau national unique, détenu par une seule entreprise, relève d’une exigence économique dictée par le simple bon sens. Deux arguments sont mobilisés à cette fin : celui de l’externalité positive de réseau et – même si Vail n’emploie pas l’expression – celui du monopole naturel. En vertu de la théorie de l’externalité positive, la valeur d’un réseau comme celui du téléphone augmente avec le nombre d’usagers que l’on peut joindre, alors même que le coût de l’abonnement reste fixe. L’existence de réseaux concurrents représente par conséquent une perte pour leurs utilisateurs, qui doivent contracter plusieurs abonnements s’ils veulent être en mesure de joindre l’ensemble des possesseurs de téléphones. La théorie du monopole naturel, quant à elle, est centrée sur les coûts de production. Elle pose qu’ils sont toujours moindres pour une entreprise monopolistique que pour l’ensemble des entreprises dans un marché concurrentiel. Vail résume ainsi sa campagne pour l’existence d’un service universel du téléphone par un slogan percutant : « La duplicationdes infrastructures constitue une perte pour l’investisseur. La duplication des coûts est une perte pour l’usager » [6]. Le discours d’AT&T a rencontré un écho certain au sein de la société américaine. En quelques années, l’entreprise est parvenue à reconstituer un quasi-monopole, avec l’assentiment des pouvoirs publics dont la doctrine s’était infléchie à la suite de la première guerre mondiale. Cette domination sur le marché a perduré pendant plus d’un demi-siècle, jusqu’au démantèlement de l’entreprise, en 1982, en application de la législation antitrust. C’est donc bien pour justifier une élimination de la concurrenceque la notion de service universel a été élaborée [7]. Alors même que le service universel est aujourd’hui critiqué en raison de sa fonction d’accompagnement de la libéralisation des marchés, cette vérité historique mérite d’être soulignée.

Dans la mesure où l’universalité invoquée par Theodore Vail implique l’existence d’un réseau téléphonique national, contrôlé par une seule entreprise, certains auteurs en concluent que la reconstitution du monopole était le seul et unique but du président d’AT&T et que la portée du concept de service universel n’excédait pas le cadre d’une stratégie commerciale. C’est la thèse développée notamment par Milton Mueller aux États-Unis ou par Dominique Custos en France [8]. Mais cette interprétation reflète une vision réductrice de la réalité historique et l’étude du contexte de la naissance de ce concept justifie sa relecture. D’une part, la politique d’entreprise menée par AT&T à partir de 1907 intégrait bel et bien des considérations d’intérêt général. D’autre part, les pouvoirs publics, loin de rester passifs, ont entrepris, dans la même période, de réglementer étroitement le secteur afin de contrebalancer les effets négatifs du monopole qu’ils avaient eux-mêmes encouragé.

Vail estimait, sans nul doute, que l’exploitation de ce service devait passer par l’initiative privée et la recherche des bénéfices, seuls véritables moteurs de son développement. L’exploitation directe du téléphone par l’État était, selon lui, vouée à un échec certain, en raison de la confusion qu’elle aurait entraînée entre exploitant et autorité réglementaire [9]. Mais le président d’AT&T était également à la recherche d’un équilibre entre les intérêts des usagers et ceux des actionnaires, intérêts qu’il en vint à concevoir comme assez largement convergents. Ainsi, les tarifs devaient être fixés de façon à permettre à la fois un retour sur investissement suffisant, le maintien d’une infrastructure de nature à garantir la qualité du service, et la satisfaction des attentes des usagers [10].

Du reste, la stratégie de l’entreprise a toujours tendu au développement de la couverture téléphonique. Le monopole que Vail appelait de ses vœux était présenté comme assorti d’une contrepartie logique : celle d’une extension qui ne soit pas sélective. Par exemple, après sa prise de fonctions en 1908, il envoya à tous les présidents des compagnies régionales d’AT&T une circulaire leur demandant de franchiser des entreprises de manière plus intensive dans les zones peu rentables, rompant en cela avec l’attitude qui avait prévalu chez ses prédécesseurs [11]. Afin de favoriser l’extension du réseau téléphonique, un système de subventions croisées fut élaboré au profit des particuliers, en imposant un surcoût aux professionnels. Une analyse de la politique d’AT&T permet ainsi de contredire certains interprètes contemporains de la notion originelle de service universel : celle-ci ne procédait manifestement pas d’un raisonnement à courte vue et les déclarations d’intention qui ont accompagné sa promotion ne relevaient pas de la simple rhétorique. Selon l’opinion autorisée de Louis-Joseph Libois, ancien membre de la Direction générale des Télécommunications en France, Vail souhaitait véritablement que « le personnel de la compagnie comprenne que les véritables “patrons” de l’affaire sont les usagers et non la direction de la compagnie qui n’est, en quelque sorte, que le fondé de pouvoir des usagers » [12]. Les conceptions du président d’AT&T, ajoute Libois, ont acquis une portée universelle car elles ont contribué à modeler les structures et la politique des organismes de télécommunications, aux États-Unis et dans le reste du monde, qu’ils soient privés ou publics [13].

Ce mouvement général s’est appliqué au téléphone à peu près au même moment où la notion de service universel faisait son apparition. Tout en favorisant la monopolisation du secteur, afin d’empêcher la coexistence de réseaux concurrents, nombre d’États décidèrent en effet de le réglementer dans un but d’intérêt général, afin de favoriser le développement du service [15]. On peut donc véritablement parler d’expansion de l’intervention étatique en la matière durant cette période. Ainsi, avant 1907, huit États seulement réglementaient le téléphone, et la plupart d’entre eux étaient concentrés dans le Sud. Entre 1907 et 1914, trente autres États firent de même. Au total, en 1920, quarante-deux États et le district de Columbia s’étaient engagés dans cette voie [16]. Par l’intermédiaire de commissions indépendantes dans la majorité des cas, les États sont ainsi intervenus sur plusieurs aspects du service téléphonique. En premier lieu, sur les tarifs : en appliquant un principe de non-discrimination, ils ont généralement instauré un tarif uniforme sur l’ensemble de leur territoire, et ce indépendamment des différences de coûts entre zones géographiques. Les Public Utilities Commissions pouvaient également ordonner aux exploitants de mettre en place un système de subventions croisées entre particuliers et professionnels [17]. En plus de ces mesures censées permettre l’extension du réseau téléphonique grâce à des tarifs incitatifs et uniformes, certaines commissions ont purement et simplement ordonné la desserte de zones non rentables en présentant cette injonction comme la contrepartie logique des privilèges découlant de la protection vis-à-vis de la concurrence [18].

Les anathèmes lancés contre le concept de service universel, supposé être l’outil d’un ultralibéralisme délétère parce que né aux États-Unis, s’appuient sur une analyse extrêmement réductrice de son contexte d’émergence. Certes, en ce qui concerne l’actualité de la notion, il serait évidemment dangereux d’accorder une confiance aveugle aux institutions communautaires quant à leur gestion des secteurs économiques concernés. Il est nécessaire d’agir au niveau européen afin de préserver cette reconnaissance d’une action positive des États membres dans le domaine des services d’intérêt général et du service universel en particulier. Mais cette notion n’implique pas, en soi, le renoncement à une politique ambitieuse en matière de services publics.