Le secteur des transports est l’un des principaux bénéficiaires de l’assistance européenne. De 1991 à 2002,2,5 milliards d’euros ont été accordés au réseau routier et ferroviaire polonais via les programmes PHARE et ISPA (Instrument structurel de pré-adhésion). Au titre des Fonds structurels, ce secteur s’est vu allouer dans le cas de la Pologne un tiers des 11 milliards d’euros prévus pour le pays. Avec l’un des réseaux ferroviaires les plus denses d’Europe ( 732 km par 100 km²), une part considérable des migrations pendulaires effectuées dans les transports en commun et trois ports internationaux, la Pologne ne manque apparemment pas d’atouts dans ce secteur. Lors de la prochaine période de programmation ( 2007-2013), l’effort financier européen sera augmenté et la Commission entend proposer qu’un tiers de l’objectif Convergence (appelé à remplacer l’actuel Objectif 1 [1]) soit affecté au seul Fonds de cohésion dont le rôle est de financer de grandes infrastructures en matière de transports et d’environnement. Ces moyens contribueront notamment à concrétiser les projets du réseau transeuropéen des transports (RTE-T) présentés en 2003 par la Commission et dont deux concernent la Pologne.

L’intégration de l’espace polonais dans l’Union européenne a commencé dès le début des années 1990 avec la modernisation des points de passage aux frontières et la rénovation de certains axes. Les 300 km d’autoroutes paraissent néanmoins insuffisants face au trafic actuel, à sa croissance ( 8 % par an) et à la situation géographique du pays. En 2001, un plan de construction d’infrastructures routières prévoyait la construction de plus de 1 500 km d’autoroutes et de 1 500 km de voies rapides, la mise aux normes communautaires de 2400 km d’autoroutes et de voies rapides existantes et la rénovation de 10 000 km de routes d’ici 2015. Le coût de ce programme ( 37 milliards d’euros) et son état d’avancement limité en 2004 donnent à penser qu’il risque de connaître le même sort que celui de 1993 [2]. L’adhésion de la Pologne à l’UE a toutefois changé la donne. Certains projets d’autoroutes, en retard depuis plusieurs années, devraient se concrétiser grâce à l’intégration de la Pologne dans le réseau transeuropéen des transports (RTE-T) et grâce à la mise en œuvre des Fonds structurels et du Fonds de cohésion.

En juillet 1996, le Parlement et le Conseil européens ont fixé les orientations communautaires pour le développement du RTE-T, qui concerne à la fois les routes, les voies ferrées, les voies navigables, les aéroports, les ports maritimes, les ports de navigation intérieure et les systèmes de gestion du trafic. Les retards accumulés dans la mise en œuvre des projets ont conduit à une modification de ces orientations en 2001 et à l’élaboration d’une nouvelle liste en 2003 (Commission VanMiert [3]). Une trentaine de projets prioritaires ont alors été retenus : leur coût total jusqu’en 2020 serait de 220 milliards d’euros dont 80 milliards devraient être affectés aux projets déjà prêts avant la fin de l’année 2006. Sur l’ensemble de ces projets, neuf concernent exclusivement ou partiellement les nouveaux États membres. La Commission a suggéré d’achever d’ici 2010 cinq des quatorze projets qui avaient été retenus en 1996 et d’en commencer vingt-deux nouveaux censés s’achever en 2020. Quatre listes ont ainsi été constituées : la liste 0 comprend les cinq projets de 1996 ; la liste 1 les vingt-deux projets dont l’échéance a été fixée à 2020; les listes2 et 3 concernent des projets dont la valeur ajoutée en termes de cohésion de l’espace communautaire a été reconnue mais dont le calendrier n’a pas été fixé. Aucun nouvel État membre n’est concerné par la première liste. Huit des dix-huit projets de la liste 2 concernent l’Europe centrale, dont deux la Pologne (l’axe ferroviaire et l’axe routier Gdansk-Varsovie-Brno).

Les actions engagées au titre des transports et appelées à être cofinancées par les Fonds structurels ont été réparties entre les trois volets du Plan national de développement (PND). Le SOP (Programme opérationnel sectoriel) consacré aux transports a été doté de 627 millions d’euros et regroupe les initiatives (construction, modernisation du réseau) concernant les routes nationales, ainsi qu’une partie des projets concernant le chemin de fer et le transport maritime. L’IROP (Programme opérationnel régional intégré) porte, quant à lui, sur le réseau local et régional. Enfin, le Fonds de cohésion prévoit le financement des infrastructures internationales (autoroutes notamment) et fait l’objet de procédures distinctes. Le SOP, agréé par la Commission européenne, retient trois priorités : le développement d’un système de transport multimodal, l’amélioration de la sécurité, l’assistance technique, chacune se décomposant en une série de mesures [4]. Aucune liste exhaustive des projets ne doit a priori être inclue dans le document du SOP qui vise principalement à dresser un état des lieux, à fixer des orientations et à préciser les critères de sélection qui permettront de hiérarchiser les projets prioritaires. Àl’échelle locale et régionale, l’IROP doit établir une liste de critères de sélection des projets. En revanche, la stratégie du Fonds de cohésion, négociée avec la Commission européenne, prévoit explicitement une série de projets ferroviaires et autoroutiers. Pour le réseau ferroviaire, les deux principaux projets concernent les segments Varsovie-Gdynia et Varsovie-Bialystok. Pour les autoroutes, ils portent sur des trajets au départ de £odz (l’un en direction de Varsovie, l’autre en direction de Poznan), tandis que deux autres projets de moindre ampleur concernent les connexions avec la frontière allemande et la frontière tchèque. Des voies express seront par ailleurs modernisées.

Fréquemment considérée comme un pays de transit entre l’Est et l’Ouest, la Pologne est en réalité tournée vers l’Ouest. Les deux tiers de ses échanges sont effectués avec l’UE ; un tiers de ses exportations et un quart de ses importations se font avec le voisin allemand. Dans ces conditions, il est indispensable de rendre le trafic plus fluide de part et d’autre de la frontière Oder-Neisse afin que la Pologne puisse profiter des synergies avec la métropole berlinoise et assurer son intégration au sein du marché intérieur. Or la réalisation des projets autoroutiers à proximité de cette frontière s’est longtemps heurtée à des problèmes de financement. Si Szczecin a pu être rapidement reliée à l’autoroute existante côté allemand, le segment reliant la frontière à Poznan n’a pas attiré d’investissements (publics ou privés) en raison d’un trafic trop faible pour assurer une rentabilité à moyen terme. Au sud, quelques kilomètres manquaient pour compléter le principal axe autoroutier polonais (Boleslawiec-Opole). Il était donc logique que ce segment soit intégré à la liste des projets susceptibles de bénéficier des Fonds européens. Mais la connexion au voisinage oriental préoccupe tout autant les responsables polonais. Dans la version originelle du SOP (consacré aux seules routes nationales), ces derniers avaient jugé opportun de présenter une liste de projets précis alors que les procédures ne les yinvitaient pas. Il apparut ainsi qu’ils envisageaient de concentrer les deux tiers des projets de rénovation de routes nationales à l’est d’une ligne Gdansk-Varsovie. Le rôle des Fonds structurels étant d’intégrer les pays bénéficiaires au marché intérieur, cette approche a fait l’objet de négociations avec la Commission. Néanmoins, celle-ci a surtout insisté sur le fait que les documents stratégiques ne devaient pas dresser une liste détaillée de projets (à l’inverse des documents concernant le Fonds de cohésion), mais devaient exposer des orientations et des critères de sélection. C’est aux autorités polonaises qu’il reviendra au final de prendre ces décisions sur la base du document agréé par la Commission européenne. Or ce dernier n’a retenu aucun critère géographique. Il stipule simplement que les projets de mise aux normes communautaires des routes nationales et les projets routiers reliés aux grands axes pris en compte dans le Fonds de cohésion seront privilégiés dans les processus de sélection. La modernisation des connexions au voisinage oriental n’est donc pas écartée. C’est ainsi qu’ont été envisagées les rénovations de l’axe ferroviaire Siedlce-Terespol (à la frontière biélorusse) et de l’axe routier Varsovie-Bialystok.

Les autorités polonaises ont hérité de la période communiste un schéma de développement du réseau autoroutier reposant sur la constitution d’axes transversaux. Le schéma élaboré en 2001 s’inscrivait dans le prolongement de cette logique et prévoyait deux axes majeurs Est-Ouest et un axe Nord-Sud. Mais si les principaux flux passent en effet par ces axes, la mise en œuvre de nouveaux projets autoroutiers et ferroviaires peut avoir un impact non négligeable sur la géographie économique du pays.

Les deux projets polonais contenus dans le réseau transeuropéen, dont l’un – la voie ferrée Varsovie-Gdynia – pourrait être modernisé à l’aide du Fonds de cohésion d’ici 2006, ont trait à l’axe Nord-Sud. Depuis1945, la Pologne dispose en effet de la plus longue frontière maritime de son histoire et est donc apriori en mesure de valoriser sa position charnière entre la Scandinavie et l’Adriatique. D’une part, le segment Gdansk-Varsovie-Silésie constitue l’un des axes les plus fréquentés du pays. D’autre part, une valorisation de la façade baltique permettrait à ce dernier de constituer l’un des principaux points de passage entre la Scandinavie et l’Europe centrale et balkanique et d’atténuer les risques que comporte sa situation de plaque tournante entre l’Europe développée et laCEI. Les perspectives de développement sont néanmoins difficiles à évaluer.

La préparation des documents stratégiques (regroupés au sein du Plan national de développement) n’a pas qu’une dimension technique : elle a aussi été l’occasion pour la Commission européenne de sensibiliser les acteurs polonais aux paradigmes contemporains en matière de politique des transports et aux priorités dégagées pour les années à venir. Contenues dans le Livre blancintitulé La politique européenne des transports pour 2010 : le temps de la décision [5], ces priorités portent sur la sécurité, la valorisation des modes de transport autres que la route, l’ouverture du secteur à la concurrence, l’amélioration des interconnexions entre réseaux nationaux et la valorisation des nouvelles technologies dans la gestion des flux. S’il est trop tôt pour mesurer l’impact des normes et des pratiques ainsi exportées, il est possible d’exposer les principaux cadres d’action qui ont été mis en avant par la Commission dans les négociations.

Dans l’ensemble de l’Europe centrale, la croissance du trafic enregistrée depuis les débuts de la transition – et qui est appelée à se prolonger dans la décennie suivant l’élargissement– profite principalement aux routes. Si, en 2002,52% du volume total des biens échangés entre les pays candidats et l’UE étaient transportés par mer et 30% par route, la part du secteur routier s’accroît rapidement.

L’intermodalité – qui implique l’usage pour un même trajet de plusieurs modes de transport en minimisant l’impact des ruptures de charge – constitue l’une des priorités affichées par le Livre blanc des transports. Du fait notamment de ses infrastructures maritimes et de la densité de son réseau ferroviaire, la Pologne dispose en la matière d’avantages comparatifs. Toutefois, rénover et aménager de nouvelles installations techniques ne suffit pas. Il importe également qu’une coopération interministérielle intervienne en amont, qu’une harmonisation des normes soit engagée et que la qualité et le prix des services soient compétitifs pour que les structures multimodales exercent leur attrait (notamment via la fourniture par les opérateurs d’un service « porte-à-porte »). Dans le domaine maritime, les coûts de déchargement et les taxes portuaires représentent environ la moitié des coûts des opérations de cabotage en Europe. De nombreux ports européens délaissent ainsi les activités de transport traditionnelles pour offrir de véritables packageset développer des chaînes logistiques. En effet, les facteurs de compétitivité ne sont pas seulement les coûts salariaux mais aussi le temps passé au port ( 50% du temps qui s’écoule dans les opérations portuaires est consacré à l’approche et à la sortie du port), la qualité des relations avec l’hinterland, l’efficacité des services offerts. Ces préalables n’ont été pris en compte que sous la pression de l’UE, dont l’intervention en la matière a permis aux autorités portuaires d’exercer une plus grande influence sur les autorités centrales. Àce stade, on ne saurait toutefois préjuger du degré d’appropriation de ces pratiques par les acteurs polonais. L’inertie des administrations, la rareté des transferts d’expérience et l’impréparation des principaux protagonistes constituent en effet de sérieux handicaps.

Dans la phase initiale de leur réflexion, les acteurs polonais n’ont le plus souvent pris en compte que le volet technique du problème des transports (état du réseau, congestion des axes), indépendamment de toute considération territoriale. Or la mise en place de nouvelles infrastructures bouleverse l’utilisation de l’espace, modifie la répartition des activités ainsi que la compétitivité des entreprises et, enfin, les prix du foncier. Toute décision en la matière doit donc être intégrée à une stratégie globale d’aménagement du territoire. Sur ce point également, la Commission a été le vecteur de pratiques nouvelles impliquant que se substitue peu à peu au fonctionnement cloisonné des administrations des nouveaux États membres un véritable partenariat.

Comparées à d’autres pays européens, les disparités interrégionales en Pologne ne sont pas d’ampleur exceptionnelle. Lorsque la Pologne était divisée en 49 voïvodies, le ratio en matière de PIB par habitant était de 1/2,8. Avec le nouveau découpage administratif en 16 unités [8], il est passé en 2000 à 1/2,2. À la même date, l’écart était de 2,4 en Hongrie et de 2,7 en République tchèque (entre la région de Prague et celle de Stredni Moravia) et en Slovaquie [9]. Pourtant, la cohésion socio-économique du pays est loin d’être acquise. Même si le rattrapage avec l’Union européenne est en cours à l’échelle du pays, la dynamique actuelle est celle d’une aggravation constante des inégalités entre les 16 régions. En 2000, le PIB national moyen par habitant était supérieur de 472 SPA [10] à la moyenne des trois années précédentes, mais cinq régions seulement dépassaient cette moyenne (la Mazovie, la Basse Silésie, la Grande Pologne, la Poméranie et la Silésie) tandis que deux régions de l’Est, Lubelskie et les Basses Carpates, n’atteignaient respectivement que 212 SPA et 178 SPA [11].