Le 1er mai 2004, l’Union européenne s’est élargie à dix nouveaux pays, dont huit ont connu la domination du système soviétique. Pour préparer cette nouvelle vague d’élargissement, un profond travail de mise aux normes démocratiques, économiques, institutionnelles etadministratives a été opéré avec le soutien des pays de l’Europe des quinze, dont l’une des dimensions est la reprise de l’acquis communautaire [1]. C’est probablement dans le domaine de l’emploi et des politiques sociales que celle-ci se révèle la plus délicate. Le titre « Emploi » du traité d’Amsterdam recouvre en effet plusieurs domaines – politique, économique et social – que les nouveaux États membres n’ont pas pour habitude de considérer comme interdépendants les uns des autres. En Europe occidentale, le problème du chômage et de l’insertion sociale et professionnelle renvoie à une longue expérience des crises économiques qui a conduit à la mise en place progressive d’objectifs et de règles communs. Leur cadre, fixé par le Conseil de Lisbonne en mars2000, préconise comme principe de « devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique au monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale [2] ». Ces objectifs se traduisent par la Stratégie européenne pour l’emploi (SEE), conçue comme l’instrument principal au niveau européen qui doit assurer l’orientation et la coordination des priorités des politiques de l’emploi auxquelles adhèrent les chefs d’État des pays de l’Union européenne. La SEE fonctionne selon le principe d’une « méthode ouverte de coordination », qui, au niveau des politiques européennes de l’emploi, repose sur les principes de subsidiarité, de convergence, de gestion par objectifs, de surveillance multilatérale et d’approche intégrée. Ces principes renvoient à la définition de priorités communes, à une évaluation conjointe des marchés du travail, à la concertation des actions à mettre en œuvre, à une action intégrée sur différents domaines pouvant influencer la situation de l’emploi. Or ces réponses, qui se sont construites au fil du temps pour faire face aux problèmes de l’Ouest, ne correspondent ni aux difficultés sociales et professionnelles ni au fonctionnement administratif et bureaucratique des huit pays d’Europe centrale et orientale désormais membres de l’UE. En effet, ces derniers sont brusquement passés d’une situation de plein emploi avant 1989 à une situation de chômage de masse et leurs politiques sociales ont du coup évolué dans un temps très court. Au programme très généreux du début des années 1990 a rapidement fait place une vision de plus en plus restrictive de l’aide sociale et de moins en moins tournée vers les populations en difficulté. Par ailleurs, ces pays qui n’ont pas participé à l’élaboration de la stratégie européenne pour l’emploi ne considèrent pas toujours l’investissement dans les ressources humaines comme étant un soutien à la compétitivité économique alors qu’à l’inverse l’UE insiste sur le lien entre l’économique et le social.

La mise en œuvre de la Stratégie européenne pour l’emploi se déroule en plusieurs étapes. Pour commencer, le Conseil adopte chaque année, sur proposition de la Commission, une série de lignes directrices présentant les priorités communes des États membres. Sur cette base, chaque État doit ensuite élaborer un Plan d’action national qui traduit les lignes directrices en actions concrètes adaptées à chaque contexte national particulier. Celui-ci donne lieu, dans un troisième temps, à une évaluation conjointe de la Commission et du Conseil qui préparent et adaptent de nouvelles lignes directrices en fonction des résultats obtenus. La SEE vise à assurer à la fois la compétitivité économique et la cohésion sociale des territoires. Elle intervient dans les domaines généraux de l’emploi et des structures du marché du travail dont le dialogue social constitue un élément important, mais aussi dans les domaines de l’égalité des chances entre les hommes et les femmes et de l’exclusion sociale et professionnelle. Elle aborde également des problématiques plus complexes et délicates telles que l’emploi non déclaré, la déscolarisation, l’emploi des populations vieillissantes, l’emploi en milieu rural, etc.

En effet, les trajectoires particulières de ces pays compliquent la situation pour plusieurs raisons. Jusqu’à la fin des années1980, la situation de plein emploi dans les sociétés socialistes était le résultat des choix idéologiques, politiques, économiques et sociaux des gouvernements de l’époque. Au début de la transition, les nouveaux dirigeants ont accordé la priorité aux restructurations économiques – il s’agissait alors de garantir la réussite de la transition qui passait par une rupture radicale avec le système étatiste précédent– faisant passer les préoccupations d’ordre social, voire sociétal au second plan. Malgré l’aggravation de la situation du marché du travail, l’intervention publique en matière d’emploi, caractérisée par des discontinuités et par son manque d’efficacité, s’est souvent limitée, au pire, à un simple traitement quantitatif des données du chômage; au mieux, au versement d’un revenu compensatoire de perte d’emploi, lorsque les caisses de l’État le permettaient. Au fil du temps, les politiques publiques passives ont été complétées par des mesures actives d’aide au retour à l’emploi. Mais les budgets alloués à cet effet étaient très faibles et l’efficacité de ces programmes en termes d’insertion professionnelle est restée extrêmement limitée. L’intervention publique n’a permis ni l’adaptation des compétences aux nouvelles exigences du marché du travail ni afortiori le retour à l’emploi. Alors que les Fonds européens sont censés permettre la réalisation d’objectifs communs tout en les adaptant aux réalités nationales, le plan sectoriel « ressources humaines » – comme l’ensemble des priorités d’intervention – s’est contenté de reprendre les quatre piliers de la SEE sans les adapter – ou alors à la marge– aux spécificités est-européennes. Prenons le cas de la Pologne. Ce pays doit assumer le passage d’un grand nombre d’individus du secteur primaire (environ 25 % de la population active [5] contre environ 4,4 % dans l’Europe des 15 en 2000 [6]) aux secteurs secondaire et tertiaire. Les restructurations qui ont affecté ce secteur ont provoqué des licenciements et un « retour à la terre » de populations autrefois employées dans l’industrie, ce qui a fait croître la population agricole. Cette situation a conduit au développement d’un chômage caché et d’un suremploi dans l’agriculture. L’arrivée massive de jeunes sur le marché du travail tend encore davantage la situation. Or, d’une part, la portée des politiques de l’emploi tant passives qu’actives élaborées par l’État polonais reste limitée ; d’autre part, les modèles testés à l’Ouest dans les années 1960 dans le cadre de la restructuration du secteur primaire sont inadaptés à la situation actuelle de la Pologne. Au début des années 1990, le système d’indemnisation du chômage polonais était particulièrement généreux : le versement de l’allocation, notamment, était illimité dans le temps, ce qui fait que la part des dépenses sociales a pesé plus lourdement dans le budget public. Parallèlement, le système de collecte de l’impôt polonais était défaillant et les contributions sociales chutaient massivement. Le coût des transferts sociaux, l’apparition d’un chômage massif au milieu des années1990 et les pressions budgétaires ont conduit les autorités polonaises à instaurer des critères d’attribution de l’allocation chômage plus contraignants. La réduction du nombre de chômeurs indemnisés est donc uniquement la conséquence de mesures administratives et non celle de leur intégration sociale et professionnelle. Le système d’indemnisation actuel ne permet d’assurer qu’un faible niveau de salaire à un très petit nombre d’individus alors même que le désengagement général de l’État a entraîné la réduction de nombreuses prestations sociales. L’épuisement des aides en faveur des populations les plus défavorisées a provoqué une expansion rapide du secteur informel qui représente une part importante du marché du travail. Ce secteur, difficilement mesurable, joue un rôle considérable dans la création d’emplois, la production et la survie d’une bonne partie de la population. La déficience des politiques publiques illustre bien l’enjeu que constitue le renforcement des politiques européennes de l’emploi. Certes, les cadres d’action fixés par la SEE sont des référentiels qui permettent d’appréhender de manière globale les mutations du marché du travail, mais, pour relever le défi, l’État doit prendre la mesure réelle des problèmes affectant le marché de l’emploi. Or les héritages du régime précédent pèsent lourd. Les communistes considéraient que le chômage n’existait pas et méconnaissaient souvent la réalité du phénomène. Les stigmates attachés à l’image du chômeur sont d’ailleurs hérités de cette période. Le chômeur était tenu pour un individu marginal, incapable de travailler parce qu’alcoolique, SDF ou handicapé, et dont la prise en charge relevait des organisations caritatives. Aujourd’hui pourtant, les autorités doivent reconnaître que le phénomène présente à l’Est les mêmes caractéristiques qu’à l’Ouest : il touche les travailleurs âgés plus que les jeunes, les femmes plus que les hommes, les personnes avec un faible niveau de qualification, mais également les jeunes diplômés, et il est inégalement réparti sur le territoire. S’y ajoutent des spécificités nationales polonaises : la paupérisation des campagnes, les difficultés sociales et professionnelles des populations résidant dans les zones frontalières de l’Est du pays ou encore l’importance du travail non déclaré. Or, alors que les plans d’action nationaux dérivés des lignes directrices fixées par l’UE doivent répondre aux problèmes spécifiques des différents pays, le plan sectoriel « ressources humaines » polonais s’est borné à copier à la lettre le schéma général européen, quitte à reprendre des orientations non pertinentes.

Compte tenu de l’importance des taux de chômage dans certaines régions, les défis à relever dans le domaine de l’emploi sont immenses. La réussite de l’application de la SEE pourrait justifier l’intervention des fonctionnaires de l’Union européenne dans les nouveaux États membres. Pour assurer cette légitimité, il faut que les institutions soient en mesure de consommer les fonds et de communiquer sur ces actions. Actuellement, c’est aux administrations du travail qu’a été confiée la lourde responsabilité de mettre en place les programmes du FSE. Le niveau central est chargé d’instaurer le nouveau système et les procédures; le niveau régional doit assurer la mise en œuvre concrète des projets ; le niveau local intervient en tant que relais.