Revenir sur la genèse de la Constitution européenne permet de mieux comprendre les enjeux du débat. En effet, contrairement aux précédents traités européens, le traité constitutionnel est le fruit d’une convention et non d’une conférence intergouvernementale. Les gouvernements ne se sont vraiment saisis du texte qu’à l’automne 2003, après qu’un projet de constitution complet leur avait été soumis en juin 2003 par la Convention sur l’avenir de l’Europe, présidée par Valéry Giscard d’Estaing. Comme l’a précisé l’ancien président de la République (dans un discours reproduit dans Le Monde du 10 juillet 2004), le traité constitutionnel est à « 95% » conforme au projet élaboré par la Convention.

Même si le projet en question était potentiellement conflictuel, il faut reconnaître que la Convention a facilité la tâche des gouvernements en étant le principal lieu de discussion et de production du texte constitutionnel. Les deux ouvrages recensés ici permettent de se faire une bonne idée de son processus d’élaboration. Très bien documentés, ils ont tous deux été écrits par des journalistes. Peter Norman a longtemps été le correspondant à Bruxelles du Financial Times, ce grand quotidien d’information très renseigné sur ce qui se passe dans l’Europe communautaire. Quant à Alain Dauvergne, il suit depuis longtemps les questions européennes au magazine LePoint et a enquêté sur la Convention pour le compte du groupe de recherche « Notre Europe », présidé par Jacques Delors.

En bons professionnels du journalisme politique, P.Norman et A. Dauvergne ont appliqué la même méthode. Tous deux se sont plongés dans les travaux de la Convention qu’ils racontent, chacun à sa manière, avec un réel talent d’investigateur et de chroniqueur. Les deux ouvrages portent non seulement sur les débats publics, mais aussi sur les coulisses et les rouages de la Convention. Peut-être parce qu’ils ont été écrits très rapidement, ils rendent compte du fonctionnement de cette assemblée de manière très vivante, parfois même presque haletante. L’ouvrage de P. Norman, très dense, fournit un bilan complet des différents points du débat. Celui d’A. Dauvergne est moins systématique, mais son rythme, plus enlevé, le rend sans doute plus facile d’accès pour le lecteur non initié. Au final, ces deux ouvrages constituent de véritables mines d’informations sur l’ensemble des aspects de la Convention. Dans leurs chroniques, les auteurs apportent de précieux éléments de compréhension du processus conventionnel, qui permettront au lecteur de construire sa propre vision des événements. Soulignons d’abord que la Convention a donné aux participants comme aux observateurs le sentiment d’être les témoins d’un phénomène assez extraordinaire. Tout d’abord, elle a établi des normes de comportement qui dérogeaient au principe de primauté des gouvernements dans la procédure normale de révision des traités. Ensuite, elle a engagé de vastes consultations et des débats très ouverts sur l’avenir de l’Europe. P. Norman remarque judicieusement que même les conventionnels eurosceptiques sont devenus modérément proeuropéens, lorsqu’ils ont compris l’occasion qui leur était soudain offerte de devenir des « pères fondateurs ». Certains commentateurs sont effectivement allés jusqu’à établir un parallèle avec la Convention de Philadelphie qui avait élaboré la Constitution des États-Unis au XVIII^e siècle.

On a sans doute beaucoup exagéré l’importance de la délibération dans la Convention, mais il est clair que grâce à elle le débat a pu s’élever au-dessus du simple marchandage entre États. Elle a notamment permis à l’Europe de dépasser un certain nombre de querelles sémantiques et de progresser vers la mise en place d’institutions à la fois plus efficaces et plus lisibles. La publicité faite autour des débats a donné une certaine tenue aux discussions qui ont abordé les questions de fond. Les conventionnels se sont efforcés de ne pas tomber dans le travers des compromis diplomatiques qui sont le lot des conférences intergouvernementales. Cela est probablement dû au fait que les députés européens avertis de la chose publique européenne étaient les plus nombreux au sein de l’assemblée conventionnelle. De plus, le président de la Convention et le vice-président Giuliano Amato, soutenus par certains députés européens comme Alain Lamassoure, ont été des partisans efficaces de la simplification des institutions.

Sans vouloir dresser ici l’inventaire complet du texte de la Constitution, citons seulement quelques exemples de rationalisation qui apparaîtront peut-être dans quelques années comme des avancées majeures, tant sur le plan symbolique que sur celui de l’efficacité des mécanismes décisionnels. En dotant l’Union européenne d’une personnalité juridique unique, la Convention a mis un terme au système complexe des « piliers »; elle a établi des distinctions relativement simples entre les différents niveaux de compétences (celles de l’Union, celles des États et les compétences partagées) ; elle a permis d’appeler les choses par leur nom, en parlant de « lois » et de « lois-cadres » (et non plus de réglementations et de directives). La même remarque vaut pour la requalification de la procédure de codécision en « procédure législative ordinaire », qui assoit davantage la légitimité du Parlement européen. D’une manière générale, il est difficile de prévoir l’impact de ces changements sur le long terme, mais l’on peut d’ores et déjà affirmer qu’ils facilitent – du moins en théorie – la compréhension que les citoyens européens peuvent avoir de l’Union, ce qui était l’un des objectifs de la Convention.

Pour autant, ces avancées n’ont pas été accomplies au terme d’un vaste processus de délibérations dépassionnées. Au contraire, la Convention a été le théâtre de conflits de pouvoir et de rebondissements successifs, comme le suggère la première partie du titre de l’ouvrage de P. Norman ( La constitution accidentelle). Giscard a souvent évoqué la nécessité de progresser par « consensus », mais il savait pertinemment que tout le monde ne tomberait pas d’accord. Malgré son aura de grande consultation démocratique, le pari que représentait la Convention était loin d’être gagné d’avance. Giscard savait qu’une telle Arche de Noé pouvait rapidement se transformer en bateau ivre. Il a donc fait preuve à certains moments de beaucoup d’autorité, ce qui n’a pas toujours été apprécié, notamment par les petits États membres. Il est vrai que l’ancien président français était desservi par sa réputation de partisan d’une Europe dirigée par les grands États membres. Il lui est arrivé parfois d’isoler les conventionnels opposés à ses propositions au lieu de chercher à les convaincre. Ce fut le cas, par exemple, avec les Espagnols, à propos de la pondération des votes entre les États au Conseil des ministres de l’Union, ce qui a suscité bien des difficultés par la suite.

Rétrospectivement, on sait à quel point l’ombre de la future conférence intergouvernementale planait sur la Convention. La focalisation de ces deux ouvrages sur la Convention et l’arrêt des chroniques à l’été 2003 mènent donc parfois à des conclusions discutables. Alain Dauvergne décrit par exemple une présence « en trompe-l’Å“il » des gouvernements : « Àyregarder de plus près, [la] vision d’une quelconque prise de pouvoir par les gouvernements constitue une illusion d’optique » (p. 133). Or s’il est vrai que les gouvernements n’ont pas pris le pouvoir à la Convention, ils n’étaient pas non plus des acteurs tout à fait comme les autres. Leurs contributions ont bien souvent orienté la teneur des débats car les conventionnels savaient que rien ne se ferait sans eux. Les difficultés à faire approuver le texte par la conférence intergouvernementale ont montré que, malgré la parenthèse de la Convention, l’Union européenne reste encore assez largement une Europe des États, et non l’Europe des peuples que la Convention était censée refléter.

On ressent à la lecture de ces deux chroniques un sentiment positif mais nuancé sur la Convention. En définitive, le processus a abouti et les résultats sont tangibles. Malgré ses limites évidentes, le traité aborde le problème de la réforme des institutions de l’Union européenne de façon beaucoup plus franche que les deux autres traités signés depuis Maastricht (le traité d’Amsterdam en 1997 et celui de Nice en 2001). Son épaisseur est plutôt dissuasive pour les citoyens (environ 300 pages !), mais le texte de constitution va bel et bien dans le sens d’une rationalisation des procédures de décision et d’une plus grande lisibilité des institutions européennes. Endonnant une valeur juridique contraignante à la Charte européenne des droits fondamentaux, il crée également des droits nouveaux et potentiellement très importants pour les citoyens de l’Union.

Pourtant, les conflits d’intérêt et l’importance des réticences vis-à-vis de l’Union européenne de certains responsables politiques ont souvent freiné les travaux de la Convention. On peut exprimer la même réserve sur le rôle personnel de Valéry Giscard d’Estaing. Certes, il a bien accompli sa mission et il a convaincu les chefs d’État de prendre « sa » constitution comme base de leurs négociations. Mais il a dû pour cela se prêter à des marchandages et renoncer à proposer des réformes plus ambitieuses. Avec une placidité toute britannique, qui rappelle la remarque de Churchill sur la démocratie comme « régime le moins imparfait », P. Norman conclut que la Convention est à l’image de l’Union : capable de progrès remarquables même si elle reste très imparfaite. Dans la même veine, Jacques Delors, dans sa préface au livre d’Alain Dauvergne, insiste sur le manque de leadership et de vision politique parmi les chefs de gouvernement.

L’histoire de la Convention que retracent les livres de Peter Norman et Alain Dauvergne s’arrête à l’été 2003, mais nous connaissons la suite. En décembre de la même année, la conférence intergouvernementale n’a pas réussi à surmonter les conflits relatifs à la règle de vote et au poids relatif des États au sein du Conseil. Il a fallu attendre juin 2004 pour que les gouvernements adoptent le principe de double majorité qu’avait posé la Convention. Le traité de juin 2004 prévoit qu’au Conseil la majorité qualifiée est atteinte si elle rassemble 55% des États représentant au moins 65% de la population européenne. Le curseur a été placé cinq points plus haut que dans le texte proposé par la Convention en juin 2003. Mais la nouvelle règle constitue tout de même un progrès : elle diminue le risque de blocage des institutions européennes; elle permet également à certains États comme la Pologne et l’Espagne de sauver la face ; enfin et surtout, elle rend le fonctionnement du Conseil sensiblement moins opaque pour les profanes.

La saga des référendums et des ratifications nationales promet sans doute encore bien des surprises. L’issue du référendum français sur la Constitution qui aura lieu à l’automne 2005 est incertaine et il n’est même pas certain que l’Europe en soit le principal sujet. Dans une consultation de ce type, on sait bien que les citoyens ont tendance à répondre à une question différente de celle qui leur est posée. On peut également compter sur de nombreux acteurs politiques pour tenter de faire de cette consultation un test politique national et, ce faisant, pour escamoter le débat sur le contenu et les enjeux du traité. À ce stade cependant, il est encore permis d’espérer (ou de rêver ?) que le texte de constitution fera l’objet d’un débat de qualité et que les citoyens en retireront une meilleure compréhension des enjeux actuels de l’Union européenne.