Vous consultezRAWI ABDELAL Capital Rules : The Construction of Global FinanceCambridge, Mass., Harvard University Press, 2007, XI-304 pages. ALAN GREENSPAN Le temps des turbulencesParis, Jean-Claude Lattès, 2007, 677 pages.

1 la stabilité nouvelle des économies émergentes, une crise financière venue du centre de l’économie mondiale, un FMI en perte de vitesse, un débat économique qui se déplace vers les grandes banques centrales : autant de témoignages, comparés à l’actualité des années 1990, du fait que la globalisation financière a profondément évolué. Ce constat, qui n’est guère provocateur, accroît l’intérêt d’un regard rétrospectif sur cette période exceptionnelle, qui, depuis 1990, a vu l’émergence, puis les crises et enfin une relative maturité de la globalisation.

2 C’est ce regard qu’offre le livre de Rawi Abdelal, qui vient compléter celui d’Eric Helleiner publié il y a un peu plus de dix ans et consacré au même sujet pendant les années 1960 à 1980 [1] [1] Eric Helleiner, States and the Reemergence of Global Finance :...
suite. Capital Rules : The Construction of Global Finance trouvera donc naturellement sa place sur cette nouvelle étagère de nos bibliothèques – certainement destinée à se remplir très vite –, réservée à l’histoire, et plus précisément à l’histoire politique, de la globalisation. Abdelal y envisage en effet la « construction de la finance globale » comme un projet, ce qui le conduit à interroger les acteurs qui l’ont voulue, les institutions qui la supportent, ainsi que les normes qui la valident et la légitiment. Et l’auteur d’avancer une thèse forte : la finance globale n’est pas tant l’enfant légitime de Wall Street et du Trésor américain, que celui des Européens, plus précisément les Continentaux, et parmi eux les Français, singulièrement les socialistes français ! C’est en fait à Paris, et non à Washington, qu’aurait été formulé le consensus sur la globalisation.

3 Quatre personnages sont ainsi campés sur l’avant-scène : Jacques Delors et son directeur de cabinet à la Commission européenne, Pascal Lamy ; Michel Camdessus, directeur-général du FMI de 1987 à 2000 ; enfin, Henri Chavranski, certes peu connu mais qui a dirigé de 1982 à 1994 le Comité de l’OCDE sur les mouvements de capitaux – une instance que Rawi Abdelal considère comme décisive dans la marche vers la libéralisation financière. Or ces quatre hommes partageaient effectivement des sympathies socialistes et tous ont tiré un bilan négatif des premières années Mitterrand. L’inefficacité des politiques financières protectionnistes, qui pèsent sur les classes moyennes et non sur les riches, les aurait conduits à se rallier à la libéralisation. Mieux valait accompagner un mouvement inévitable et lui donner un cadre rationnel, plutôt que défendre une règle inefficace et injuste. Ce constat aurait été alors conforté par un diabolique coup de billard : les Français auraient délibérément soutenu la libéralisation des marchés de capitaux en Europe dans le but de précipiter le passage à la monnaie unique, pour détrôner in fine la Bundesbank.

4 En arrière-plan de cette narration, l’auteur développe cependant un second argument, plus analytique. Ces entrepreneurs politiques auraient été surtout les porteurs d’une approche régulée de la globalisation, centrée sur les grandes organisations internationales. Par opposition, l’approche angloaméricaine, beaucoup moins interventionniste, est dominée par l’empirisme, la priorité à l’auto-organisation privée et la confiance dans la discipline des marchés. On sait, bien sûr, que les États-Unis et la Grande-Bretagne ont lancé le mouvement dès la fin des années 1970, alors que l’Union européenne (et singulièrement la France) a pris le train en marche à partir de 1985. Seulement voilà : pour résumer l’argument d’Abdelal, les Américains n’auraient jamais eu de projet, ils n’auraient eu que des intérêts, tandis que les Français auraient été poussés par une stratégie exclusivement politique (de fait, leurs intérêts économiques n’apparaissent guère dans cette lecture). En ce sens, on a affaire à un livre de sociologie politique par excellence : des acteurs remarquables, des institutions qui formalisent un consensus nouveau, des traités et des directives qui « obligent » les acteurs mineurs à mettre en acte la nouvelle orthodoxie. L’ouvrage développe cette analyse dans le cas de trois organisations (Commission européenne, OCDE, FMI), auxquelles l’auteur ajoute les agences de notations. Il les préfère donc aux grandes banques d’affaires, à l’Institute of International Finance ou à la presse financière internationale – choix qui aurait dû être justifié.

5 Au total, ce livre réunit une masse importante d’informations, s’appuie largement sur une bibliographie solide, remet en perspective l’histoire financière des années 1990 et en propose une lecture polémique. Que demander de plus ? Le lecteur critique lui opposera trois arguments, qui remettent en question non pas l’intérêt de ce travail pour l’historien du temps présent, mais le cadre analytique développé par l’auteur. Certes, on doit convenir que les raisons et les voies qui ont conduit à un phénomène aussi énorme que la deuxième globalisation constituent un fait social total : il peut donc être justifié de multiplier les angles de vue. Cependant, Rawi Abdelal affirme un parti tranché lorsqu’il défend sans concession l’arbitraire de l’orthodoxie, ou un consensus des élites, qui seul dicterait les changements de régimes de la finance internationale observés depuis 1945. Le tout se développe donc exclusivement dans l’atmosphère raréfiée des conciles et des conseils, bien qu’in fine leurs conclusions « obligent ». Développons ces différents éléments. D’abord, pour parler familièrement, Abdelal en fait un peu trop avec nos Quatre Socialistes, même si le contre-pied dans la mise en scène est très réussi. Que Jacques Delors et Pascal Lamy aient été des acteurs majeurs du grand tournant européen de 1988-1990, cela est clair. Qu’ils l’aient été au-delà des frontières de l’Union, c’est moins évident. Michel Camdessus, quant à lui, a accompagné certains moments critiques de l’émergence des marchés globalisés, mais ce n’est pas un architecte du monde présent. Quant à Henri Chavranski, il n’a été que le directeur de l’une des nombreuses arènes où s’est formulé le nouveau consensus. À tout le moins, ces acteurs sont dotés de constitutions très différentes, avec des musculatures très inégales.

6 Si l’on prend le cas du FMI, son rôle de gestionnaire de crises, compétent ou non, le définit avant tout comme une institution exécutive, qui réagit au cas par cas, pays par pays. Certes, il hésite rarement à défendre des préférences claires en matière de politique économique, mais à la différence de l’OMC, ce n’est pas une institution de type législatif, qui édicte des règles ou des normes valables pour tous. D’ailleurs, son principal instrument d’intervention, la conditionnalité, ne fonctionne que si l’on a demandé son aide ; au-delà de cette relation, on est, comme à l’OCDE, dans le diffus et le non-contraignant, dans la fabrication du consensus et l’évaluation entre pairs. Un chapitre entier de l’ouvrage est alors consacré à l’épisode de 1998 au cours duquel il a été envisagé d’élargir le mandat officiel du FMI aux flux de capitaux. L’auteur de ces lignes n’hésite pas à affirmer qu’il s’agit là d’une pure anecdote. D’abord, parce que l’ouverture des comptes de capital était déjà réalisée dans la grande majorité des pays concernés ; ensuite, parce que le Fonds était déjà intervenu massivement lors de crises relevant manifestement du compte de capital (en 1995 et 1997-1998) ; enfin, parce qu’il avait démontré à ces occasions qu’il était plutôt mal équipé pour entrer dans ce champ. On défendrait plutôt que les propositions critiques, qui auraient pu donner aux marchés des règles originales, ont été discutées entre 1998 et 2003 – on pense à l’expérimentation inaboutie autour de la « Ligne de crédit contingente », ainsi qu’à la proposition d’une « loi de faillite pour les États souverains », elle aussi demeurée sans suite. Mais il est vrai que ni les Français ni les Européens en général n’ont joué un grand rôle ici, pas plus d’ailleurs que dans le débat économique qui a accompagné la crise en Asie. Si l’on recule maintenant d’un pas (deuxième argument) et que l’on considère l’ensemble de la thèse défendue par Abdelal, il apparaît que celle-ci est surtout affaiblie par l’absence étonnante des États et de l’histoire économique réelle – celle des marchés et des pays qui se réforment, qui connaissent des crises, qui changent de cap. Entièrement focalisé sur les organisations internationales et ceux qui les peuplent, Abdelal ne formalise pas le lien entre, d’une part, les choix institutionnels que formulent les États souverains dans ces arènes, d’autre part, leurs contraintes et leurs stratégies internes. Ainsi, il ne semble pas y avoir pour lui de position intermédiaire entre le calcul stratégique d’une petite élite décidée à donner sa forme au monde futur et l’approche anglo-américaine telle qu’il la résume, une sorte de marché aléatoire, sans horizon temporel : « La globalisation ad hoc de la finance s’est imposée pas à pas, presque par hasard, comme le résultat d’une série de décisions unilatérales prises par un petit nombre de pays, particulièrement les États-Unis et le Royaume-Uni » (p. 22).

7 Lorsqu’il interroge par exemple les motifs économiques de la libéralisation, Abdelal se contente de rappeler les conclusions flottantes de la recherche économique quant aux effets de ladite libéralisation sur la croissance. Il n’a pas tort sur le fond et l’on est bien d’accord également sur la puissance du discours idéologique qui a marqué les années 1990. Le scandale international qui a suivi les contrôles des capitaux en Malaisie, en 1998, demeure effectivement l’exemple supérieur ; il est donc logique qu’il soit évoqué dès le second paragraphe du livre. Mais ce n’est pas suffisant pour écarter l’hypothèse selon laquelle des situations économiques données conduisent des gouvernements à prendre rationnellement des décisions dont les conséquences sur le long terme leur échappent. Et dans ces décisions, la présence ou non de marchés de capitaux globaux, auxquels participent déjà d’autres pays, sera évidemment une variable économique majeure.

8 Ainsi, l’ouverture du compte de capital peut très bien être une manière de se lier les mains pour ce qui est du respect de certaines normes de finances publiques, tout en se donnant la liberté d’emprunter à coûts bas sur les marchés de capitaux, si nécessaire. La Grande-Bretagne a inventé cette stratégie au XVIIe siècle et, à bien des égards, Margaret Thatcher l’a reprise en 1978. Argument parallèle, l’auteur ne relève pas combien la libéralisation financière a souvent été une décision facile et bénéfique, au moins à court terme. Contrairement à l’ouverture commerciale, qui impose immédiatement des coûts élevés (chômage, faillites, etc.), la libéralisation financière relâche immédiatement les contraintes internes, ce qui offre deux ou trois ans d’argent facile, au gouvernement comme au secteur privé – puis vient la crise. Ce scénario s’est répété des dizaines de fois, et l’on a toutes les raisons de penser que ce sont ces bénéfices immédiats de l’ouverture financière qui expliquent son extension si rapide, si discrète, et presque silencieuse, entre 1990 et 1994. Or de ce silence, qui contraste si fortement avec le vacarme des crises ultérieures, il n’est rien dit dans ce livre.

9 Dès lors, et c’est notre troisième argument, une question lancinante poursuit le lecteur, tandis qu’il progresse avec aisance dans sa lecture : face aux Anglo-Américains pragmatiques, qui jouent l’ouverture unilatérale et répondent aux problèmes au cas par cas, nos héros français et leurs Grands Desseins ont-ils laissé une trace (hormis la Banque centrale européenne) ? Peut-être ne sont-ils après tout que des technocrates d’excellence, parfaitement préparés à gérer des institutions complexes et capables en plus de produire ces discours rationalisateurs qui font toujours leur effet lors des réunions annuelles des ministres ?

10 L’objectif de l’équipe Delors à la fin des années 1980, comme sans doute celui des réunions de travail à l’OCDE et au FMI, était la levée des contrôles, donc l’abolition de règles jugées lourdes et inefficaces. Mais ces mesures n’appelaient aucunement la définition d’un nouveau régime de règles, comme c’est le cas, par exemple, en matière bancaire, à la Banque des règlements internationaux (BRI), ou en matière de droit de la consommation, à Bruxelles et à l’OMC. Une fois les flux de capitaux libérés, le travail des experts était fini. Ainsi a-t-on relevé que lors de la crise financière des subprimes, qui était une vraie crise des marchés globalisés, ni la Commission européenne ni l’OCDE ni même le FMI ne se sont faits remarquer par leur activisme. Plus généralement, l’élément frappant de ces dernières années est le rôle premier acquis par les grandes banques centrales et, symétriquement, la marginalisation du FMI. Comme avant 1914 et jusque dans les années 1920, c’est autour des institutions d’émission que se joue désormais la régulation des marchés, singulièrement à travers la coordination des banques centrales. Or, historiquement, ces institutions se coordonnent de manière très lâche, par des effets de réseaux et de clubs centrés sur la BRI. Et tandis que le FMI se bat sans grand succès depuis des années pour établir des échanges réguliers avec la finance privée, les banques centrales entretiennent depuis très longtemps avec cette dernière des relations étroites, fluides, largement informelles, qui sont décisives pour la régulation des marchés. Parce que la globalisation financière est d’abord une affaire d’investisseurs privés et d’arbitrages de marchés, sa régulation se joue sur l’interaction entre ces agents et les régulateurs publics qui leur sont les plus proches, en particulier les banques centrales. C’est en cela que la quasi-absence dans ce livre des États souverains et des acteurs privés est particulièrement gênante.

11 Les mémoires d’Alan Greenspan – Le temps des turbulences – offrent à l’ouvrage d’Abdelal un contrepoint d’autant plus bienvenu que l’ancien président de la Réserve fédérale n’y fait qu’une très brève apparition (p. 188). Symétriquement, les grands hommes d’Abdelal, y compris Mitterrand, sont absents de l’index de son ouvrage ; Chirac, en revanche, a une référence, Trichet deux, Kohl trois.

12 On a déjà beaucoup commenté ces mémoires lors de leur parution : les débuts de Greenspan comme musicien de jazz, ses relations précoces avec la droite libertarienne (le groupe d’Ayn Rand, dans les années 1950), une vie entière passée à analyser la conjoncture américaine. Forcément, ça laisse des traces : près de cinquante ans plus tard, Greenspan sait toujours que les boîtes de conserve absorbaient 8 % de la production américaine d’acier en 1959 et que la boîte de bière en aluminium, avec languette, date de l’année suivante (p. 72-73). Mais tout espoir n’est pas perdu, puisqu’on a également rappelé qu’à la fin des années 1960, à l’époque où il participait à la campagne présidentielle de Nixon, Greenspan portait des cravates à fleurs et proclamait que le service militaire est une forme moderne de servage.

13 Au-delà de cette chronique, le récit de son parcours est toutefois très convenu et, pour tout dire, sans grand intérêt. Tant sur le choc anti-inflationniste de Paul Volcker, en 1979, que sur le krach de Wall Street en octobre 1987, sur l’invention des Clintonomics ou la crise en Asie, d’autres ont écrit beaucoup mieux, sans difficulté. Le lecteur percevra bien une sincère fascination pour l’expérience de la transition en Russie, mais là encore les réflexions proposées sont finalement assez banales. L’essentiel est que Marx se soit trompé… Et ce n’est pas une plaisanterie.

14 Toutefois, le plus frappant est l’absence totale de toute considération sur l’ordre politique et institutionnel du monde. Certes, Greenspan s’adresse avant tout à un public américain. Il n’en reste pas moins qu’il ne consacre pas un seul paragraphe à l’avenir du FMI et avoue avoir douté jusqu’au dernier moment du lancement de l’euro. Il répète également à trois reprises qu’un accord international sur les permis de polluer lui paraît invraisemblable (p. 576-579). Et s’il commente le devenir de la Grande-Bretagne, de la France, de la Russie ou de la Chine, c’est encore une fois très platement, et sans jamais poser le problème d’une action collective ou d’une coordination économique.

15 Cela évidemment interroge le lecteur et, d’une certaine façon, confirme bien l’analyse d’Abdelal : si Greenspan est représentatif des décideurs américains, l’horizon temporel de ces derniers est celui du marché. À tout le moins, ce technocrate essentiel est représentatif de l’orthodoxie des années 1990, selon laquelle les régulateurs nationaux ont perdu pied face aux marchés. Et à la limite, c’est très bien comme ça : on va pouvoir se débarrasser de régulations qui ont fait leur temps. « Même dans les crises, les économies semblent se redresser d’elles-mêmes (bien que cela prenne parfois beaucoup de temps) » (p. 472), telle est la version prudente de ses convictions premières. Cela étant, Greenspan n’est pas non plus d’un optimisme bébête, ce qui serait surprenant, et il souligne à plusieurs reprises que la marche du monde peut mal tourner, qu’en particulier la mondialisation est réversible. L’accroissement des inégalités peut saper les institutions libérales, notamment les droits de propriété, et le ralentissement des progrès de la globalisation peut accentuer les conflits distributifs et nourrir le populisme. Mais c’est le gouvernement des sociétés et des économies qui nourrit avant tout sa suspicion, sinon son inquiétude.

16 C’est là, évidemment, qu’il s’est laissé surprendre : alors qu’il voyait les risques chez les autres, chez ceux qui n’ont peut-être pas bien compris l’économie de marché, la crise majeure est venue du cœur des marchés financiers américains, à partir de l’été 2007. Et il faut reconnaître que Greenspan a eu l’honnêteté d’admettre son erreur. Il a exprimé très clairement sa stupéfaction, voire sa confusion, dans une audition au Congrès : « Oui, j'ai constaté une faille. Je ne sais pas à quel point elle est significative ou durable, mais cela m'a plongé dans un grand désarroi » (23 octobre 2008). Plus discrètement, il a aussi reconnu qu’il n’y avait pas d’autre solution désormais que l’intervention massive de la puissance publique, ce qui est somme toute rassurant. Tel est sans doute le principal contrepoint à la thèse d’Abdelal : comme les Quatre Socialistes de Capital Rules, Greenspan est un homme d’idées, d’idéologie, tout autant qu’un technocrate ; et cette seconde qualité ne reprend le dessus que très tardivement, face au désastre. Du coup, ses Mémoires, écrits et publiés aux États-Unis alors qu’il était au faîte de sa gloire, se lisent désormais comme la chronique d’un échec. Notre homme risque fort de rester dans les pensées comme l’apprenti-sorcier qui a laissé trop longtemps courir les elfes, et qui, avant la catastrophe, a pu nous raconter benoîtement le protocole de l’expérience.

17 Après avoir refermé ce second livre, le lecteur est donc ramené au dilemme sur lequel il avait achevé la lecture du premier : les stratèges et les penseurs peuvent ponctuellement réussir un coup fameux, mais il semble bien qu’en général ils ne gouvernent pas le monde ; et si on leur laisse la main, ils peuvent aussi se tromper lourdement. À l’heure du grand retour de Keynes, il faut peut-être se rappeler sa promesse d’une économie ennuyeuse et gérée avec maîtrise, dans laquelle les économistes ne seraient guère différents des dentistes. Envisagée dans les années 1930 comme « une perspective économique pour nos petits-enfants », cette promesse aurait dû être aujourd’hui réalisée. Faut-il regretter que ce ne soit pas le cas ?