Vous consultezLa question de l’embargo sur les ventes d’armes à la Chine

AuteurSébastien Decreton du même auteur

Les embargos de 1989

3 L’embargo américain a été imposé par le président George H. W. Bush le 5 juin 1989, puis codifié dans la Public Law 101-246 adoptée en février 1990 [4] [4] Disponible sur le site de l’US Department of State (http :/ / ...
suite. Cette loi suspend les licences d’exportation à destination de la Chine pour l’ensemble des matériels inscrits sur l’US Munition List[5] [5] Disponible à l’adresse w www. pmdtc. org/ docs/ ITAR/ ...
suite, à l’exclusion des matériels à vocation civile. Son domaine d’application dépasse les équipements létaux puisqu’elle s’applique également aux radars et aux satellites. Elle prévoit cependant une clause permettant au Président de passer outre cette interdiction dans l’intérêt national (presidential waiver authority). L’embargo américain a donc une base juridique qui implique la possibilité de sanctions pénales et administratives en cas d’infraction [6] [6] Plusieurs personnes et entreprises américaines ont été...
suite.

4 Les États-Unis ont souvent reproché à l’embargo européen de n’être fondé que sur une déclaration, de ne pas être juridiquement contraignant et de ne pas disposer de systèmes de contrôle efficace. Pourtant, le dispositif européen dispose de moyens de contrôle et comporte un volet répressif. Ses spécificités tiennent aux circonstances dans lesquelles il a été décrété ainsi qu’aux caractéristiques de l’entité européenne. Il a tout d’abord été décidé avant la mise en place de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC, 1992) ; à ce titre, il ne repose pas sur une position commune, mais sur une déclaration du Conseil européen de Madrid rendue publique le 27 juin 1989 par les pays membres de la Communauté économique européenne. Or, à l’époque, le traité instaurant la CEE ne permettait pas de traduire cette déclaration par une loi. Ensuite, il n’a pas fait l’objet d’une déclaration spécifique mais a été inclus dans un texte beaucoup plus large comprenant principalement des mesures d’ordre politique et formulant des exigences très générales. Il convient d’ailleurs de remarquer que cette mesure est la seule qui demeure en vigueur encore aujourd’hui, toutes les autres ayant été progressivement annulées. Autre point notable, aucune procédure de levée n’a, semble-t-il, été pensée au moment de sa mise en place, et son réexamen n’a depuis jamais été inscrit au calendrier des instances communautaires. L’instauration d’une telle procédure aurait par ailleurs exigé que soient fixés des critères d’évaluation. Or, l’embargo ayant été initialement décrété à la suite de graves atteintes aux droits de l’homme, à quelle aune mesurer les progrès chinois dans ce domaine ? La situation qui prévalait avant les événements de juin 1989 cons-titue-t-elle un référentiel pertinent ? Il est difficile encore aujourd’hui de répondre à ces questions, d’autant que les partisans d’une levée rapide utilisent l’argument des droits de l’homme à rebours en affirmant que les rares progrès réalisés dans ce domaine par la Chine ne font que mettre en évidence l’inutilité de telles sanctions.

5 Il est en effet légitime de s’interroger sur l’efficacité de cette mesure et sur son adéquation aux buts recherchés. Alors que le succès d’un embargo à l’échelle européenne dépend largement de la concordance des mesures nationales entre elles, le Conseil européen n’a pas édicté de liste commune de matériels concernés. Certes, par leur soudaineté, les événements de Tiananmen ne lui ont pas laissé beaucoup de temps pour établir la liste en question, mais cette lacune évidente n’a jamais été corrigée par la suite. Le caractère très vague de la déclaration a ainsi permis à chaque État membre d’interpréter le texte et d’en fixer les limites d’application en fonction de ses intérêts nationaux, de sorte que cet embargo européen se présente aujourd’hui comme une somme de dispositifs nationaux aux périmètres distincts [7] [7] Ezio Bonsignore, Eugene Kogan, « Fatal Attraction : The...
suite. D’emblée, l’absence d’un cadre commun a rendu l’embargo européen beaucoup moins restrictif que son équivalent américain. Cependant, depuis la fin des années 1990, les États membres, conscients, semble-t-il, des multiples faiblesses de leur dispositif, ont tenté de compléter les mesures de contrôle nationales par la mise en place de procédures fondées sur le code de conduite européen.

6 Celui-ci, né en 1997 d’une idée franco-britannique, stipule que tous les États membres s’engagent à respecter les huit critères adoptés lors des sommets européens de Luxembourg (juin 1991) et de Lisbonne (juin 1992) [8] [8] Le respect des engagements internationaux des États membres,...
suite, et à prendre part à un mécanisme consultatif par lequel les pays se notifient entre eux les refus qu’ils ont opposés à des demandes d’exportation de matériels militaires. Ainsi, un État membre ne peut reprendre une exportation refusée par un autre État membre, sauf s’il parvient à démontrer que celle-ci ne déroge pas auxdits critères [9] [9] Ministère de la Défense, « Rapport au Parlement sur...
suite. Plusieurs de ces derniers pourraient s’appliquer au cas chinois. Le code demande par exemple aux États membres de faire preuve d’une prudence toute particulière dans la délivrance d’autorisations « aux pays où de graves violations des droits de l’homme ont été constatées par les organismes compétents des Nations unies, du Conseil de l’Europe ou par l’Union européenne » [10] [10] http :/ / w www. sipri. org/ contents/ expcon/ eucode. ...
suite. Cette mise en garde n’a pas empêché des États membres comme l’Allemagne, l’Italie ou même la France de développer une rhétorique leur permettant de dégager une certaine marge de manœuvre au service de leurs propres intérêts. Cette « liberté » demeure cependant limitée. Le coût politique, au niveau européen, de la violation patente d’un embargo serait tel que les infractions sont rares.

7 À défaut de cadre plus strict au niveau européen, ce sont les procédures nationales qui, encore aujourd’hui, offrent la meilleure garantie de respect des mesures d’embargo. En France, la procédure de contrôle se fonde sur le code de la Défense de 2004 et sur la Commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériel de guerre (CIEEMG). La plupart des États membres, y compris les nouveaux, ont adopté des dispositions similaires [11] [11] Vanessa Shields, « Verifying European Union Arms Embargoes »,...
suite. Néanmoins, ces procédures nationales découlent, comme leur nom l’indique, de la décision souveraine des États membres : même si elles prévoient des sanctions administratives et pénales, il est rare que celles-ci se traduisent par des condamnations sévères.

8 Quelles que soient les différences fondamentales existant entre les dispositifs de contrôle mis en place des deux côtés de l’Atlantique, ce sont bien les perceptions américaine et européenne des enjeux mêmes de cette sanction qui sont déterminantes pour la compréhension des débats.

Les enjeux politico-stratégiques de la levée de l’embargo

Pour l’Europe

9 Au sein de l’Union européenne, le débat relatif à l’attitude à adopter face à la montée de la puissance chinoise, tant économique que politique, s’est progressivement déplacé vers la question de savoir quel était le rôle de l’Europe dans la rivalité stratégique de plus en plus grande entre la Chine et les États-Unis en Asie du Nord-Est. L’Union européenne est souvent apparue comme une variable d’ajustement dans la lutte d’influence que se livrent les deux pays dans la région. Pour les Européens, la levée de l’embargo aurait donc pu être l’occasion de reprendre l’initiative et de briser le monopole américain de la distribution des « bons » et « mauvais points » au régime chinois [12] [12] Zou Dehao, Li Dongfeng, « Les États-Unis et le Japon...
suite. Au-delà, l’enjeu était de défendre une vision politique plus large visant à promouvoir le multilatéralisme à l’échelle mondiale et dans laquelle la Chine était un acteur central.

10 Au lendemain de la tourmente politique et diplomatique qui avait vu certains États membres s’opposer aux États-Unis à propos de la guerre en Irak, de nombreux États de l’UE emmenés par la France avaient à cœur de réaffirmer leur attachement à l’idée d’un multilatéralisme capable d’équilibrer, ou du moins de tempérer, la domination américaine [13] [13] Javier Solana, « The EU Security Strategy Implications...
suite. Pourtant, derrière ce discours censé présenter une vision partagée par tous les partisans de la fin de l’embargo, deux conceptions du multilatéralisme coexistaient au sein même de l’Union. Certains États comme les Pays-Bas, le Danemark et la majorité des nouveaux États membres avaient une vision que l’on pourrait qualifier de « pragmatique » ou « réaliste ». S’ils défendaient les intérêts européens, ils voyaient toujours en Washington un partenaire incontournable de l’Union. Ils ne cherchaient donc pas avant tout à faire contrepoids à l’hégémonie américaine ; en témoignent leurs déclarations favorables à Washington sur le dossier irakien. D’autres États étaient en revanche attachés à une vision plus « théorique » qui se traduisait par une stricte égalité des droits et des devoirs de chacun, et préconisait l’existence de « plusieurs pôles de puissance s’équilibrant plus ou moins les uns les autres » [14] [14] Ibid.  ; David Shambaugh, « The New Strategic Triangle :...
suite. Cette vision était défendue en Allemagne mais surtout en France, où elle s’accordait parfaitement à la politique « néogaulliste » [15] [15] Pour reprendre l’expression de Jean-Pierre Cabestan (entretien). ...
suite mise en place par Jacques Chirac, qui avait remporté un succès politique, sinon unanime du moins d’estime, à l’ONU en s’opposant à la guerre en Irak. Dans ce contexte, son statut de membre permanent du Conseil de sécurité faisait de la Chine un acteur incontournable. Mais était-elle en mesure de tenir ce rôle ? Et d’ailleurs le souhaitait-elle vraiment ? On est en droit d’en douter. D’abord, parce que quand Pékin entend promouvoir le multilatéralisme, c’est uniquement dans un cadre normé, bien délimité, en évitant tout sujet sensible. Ensuite, parce que le régime chinois a toujours ménagé ses relations avec Washington. Enfin et surtout, parce qu’il a toujours privilégié ses intérêts au détriment du respect de ses engagements, quels qu’ils soient.

11 Cependant, il serait erroné de penser que l’action des partisans européens de la levée était uniquement motivée par des intérêts d’ordre politique ou stratégique. Leurs préoccupations économiques étaient indéniables, même si, contrairement à ce qu’ont affirmé de nombreux analystes et opposants, les retombées les plus importantes de la fin de l’embargo n’étaient pas attendues dans le secteur de l’armement. Celui-ci est pourtant très important : dans les six grands pays producteurs de l’Union européenne – la France, l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie, le Royaume-Uni et la Suède –, il représente environ 470 000 emplois au total [16] [16] Hélène Masson, « Quelle base industrielle de défense...
suite. Or, aujourd’hui, l’industrie de l’armement doit plus que jamais trouver de nouveaux débouchés en dehors des frontières de l’Union. Si les industriels européens se tournent vers le marché chinois, c’est donc principalement parce que ce dernier représente actuellement le seul susceptible, en Asie du Nord-Est, de leur assurer, du moins en théorie, la signature de contrats importants, les industries américaines contrôlant les marchés japonais et sud-coréen. Ces dernières années, les entreprises européennes du secteur de l’armement présentes en Chine ont enregistré des résultats prometteurs. Le chiffre d’affaires des ventes, tous pays européens confondus, est en effet passé de 275 millions de dollars en 2002 à 416 millions de dollars en 2003 [17] [17] Tony Skinner, Michael Sirak, « EU Stands Firm on Lifting...
suite.

12 Le marché militaire chinois n’est pas pour autant un nouvel Eldorado ou, pour reprendre les termes de Peter Brookes, une « vache à lait » (cash cow) [18] [18] Peter Brookes, « The Lifting of the EU Arms Embargo on...
suite. Le budget militaire chinois, certes en constante augmentation, demeure relativement modeste compte tenu des effectifs de l’armée [19] [19] Selon Christopher Langton, le budget de l’armée chinoise...
suite. Par ailleurs, une levée de l’embargo ne devrait pas se traduire par des ventes massives d’équipements européens, et ce pour trois raisons. Premièrement, parce que les procédures de contrôle nationales resteraient en vigueur et seraient même renforcées par la mise en place de mesures transitoires. Deuxièmement, parce qu’il est plus que probable que ces ventes ne prendraient pas la forme de « grands » contrats, comme celui d’une nouvelle flotte de chasseurs ou de sous-marins, dont la Chine peut acheter des modèles presque aussi performants en Russie. Le choix de l’Armée populaire de libération se porterait plus certainement sur des systèmes C4I (Command, Control, Communications, Computer and Intelligence) [20] [20] Selon James Woolsey, ancien directeur de la CIA de 1993...
suite. Troisièmement, parce que, dans l’hypothèse où la levée de l’embargo se traduirait par la vente de systèmes tels que des missiles ou même une flotte d’avions de combat, la Chine, consciente des liens privilégiés qui unissent les pays de l’UE aux États-Unis, sait que, en cas de déclenchement d’un conflit dans le détroit de Taiwan, ces liens prévaudraient et que le flux logistique permettant l’approvisionnement de systèmes acquis en Europe cesserait immédiatement. Les industriels européens, quant à eux, pointent du doigt d’autres incertitudes, liées cette fois aux risques inhérents au marché chinois.

13 Le problème principal de la Chine tient au fait qu’elle est aujourd’hui dans la position de l’élève voulant dépasser le maître. Les dirigeants chinois ne cachent d’ailleurs pas leur volonté de mettre sur pied une industrie de défense performante, capable de donner au pays une réelle indépendance stratégique. Pour ce faire, les entreprises chinoises ont largement recours à la copie. Si ce risque est présent sur tous les marchés d’exportation, il semble qu’il soit plus élevé en Chine qu’ailleurs. La majeure partie des matériels militaires produits par l’industrie chinoise est constituée de copies de matériels russes, américains, français, anglais ou italiens. Il convient cependant de préciser que la Chine a connu dans ce domaine des fortunes diverses. Dans les secteurs nécessitant la maîtrise de nombreux procédés industriels ou des réalisations métallurgiques extrêmement élaborées comme les moteurs aéronautiques, le risque de copies totales est encore peu important. Il est en revanche maximal dans le secteur de l’électronique, car le retard technologique des Chinois dans ce domaine n’est que de quelques années et tend à se réduire de plus en plus. Les industriels européens ont conscience qu’une industrie de l’armement chinoise capable de proposer des produits certes moins sophistiqués mais à des prix bien moins élevés serait un formidable concurrent, en particulier pour la France dont la clientèle se compose principalement de pays soucieux de s’affranchir de la tutelle américaine dans le domaine militaire. Enfin, il existe un risque réel de voir réexportés vers des pays comme l’Iran ou la Birmanie des matériels acquis en Europe ou produits sous licence en Chine. Si les contrats signés avec le régime de Pékin comportent systématiquement une clause de non-réexportation, il est difficile encore aujourd’hui de s’assurer du respect de celle-ci. De fait, face à ces risques et en l’absence de certitudes quant à une levée prochaine de l’embargo, les entreprises françaises semblent avoir opté pour une approche prudente, certains diront attentiste. Selon un spécialiste, « il s’agit plutôt d’être là où tout le monde va, en espérant pouvoir [un jour] en retirer des bénéfices » [21] [21] Compte rendu de la 41e session nationale du Centre des hautes...
suite. Une levée de l’embargo confèrerait surtout aux entreprises européennes une longueur d’avance avant l’arrivée inéluctable des géants américains sur le marché chinois et pourrait permettre de fidéliser les forces armées chinoises aux équipements européens. Contre toute attente, il semble cependant que les partisans les plus zélés d’une levée rapide ne se soient pas trouvés parmi les industriels du secteur de l’armement.

14 Certains pays de l’UE espéraient que la levée de l’embargo conduirait le gouvernement chinois à privilégier les entreprises européennes pour les grands contrats des secteurs de l’énergie, des transports ou des télécommunications. Ce fut notamment le cas de l’Allemagne, qui, dans tous ces secteurs, réalise en Chine le plus de profits. De nombreux partisans de la levée voyaient dans ces contrats le moyen de réduire le déficit commercial grandissant de leurs pays avec la Chine. En 2004, ce déficit était évalué pour l’ensemble des États membres à 78,5 milliards d’euros [22] [22] Source du ministère des Affaires étrangères français. ...
suite, alors que le volume des exportations européennes vers la Chine peinait à augmenter. Consciente de son attractivité, celle-ci n’a donc pas hésité à faire miroiter d’importantes retombées économiques. Toutefois, le gouvernement chinois, soucieux de ménager ses relations commerciales avec les États-Unis, n’a jamais déclaré, du moins officiellement, que la décision de lever l’embargo pourrait être « récompensée » par l’obtention de contrats substantiels par les entreprises européennes. Il a au contraire toujours mis l’accent sur la libre concurrence afin d’être en mesure de retenir l’offre la plus avantageuse économiquement, mais aussi afin de ne pas dépendre exclusivement d’un partenaire. En revanche, il n’a pas hésité à sanctionner des entreprises européennes lorsque la politique de leurs pays d’origine ne lui convenait pas. On se souvient par exemple des mesures prises à l’encontre des entreprises françaises exclues des appels d’offres gouvernementaux à la suite de la vente des Mirage 2000-5 à Taiwan [23] [23] En particulier, des deux grands projets que constituaient...
suite. Même sur les marchés civils, aucune retombée n’était assurée pour les firmes européennes.

15 Ces motivations, où se mêlaient étroitement intérêts économiques et politiques, se retrouvaient également aux États-Unis. La différence principale résidait dans l’existence d’une forte dimension stratégique.

Pour les États-Unis

16 Si l’on veut comprendre le caractère passionné des débats suscités par la question de l’embargo au sein de la classe politique américaine, il faut se rappeler qu’à la différence de l’Europe les États-Unis entretiennent des troupes dans plusieurs pays de la région – entre autres, le Japon, la Corée du Sud et Taiwan (en vertu du Taiwan Relation Act) – auxquels ils sont liés par des accords de défense. C’est la raison pour laquelle, pour l’administration et le Congrès américains, l’évocation d’une levée unilatérale de l’embargo par les Européens constitue « un acte d’hostilité, un défi public lancé aux États-Unis », le signe que les Européens « font le choix de la Chine plutôt que celui de l’Amérique » [24] [24] Laurent Zecchini, « Les ventes d’armes à la Chine,...
suite. Toutefois, au-delà des risques stratégiques réels, le discours vertueux des autorités américaines, discours très dur vis-à-vis de l’initiative européenne comme de l’émergence de la Chine, ne dissimule qu’en partie le double jeu de Washington.

17 La Chine est aujourd’hui le troisième partenaire commercial des États-Unis, et l’engagement américain dans ce pays est à la mesure des perspectives économiques du marché chinois. Les Américains s’inquiètent néanmoins de voir leur part sur ce marché diminuer au profit du Japon et de l’Union européenne, alors que, dans le même temps, leur déficit commercial ne cesse de croître. Dans le domaine militaire, la Chine est un marché que les firmes américaines connaissent bien : avant 1989, les États-Unis avaient mis en place plusieurs coopérations avec le régime chinois à travers quatre programmes d’exportation de matériels militaires (Foreign Military Sales, FMS), et bien qu’elles aient été extrêmement contraintes, les ventes de matériels à vocation militaire n’ont jamais été totalement arrêtées. À titre de comparaison, entre 1993 et 2002, les ventes de la France dans le domaine de l’armement ont été évaluées à plus de 122 millions de dollars [25] [25] John Tkacik, « Washington Must Head Off European Arms...
suite, alors qu’un rapport américain, publié en 1998, stipule qu’entre 1990 et 1998 les ventes à la Chine de matériels présents dans l’US Munition List se sont élevées à 350 millions de dollars [26] [26] « Military Imports from the United States and the European...
suite, soit 38 millions de dollars par an. Une somme certes modeste au regard du volume annuel de matériels exportés par les États-Unis au niveau mondial, mais extrêmement symbolique en ce qu’elle démontre la volonté des entreprises américaines de ne pas quitter totalement ce marché. De plus, les Présidents successifs ont parfois fait usage de la presidential waiver authority, afin de permettre la vente de certains équipements duaux (militaires et non militaires) à Pékin. Au total, Bush père et Clinton ont eu recours à cette prérogative à 13 reprises entre 1989 et 1998 [27] [27] Ibid. . ...
suite. Et même G.W. Bush, en dépit d’un discours très ferme à l’encontre de la Chine, l’a utilisée deux fois, suscitant une vive émotion au sein du Congrès [28] [28] Bill Gertz, « Boeing Sale to China Skirts Ban on Technology...
suite.

18 N’étant pas autorisées à commercer, même dans des secteurs duaux comme celui des hélicoptères, les entreprises américaines du secteur de l’armement ne souhaitent pas voir s’implanter trop solidement leurs concurrentes européennes. La solution idéale serait pour elles de parvenir à retarder l’entrée des entreprises européennes du secteur jusqu’à ce que les États-Unis décident, à la faveur d’une amélioration des relations entre Pékin et Washington, de lever cette interdiction. Pour les autorités américaines, la solution la plus à même de garantir leurs intérêts aussi bien stratégiques que commerciaux serait de parvenir à « ressusciter » le concept de COCOM aujourd’hui disparu.

19 Afin de contrôler l’exportation des technologies sensibles risquant d’être détournées à des fins militaires par les pays du Pacte de Varsovie, l’Alliance atlantique avait en effet constitué au cours de la guerre froide le Comité de coordination pour le contrôle multilatéral des échanges Est-Ouest (ou COCOM pour Coordination Committee). Le COCOM dressait les listes des biens que les participants s’interdisaient d’exporter à l’Est. Depuis sa disparition en 1994, Washington n’a eu de cesse de remettre sur pied un dispositif similaire. Il s’est avéré ainsi que les États-Unis, qui ont joué un rôle considérable dans la mise en place de l’Arrangement de Wassenaar [29] [29] Fondé en 1996 pour remplacer le COCOM, l’Arrangement...
suite, ont tenté depuis la création de ce dernier de l’utiliser comme un moyen d’imposer leurs propres intérêts en matière de politique de défense et d’exportation d’armements [30] [30] Jean-Claude Sandrier, Christian Martin, Alain Veyret, « Rapport...
suite. Leur but ultime est la mise en place d’une procédure par laquelle les États-Unis fourniraient aux États membres de l’UE une liste, mise à jour régulièrement, des matériels, munitions et technologies, qu’ils ne souhaiteraient pas voir acquis par Pékin [31] [31] D. Shambaugh, « Lifting the EU Arms Embargo on China :...
suite ; ce qui, on le comprend, représenterait un excellent moyen pour l’industrie américaine de suivre, et surtout de limiter, l’activité de ses concurrentes sur le marché chinois.

Pour le gouvernement chinois

20 Le débat relatif à l’embargo ne se limite pas, bien entendu, à la seule question des intérêts occidentaux. Pour Pékin, cette sanction revêt sur le plan politique un caractère hautement symbolique. La Chine est en effet le seul membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU à faire l’objet d’une mesure appliquée également au Zimbabwe, à la Birmanie ou au Liberia. La levée lui permettrait donc de tirer un trait sur le passé et d’obtenir la reconnaissance politique qu’elle estime mériter. Conscients des réticences que la reprise des ventes d’armes suscite aussi bien aux États-Unis qu’en Europe et en Asie, ses dirigeants ont multiplié dès le début de l’année 2003 les déclarations insistant sur l’aspect purement symbolique de ce geste et assurant qu’il ne se traduirait pas par la signature de contrats d’armements importants avec l’Europe [32] [32] Conférence de presse Li Zhaoxing, dépêche AFP, 6 mars...
suite. Pourtant, en dépit de cette rhétorique destinée à rassurer, il est incontestable que la fin de l’embargo, même sous contrôle, ouvrirait au régime de Pékin des perspectives nouvelles en matière d’armement.

21 Pour la Chine, faire passer son marché national de l’armement d’un seller’s market à un buyer’s market constitue le préalable à la réalisation de deux objectifs : la modernisation de son outil militaire et le comblement de son retard technologique. En effet, depuis le début des années 1990 et en l’absence de réelle concurrence, l’industrie russe se trouve en situation de quasi-monopole sur le marché chinois et, de fait, est à même de dicter à Pékin les termes de l’échange. Or la Russie a toujours adopté à l’égard de Pékin une politique très prudente dans le cadre de ses ventes d’armes [33] [33] Moscou s’est par exemple refusé à livrer à Pékin des...
suite. Le gouvernement russe a jusqu’à présent veillé à ce que l’armée chinoise n’accède pas aux technologies les plus avancées. L’arrivée sur le marché chinois de la concurrence européenne pourrait mettre un terme à cette situation et offrirait au gouvernement chinois un moyen de pression sur l’industrie russe, atout essentiel au moment où l’objectif des stratèges chinois est de transformer un appareil de défense pléthorique en une force cohérente, apte à mener des actions offensives au-delà de ses frontières [34] [34] Luke Colton, « China : Crisis ? », Flight International,...
suite. Derrière ces plans de modernisation se profile bien entendu le problème taiwanais qui constitue plus que jamais un sujet de préoccupation pour le régime communiste. L’arrivée des compagnies européennes lui permettrait d’améliorer considérablement ses capacités dans des secteurs clés où ni les Russes ni les Chinois ne sont des spécialistes. C’est le cas en particulier des systèmes C4I2 (command, control, communications, computer, intelligence and information) ou des systèmes de guerre électronique, pour lesquels les entreprises européennes font figure de référence. Cependant, l’intérêt des autorités chinoises pourrait ne pas se limiter à des sous-systèmes, d’autant que la capacité de l’Armée populaire de libération à absorber des technologies occidentales s’est considérablement améliorée depuis les années 1990.

22 La Chine a également affirmé à maintes reprises son intention de conquérir rapidement son indépendance technologique. La tendance semble bien engagée puisque de plus en plus de systèmes dits « indigènes » (indigeneous) sortent des usines d’armement chinoises [35] [35] On citera par exemple les chasseurs J-10 et FC-1 ou l’hélicoptère...
suite et que la part des équipements acquis à l’étranger a connu une baisse sensible. Ainsi, selon le Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), les ventes d’armes russes à la Chine ont baissé de 62 % entre 2006 et 2007 [36] [36] Timothy Hu, « A Morning Star Shines », Jane’s Defence...
suite. Pourtant, si elle a pu combler une partie de son retard grâce aux multiples coopérations que ses entreprises ont su mettre en place dans le domaine civil, un accès plus important à des équipements militaires occidentaux permettrait sans aucun doute à la Chine d’acquérir de nouvelles technologies et d’atteindre plus rapidement son but. Il semble en effet que dans certains domaines, seuls quelques savoir-faire manquent encore aux ingénieurs chinois pour leur permettre de développer des systèmes à même de rivaliser avec les systèmes occidentaux.

Les causes de l’échec de la levée

23 Tous les éléments que nous venons d’exposer expliquent qu’au début de l’année 2005 des doutes soient apparus en Europe quant aux bénéfices réels d’un engagement aux côtés du gouvernement chinois. Ces doutes ont été renforcés par une série de facteurs, tant exogènes qu’endogènes, qui ont contribué à affaiblir considérablement le camp des partisans de la levée. Bien que les facteurs exogènes, par définition plus visibles, soient ceux qui ont retenu le plus l’attention des analystes, il apparaît aujourd’hui que les facteurs endogènes ont joué un rôle tout aussi important dans l’abandon « discret » de cette mesure.

Les facteurs exogènes

24 Les pressions américaines constituèrent le premier de ces facteurs. Le 1er février 2005, la Chambre des représentants vota une résolution demandant à l’Union européenne, par 411 voix contre 3, de ne pas lever l’embargo (H.Res. 57) [37] [37] House Resolution 57,109th US Congress, 1er février 2005. ...
suite. Le Congrès avertit à cette occasion l’UE des conséquences que pourrait avoir la levée sur les coopérations technologique et militaire transatlantiques [38] [38] « Lugar Threat on EU Arms Sales to China », Financial...
suite. Quant à l’administration Bush, elle était, elle aussi, fortement opposée à la levée, même si elle s’était longtemps réfugiée derrière l’intransigeance du Congrès. Ce faux-semblant, savamment entretenu au cours de la visite de G. W. Bush en Europe en février 2005, se dissipa quelques jours plus tard lorsque Robert Zoellick, le secrétaire d’État adjoint, déclara que, si elle persistait dans son intention de lever l’embargo, l’Union européenne devait s’attendre à « des conséquences négatives pour les intérêts des industries de défense européennes aux États-Unis ». Le message était clair : par « conséquences négatives », il fallait entendre que Washington se réserverait le droit d’arrêter le flux technologique à destination des entreprises européennes du secteur de l’armement et d’exclure ces mêmes entreprises de tous les appels d’offres. Leur coopération à des programmes phares comme le F-35 se verrait également remise en cause.

25 À l’instar de la plupart de ses voisins européens disposant d’industries de défense, le gouvernement français se rendit compte progressivement que son industrie était fortement dépendante, technologiquement parlant, des États-Unis sur certains segments. Par souci de rentabilité, tous les grands constructeurs européens du secteur de l’armement ont en effet intégré à leurs produits des composants américains. Développer des sources alternatives aurait demandé du temps et engendré un coût qui se serait répercuté sur le prix de vente des matériels, dès lors moins compétitifs à l’export. Mais ce qui est plus grave, c’est qu’en privant les entreprises européennes de certaines pièces de rechange, ces mesures de rétorsion auraient nui sans aucun doute au maintien opérationnel des forces armées françaises. Les industriels européens se retrouvaient donc face à un dilemme : certes, le marché chinois était très intéressant, mais les perspectives dans le domaine militaire y étaient bien inférieures au coût susceptible d’être engendré par la réaction américaine [39] [39] William Matthews, « Who’ll Get Hurt ? », Defense...
suite.

26 C’étaient les entreprises britanniques qui avaient le plus à craindre. Depuis la Présidence de Clinton, Londres espérait obtenir un ITAR waiver[40] [40] ITAR signifie International Traffic in Arms Regulations. ...
suite pour ses entreprises, et British Aerospace Systems, qui avait acquis 13 entreprises aux États-Unis, figurait au 7e rang des contractants du département de la Défense américain [41] [41] Hélène Masson, « Quel marché de défense européen :...
suite. Ce fut donc logiquement de British Aerospace qu’émanèrent les réactions les plus vives. Au cours d’un congrès à Washington, Mike Turner, le PDG du groupe, avertit que même si l’Union européenne persistait dans son projet de levée de l’embargo sa compagnie ne vendrait pas de matériel à la Chine. Il tint également à souligner l’indépendance de sa compagnie en affirmant que « quelles que puissent être les évolutions de la politique du gouvernement, les entreprises conservaient le droit de décider de l’orientation de leur politique commerciale » [42] [42] Sharon Weinberger, « Bae Systems Head Promises Caution...
suite. Toutes les entreprises européennes du secteur entretenaient à des degrés divers des intérêts aux États-Unis. Dès lors, plusieurs d’entre elles, choisissant de faire prévaloir leurs intérêts technologiques et économiques, décidèrent de sortir de leur réserve habituelle et exprimèrent ouvertement leur opposition à une levée sans accord préalable de Washington. Rainer Hertrich, alors co-président d’EADS, déclara en avril 2005 que « la compagnie ne compromettrait pas ses activités aux États-Unis en vendant des matériels à la Chine », et qu’il lui fallait « suivre sa propre politique » [43] [43] E. Bonsignore, E. Kogan, « Fatal Attraction : The EU...
suite. Cette volonté de deux des plus grands groupes européens du secteur de l’armement de prendre leurs distances vis-à-vis de la politique menée par leurs gouvernements respectifs, événement rarissime dans ce secteur, montre combien les menaces américaines furent prises au sérieux par les industriels. Pourtant, on peut aujourd’hui s’interroger sur la réalité d’une telle menace.

27 Les deux tissus industriels étant extrêmement liés, il est certain que ces mesures de rétorsion auraient eu des conséquences néfastes des deux côtés de l’Atlantique, fait bien compris des industriels américains eux-mêmes qui exprimèrent très tôt leurs inquiétudes quant aux effets collatéraux de telles dispositions [44] [44] Rapport au Congrès américain du Congressional Research...
suite. De nombreux programmes sont en effet le fruit de joint ventures entre des entreprises américaines et européennes. Par ailleurs, l’arrêt de la coopération sur des programmes extrêmement ambitieux, tel le F-35 Joint Strike Fighter (JSF), aurait porté un coup sérieux à la viabilité des projets. Sans compter que l’Europe représente pour de nombreux fabricants de composants américains une part importante de leurs activités à l’export. Le plus important est toutefois que, dans ce domaine, la dépendance technologique s’exerçait dans les deux sens. Un rapport du département de la Défense américain [45] [45] Ibid. , p.  29. ...
suite montra que le déroulement de nombreux programmes phares serait fortement ralenti, voire carrément stoppé, en cas d’arrêt des livraisons de certains composants européens. Et Joel Johnson, vice-président de la branche internationale de l’Aerospace Industries Association, prédit sans hésitation : « Vous arrêteriez toutes les lignes d’assemblage aux États-Unis et en Europe. (…) Il ne faut pas chercher bien loin dans un matériel américain pour y trouver des composants européens, et vice-versa » [46] [46] Amy Klamper, « House Fight with EU Might Stall Navy, Marine...
suite. Plus que la relative dépendance du secteur de l’armement européen à l’égard des États-Unis, ces menaces révélèrent avant tout l’interdépendance des deux industries.

28 Il n’en demeure pas moins qu’elles semèrent le doute au sein de nombreux gouvernements européens. Pour certains, la question de la levée de l’embargo finissait par se résumer à un choix entre des intérêts nationaux bien compris et d’hypothétiques retombées politiques et économiques. Cependant, les pressions exercées par Washington, et largement relayées par plusieurs de ses alliés asiatiques, en particulier le Japon, ne furent pas les seuls facteurs exogènes de l’échec de la levée.

29 Au début de l’année 2005, l’Union européenne, qui devait faire face à une opposition américaine de plus en plus virulente, mais aussi répondre aux inquiétudes de certains de ses membres, fut contrainte de faire plusieurs concessions. Elle dut notamment accepter, sous la pression des pays scandinaves, de lier la levée de l’embargo à la question des droits de l’homme [47] [47] Katrin Bennhold, Graham Bowley, « EU Weighs Tying Arms...
suite. Dans ce contexte, un geste significatif de la part des autorités chinoises, tel que la ratification de la convention des Nations unies sur les droits civils et politiques, aurait permis, même s’il n’était pas suffisant pour contenter Washington, de lever les dernières réticences de certains pays membres de l’UE. Il aurait également permis de montrer que Bruxelles et Pékin prenaient en compte le problème des droits de l’homme, et que la politique d’engagement européenne se révélait la plus à même de faire avancer ce dossier [48] [48] Ibid. . ...
suite. Mais le geste attendu ne se produisit pas. Au contraire, les autorités chinoises signifièrent leur totale opposition à ce que tout lien soit établi entre la levée de l’embargo et la question des droits de l’homme [49] [49] « EU’s Link of Embargo to Human Rights Opposed »,...
suite. Cette attitude semblait confirmer le discours américain et justifiait les craintes des pays de l’UE les plus attachés aux droits fondamentaux. C’est cependant le vote de la Loi anti-sécession par la Chine qui porta le coup le plus sérieux au camp des partisans de la levée.

30 Le 14 mars 2005, l’Assemblée nationale populaire adopta la Loi antisécession relative à Taiwan, dont l’article 8 mentionnait le recours éventuel à des « moyens non pacifiques » [50] [50] Texte disponible à l’adresse w www. amb-chine. fr/ fra/ ...
suite dans le cas où Taipei viendrait à déclarer son indépendance. Conçu à l’origine « afin de témoigner devant l’opinion publique de la résolution chinoise, sans imposer encore un calendrier précis » [51] [51] Jean-Pierre Cabestan, Benoît Vermander, La Chine en quête...
suite, ce texte rappelait que la situation dans le détroit pouvait rapidement dégénérer en un conflit ouvert dans lequel les forces américaines se verraient très probablement impliquées. Son impact ne tarda pas à se faire sentir, même si Pékin prit soin de dépêcher dans la plupart des grandes capitales des émissaires chargés d’expliquer la portée de cette résolution et de rassurer les opinions publiques. C’est à partir de ce moment que le discours américain et notamment les avertissements répétés concernant les conséquences stratégiques d’une levée de l’embargo commencèrent à trouver un écho important en Europe [52] [52] « China Embargo Re-reconsidered », Wall Street Journal...
suite. Conscientes que cette loi leur donnait l’occasion de renverser la tendance au sein de l’UE, les autorités américaines « saisirent la balle au bond » et multiplièrent les déclarations demandant aux Européens de ne pas lever l’embargo compte tenu des circonstances. De nombreux États de l’UE soumis aux pressions américaines en profitèrent pour opérer un virage à 180 degrés. C’est ainsi que le « bruit [des] bottes chinoises contribua à lézarder le consensus européen » [53] [53] Laurent Zecchini, « Des armes pour la Chine ? », Le...
suite.

31 Plusieurs raisons ont été avancées depuis pour justifier l’intransigeance chinoise. Il semble tout d’abord que Pékin ait sous-estimé l’impact que pourrait avoir la Loi anti-sécession sur l’opinion publique internationale et plus concrètement sur le dossier de l’embargo. Des diplomates européens avaient pourtant averti les représentants chinois que cette mesure pourrait avoir un « effet boomerang » [54] [54] Jef McAllister, « Banned in Beijing », Time International...
suite. Il est possible que le côté rassurant des déclarations européennes ait donné aux dirigeants chinois l’impression que cette levée était acquise. Les trois pays les plus influents ne s’étaient-ils pas déclarés en faveur de la levée ? En octobre 2004, l’Union n’avait-elle pas décidé de mettre un terme à l’embargo imposé à la Libye en 1988 ? Ce sentiment fut peut-être renforcé par les rapports très optimistes que l’ambassadeur de Chine en France, M. Wu Jianmin, proche du Président Chirac, transmit à Pékin. Ce qui se révéla ensuite être une erreur de jugement ne remettait pas pour autant en question l’importance du dossier taiwanais dans la politique chinoise. Certes, on ne peut pas affirmer que Hu Jintao et Wen Jiabao subirent les pressions des milieux anti-Taipei les plus durs, mais l’histoire récente a montré que la priorité du régime chinois va le plus souvent aux problèmes internes, en particulier quand ceux-ci sont susceptibles de remettre en cause sa légitimité. N’importe quel dirigeant chinois sait que s’il autorisait Taiwan à faire sécession il serait considéré par une bonne partie du peuple chinois comme un traître à la Nation. S’il faut considérer avec la plus grande prudence les discours chinois justifiant les choix du régime a posteriori, on peut croire les analystes chinois qui affirment que Pékin ne regrette pas d’avoir promulgué cette loi en dépit de son effet négatif sur la levée de l’embargo. Selon eux, c’était le prix à payer pour Taiwan. Et si le gouvernement chinois avait pu à la fois contenter les partisans d’une ligne dure à l’encontre de Taipei et obtenir la levée de l’embargo, son triomphe n’en aurait été que plus grand.

32 Cet épisode est en tout cas révélateur des conceptions qui mènent la politique étrangère chinoise. Alors que l’on aurait pu s’attendre à ce que la levée de cet embargo, décrétée de manière autonome par l’UE, soit le fruit d’un dialogue bilatéral entre la Chine et l’Union, voire d’un dialogue trilatéral avec les États-Unis, aucune véritable négociation ne fut engagée entre les parties. Le débat se résuma finalement à un dialogue euro-atlantique. La raison en est avant tout que pour les responsables chinois, la levée de l’embargo est une question qui concerne exclusivement les Américains et les Européens. Pékin estime que l’opposition américaine sur ce dossier est compréhensible dès lors que les États-Unis présentent la Chine comme leur futur rival sur le plan stratégique. Il revient donc aux Européens, et à eux seuls, de s’entendre avec Washington ou de décider unilatéralement de la levée de cette mesure s’ils souhaitent retirer les fruits d’une relation approfondie avec Pékin. L’autre explication tient à la manière dont le régime chinois envisage les relations internationales. Au dialogue multilatéral il préfère de loin l’instauration de multiples partenariats bilatéraux sur des sujets choisis et bien délimités afin d’éviter tout risque de conflit. Il tente ainsi fréquemment d’utiliser tantôt les États-Unis, tantôt l’Europe, voire chaque État membre de l’UE séparément. Pour reprendre les termes de François Godement, la Chine voit l’Europe au mieux comme « un honnête courtier sans ambitions stratégiques sur la scène internationale », au pire comme « un ensemble de pays qu’elle peut influencer et manipuler » [55] [55] François Godement, « La Chine fait peur aux États-Unis »,...
suite. Et, pour cela, elle sait jouer au mieux de son attractivité économique.

33 Toutefois, l’opposition américaine et l’intransigeance du régime chinois ne peuvent expliquer à elles seules l’échec du projet de levée de l’embargo, de même qu’elles ne permettent pas de répondre à deux questions : pourquoi un sujet aussi sensible ne fit-il pas l’objet d’une plus longue préparation ? Et pourquoi une décision qui apparaissait imminente fut-elle « reportée sine die » dans l’indifférence quasi générale ?

Les facteurs endogènes

34 Lorsque l’on parcourt la presse de l’année 2003, on découvre que les annonces faites par les principaux partisans de la levée, la France et l’Allemagne en tête, surprirent une grande partie des acteurs du dossier. Un sujet aussi polémique exigeait qu’un important travail préparatoire soit mené à tous les niveaux afin de lever les réticences et de préparer la réplique aux oppositions qui ne manqueraient pas d’apparaître. Les partisans de la levée devaient être à même d’exposer clairement leurs intentions et d’apporter des garanties suffisantes tant à une Europe bientôt composée de vingt-cinq membres qu’aux États-Unis. Pourtant, ils exposèrent rarement les motifs de leur choix de façon claire. Le discours officiel en particulier resta très flou sur les deux questions épineuses que constituaient les droits de l’homme et la situation dans le détroit de Taiwan. En France, bien peu de voix s’élevèrent dans la classe politique, y compris dans l’opposition, pour demander l’ouverture d’un dialogue de fond sur la question. Seules quelques personnalités politiques comme Alain Madelin semblent avoir manifesté leur désaccord [56] [56] « Nous ne devons pas abdiquer nos valeurs », Éditorial...
suite. Un constat identique pourrait s’appliquer aux organisations de défense des droits de l’homme, pourtant promptes habituellement à réagir et qui restèrent elles aussi très discrètes. Faut-il voir là un manque d’intérêt ? Le signe d’une certaine indulgence des partis de gauche à l’égard de Pékin ? Ou tout simplement celui d’un consensus de la classe politique française autour d’intérêts économiques bien compris ?

35 On retrouve ce même manque de préparation au niveau international. S’il est, encore une fois, difficile de l’établir avec certitude, les déclarations de Nicholas Burns, sous-secrétaire d’État aux affaires politiques, laissent à penser qu’il n’y eut que peu de consultations entre le gouvernement américain et le tandem francoallemand avant les déclarations de ce dernier en faveur de la levée de l’embargo [57] [57] Nicholas Burns, « Testimony before the House Committee...
suite. Les principaux représentants européens avaient pourtant conscience qu’une telle campagne de communication prendrait du temps aux États-Unis [58] [58] « US, EU Must Manage China Differences : Straw », China...
suite. De plus, les déclarations françaises, s’inscrivant dans le mythe d’une relation privilégiée née de la reconnaissance de la Chine par le général de Gaulle, passèrent sous silence le problème de Taiwan [59] [59] Mythe entretenu par le Premier ministre Édouard Balladur,...
suite. Le gouvernement français pen-sait-il vraiment pouvoir faire l’économie d’un débat sur ce sujet alors même que celui-ci expliquait en partie l’opposition de Washington ? Cette absence de dialogue rendit suspectes les raisons du soudain engagement européen. Nombre d’observateurs aux États-Unis comme en Asie s’inquiétèrent du fait qu’une levée de l’embargo signifiait implicitement que l’Europe était prête à contribuer à l’armement de la Chine. Et l’attitude pro-chinoise de Paris contribua à entretenir ces inquiétudes. La diplomatie française comprit d’ailleurs, à l’occasion du voyage de Jacques Chirac au Japon, qu’elle ne pourrait à la fois courtiser Pékin et maintenir ses relations privilégiées avec Tokyo. Pourtant, les bons rapports qu’entretenait le président français avec le Japon, lui auraient certainement permis d’évoquer la question avec les autorités japonaises avant que le dossier prenne une tournure passionnelle.

36 Des ventes d’armes massives à la Chine étant susceptibles de remettre en cause l’équilibre stratégique régional, le second volet sur lequel il aurait été souhaitable qu’un travail préparatoire plus poussé soit effectué était celui des garanties qu’apporterait l’Europe au contrôle des exportations une fois l’embargo levé. Certes, plusieurs dignitaires européens évoquèrent dès 2004 le renforcement du code de conduite européen et la mise en place d’un régime transitoire appelé tool box et présenté comme plus contraignant que l’embargo. Mais très peu d’informations filtrèrent au sujet de l’un comme de l’autre. Seuls circulèrent quelques documents annonçant que ces mesures avaient été finalisées « sur le plan technique » [60] [60] Fiche réalisée par Annalisa Giannella, représentante...
suite. En fait, alors que le Conseil européen présentait la levée comme imminente, les négociations autour des procédures à mettre en place au niveau européen étaient toujours en cours au mois d’avril 2005. Le fait qu’un tel régime n’ait pas été mis en place préalablement à toute déclaration officielle en faveur de la levée non seulement priva les interlocuteurs de l’UE de toute garantie mais aussi prouva que la volonté européenne de lever l’embargo ne découlait pas d’une réflexion poussée sur les conséquences de cette disposition. Pire, le discours européen apparut contradictoire à plusieurs reprises, en particulier lors de la visite officielle à Washington de la ministre de la Défense française en mars 2005. Au cours d’un entretien avec le Financial Times, et alors que de nombreux Européens tentaient de convaincre l’administration américaine que la levée de l’embargo représentait un acte purement symbolique, Michèle Alliot-Marie déclara en substance que vendre des armes à la Chine empêcherait peut-être celle-ci de développer ses propres programmes [61] [61] « France Pushes Case to Lift China Arms Embargo despite...
suite, discours qui, certes, reprenait l’idée du containment, mais qui parut à de nombreux analystes dangereusement optimiste en ce qu’il sous-estimait, d’une part, la volonté de la Chine d’acquérir son indépendance technologique, d’autre part, la capacité de son industrie à absorber les technologies occidentales.

37 Afin de répondre aux critiques réitérées de Washington concernant les faiblesses du code de conduite européen et d’apporter des garanties à la mise en place d’un système de contrôle plus contraignant de leur part, les autorités de l’UE tentèrent d’accélérer la mise en place du code de conduite renforcé et de la tool box. Le projet de code de conduite renforcé prévoyait d’étendre son application aux activités de courtage (brokering), ainsi qu’aux transferts de technologies dites « incorporelles » comme les logiciels. Il devait également adopter une position plus claire sur les cas de reverse engineering et de transferts de technologies non intentionnels. Enfin, les critères relatifs aux droits de l’homme devaient être renforcés [62] [62] Fiche réalisée par A. Giannella, citée. ...
suite. Mais c’est la tool box qui retint le plus l’attention des experts. Ce concept forgé à l’initiative du Royaume-Uni dans le courant de l’année 2004 consistait à établir, durant une phase transitoire, un cadre permettant d’accompagner les pays sortant d’une période d’embargo. Ce cadre devait améliorer la transparence dans le domaine des exportations d’armement en mettant sur pied un système d’échanges d’informations trimestriels, en vertu duquel chaque pays fournirait aux autres membres de l’Union les informations les plus complètes possibles sur les licences d’exportations qu’il avait accordées au cours de cette période. Ces informations devaient s’accompagner d’une liste des refus d’exportation notifiés au cours des trois dernières années, ainsi que d’un relevé détaillé de tous les matériels vendus au cours des cinq années passées. Sur la base de ces éléments, l’Union européenne évaluerait l’évolution des ventes à destination de la Chine, sur un plan quantitatif aussi bien que qualitatif. Toute autorisation donnée à un État membre de sortir de ce cadre précis ne pourrait être délivrée qu’après qu’une consultation ou, le cas échéant, qu’un débat ait eu lieu au niveau du Conseil [63] [63] « Sixième rapport annuel établi en application du point...
suite. Cette mesure, on le comprend, suscita beaucoup d’intérêt de l’autre côté de l’Atlantique.

38 Les experts américains semblent en effet avoir rapidement compris le bénéfice qu’ils pourraient retirer de la mise en place de mesures qui se révèleraient, dans la pratique, plus restrictives que l’embargo lui-même. D’autant que les Européens, apparemment satisfaits de trouver un moyen potentiel de lever les réticences des États-Unis, se montraient prêts à tenir compte des propositions américaines. Dès lors, Washington présenta la mise en place de la tool box et du code de conduite renforcé comme l’unique solution susceptible de permettre au dossier de trouver une issue favorable. En mars 2005, un rapport officiel présenté au Congrès américain avança l’idée selon laquelle la mise en place d’un régime plus à même de restreindre les ventes d’armes à la Chine que le code de conduite de 1998 serait susceptible de contribuer à protéger les intérêts américains dans la région, et « démontrerait à tous les sceptiques aux États-Unis la volonté des alliés européens d’être des partenaires crédibles et fiables dans le domaine de la sécurité » [64] [64] Rapport au Congrès américain du Congressional Research...
suite. Que cette phase transitoire soit la plus longue possible était pour les Américains une priorité. Or c’est précisément ce point qui suscita le plus de désaccords entre les États membres. Certains pays penchaient pour une durée relativement courte de plus ou moins trois ans, tandis que d’autres, au premier rang desquels se trouvait le Royaume-Uni, souhaitaient que cette durée soit fixée à dix ans au moins [65] [65] European Union Fact Sheet, « EU Arms and Dual Use Exports...
suite. La France, quant à elle, opta pour une solution intermédiaire en proposant cinq ans [66] [66] J. Dempsey, K. Bennhold, « New EU Momentum on China Arms...
suite. Le débat porta également sur les modalités de levée de cette phase transitoire. Les Britanniques étaient favorables au principe d’une décision à l’unanimité ; la France demandait une levée automatique. Les États-Unis formulèrent pour leur part des demandes précises au sujet des mécanismes d’information. Ils souhaitaient en effet que soit intégré au code de conduite renforcé un mécanisme d’« alerte avancée » (early warning) obligeant tout pays européen désireux d’exporter des armes en Chine à consulter également Washington [67] [67] Ibid. . ...
suite. Les autorités américaines allèrent même jusqu’à proposer d’établir une liste définissant les produits que l’Union s’interdirait de vendre à la Chine (no sell list). Cette liste devait être remise à jour régulièrement grâce à la mise en place d’une procédure de consultation entre l’UE et les États-Unis [68] [68] « EU Finalizes Plan to Lift Arms Embargo on China »,...
suite.

39 Un mécanisme d’information passant par les États-Unis, des procédures d’exportation très restrictives, une no sell list… On s’orientait vers l’instauration d’un nouveau COCOM et le risque était grand de voir les États-Unis disposer d’un droit de veto sur les exportations européennes d’armements. C’est ce qui explique peut-être en partie que Paris ait refusé que le nouveau code de conduite soit juridiquement contraignant [69] [69] Sebastian Bersick, « Lifting the Arms Embargo on China :...
suite. De nombreux partisans de la levée commencèrent à se rendre compte que la situation post-embargo risquait d’être moins favorable à leurs intérêts que le maintien d’un statu quo. Il semble donc que les négociations relatives à la tool box aient contribué à affaiblir encore un peu plus la détermination des partisans d’une levée de l’embargo. Cette hypothèse permettrait d’expliquer pourquoi cette mesure n’a toujours pas fait l’objet à ce jour d’une publication officielle alors qu’elle a été présentée comme finalisée sur le plan technique. D’ailleurs, depuis le report sine die de la levée, les négociations semblent s’être totalement arrêtées. Plusieurs sanctions du même type sont pourtant toujours en vigueur et la tool box n’a jamais été présentée comme une mesure spécifiquement destinée au cas chinois. Cette hypothèse permettrait d’expliquer également le peu de réactions que l’échec de cette levée suscita en France. Selon de nombreux spécialistes, c’est à ce moment que le gouvernement français se résolut finalement à laisser « enterrer » le dossier. Après le revirement britannique et l’arrivée au pouvoir d’Angela Merkel en Allemagne, sa décision signifia la fin du projet.

40 P lus de quatre ans après l’échec de la levée de l’embargo, il semble qu’il n’y ait plus aujourd’hui pour celle-ci de fenêtre d’opportunité, du moins à court terme. Les Jeux olympiques de Pékin auraient pu être l’occasion de relancer le débat. La Chine avait alors la possibilité de donner à l’opinion publique internationale l’image d’une puissance moderne, pacifique et responsable. Les événements qui se sont déroulés au Tibet au cours des semaines qui ont précédé les festivités ont au contraire confirmé l’image d’un pays sous contrôle et d’un régime encourageant le sentiment nationaliste, principal ciment d’une société en proie à une montée flagrante des inégalités.

41 En Europe, aucun des États membres ne paraît avoir aujourd’hui les moyens, ni même la volonté, de rouvrir ce dossier. La dynamique insufflée par le tandem Schroeder – Chirac a disparu avec l’arrivée au pouvoir d’Angela Merkel et de Nicolas Sarkozy, et les déclarations de Michèle Alliot-Marie qualifiant l’embargo de mesure « illogique » [70] [70] AFP, 15 mars 2007 (http :/ / w www. aujourdhuilachine. ...
suite, lors de sa visite officielle en Asie en mars 2007, sonnèrent plus comme le dernier baroud d’honneur de la politique chiraquienne dans la région que comme le signe d’une réelle volonté française de relancer le dossier au niveau européen. La prise de position de la ministre de la Défense est d’ailleurs intervenue deux mois après que la Commissaire européenne chargée des relations extérieures, Benita Ferrero-Waldner, eut confirmé une liste de trois conditions constituant un préalable à la levée de l’embargo [71] [71] La ratification de la convention des Nations unies sur les...
suite, conditions que Pékin a toujours jugées inacceptables.

42 Cet épisode est cependant riche d’enseignements non seulement sur l’attitude française face aux choix diplomatiques chinois, mais aussi sur les limites de la politique étrangère française en Asie. Sous l’impulsion du Président Chirac, la France fut le pays de l’UE qui poussa le plus loin la politique pro-chinoise. Elle semble au final avoir peu retiré de sa bienveillance. Le gouvernement chinois en vint progressivement à considérer la France comme un soutien acquis, une simple « caisse de résonance » au sein de l’UE, et non plus comme un partenaire qu’il convenait de courtiser. Par ailleurs, et comme le rappelle Jean-Pierre Cabestan, si les relations internationales sont devenues beaucoup plus fluides dans le contexte de l’après guerre froide, il est de plus en plus difficile pour la France, qui veut demeurer à la fois une alliée des États-Unis, une amie du Japon et un partenaire stratégique de la Chine, d’adopter une position à la fois pro-chinoise et pro-japonaise, alors même que la rivalité entre les deux géants de l’Asie du Nord-Est ne cesse de se durcir.

43 Au final, tous les acteurs de cet épisode, et avant tout les dirigeants chinois, ont compris que l’embargo devait être considéré comme une mesure de containment voulue par les Américains et acceptée bon gré mal gré par la plupart des États de l’Union européenne, et que, dans ces conditions, sa résolution, comme celle du problème de Taiwan, passe aujourd’hui, plus que jamais, par Washington.

Notes

[ 1] http ://china.org.cn/english/international/77157.htm.

[ 2] Wade Boese, « EU Retains China Arms Embargo », Arms Control Today, Academic Research Library, janvierfévrier 2005.

[ 3] Le Japon et l’Australie ont levé leur embargo au début des années 1990.

[ 4] Disponible sur le site de l’US Department of State (http :// w www.pmdtc. org/ reference. htm).

[ 5] Disponible à l’adresse w www.pmdtc. org/ docs/ ITAR/ 22cfr121_Part_121. pdf.

[ 6] Plusieurs personnes et entreprises américaines ont été depuis condamnées au titre de cette loi.

[ 7] Ezio Bonsignore, Eugene Kogan, « Fatal Attraction : The EU Defence Industry and China », Military Technology, 29 (6), juin 2005, p. 8.

[ 8] Le respect des engagements internationaux des États membres, en particulier des sanctions décrétées par le Conseil de sécurité des Nations unies et de celles décrétées par la Communauté, des accords en matière, notamment, de non-prolifération, ainsi que des autres obligations internationales ; le respect des droits de l’homme dans le pays de destination finale ; la situation intérieure dans le pays de destination finale (existence de tensions ou de conflits armés) ; la préservation de la paix, de la sécurité et de la stabilité régionale ; la sécurité nationale des États membres et des territoires dont les relations extérieures relèvent de la responsabilité d’un État membre, ainsi que celle des pays amis ou alliés ; le comportement du pays acheteur à l’égard de la communauté internationale, et notamment son attitude à l’égard du terrorisme, la nature de ses alliances et le respect du droit international ; l’existence d’un risque de détournement de l’équipement à l’intérieur du pays acheteur ou de réexportation de celui-ci dans des conditions non souhaitées ; la compatibilité des exportations d’armements avec la capacité technique et économique du pays destinataire, compte tenu du fait qu’il est souhaitable que les États répondent à leurs besoins légitimes de sécurité et de défense en consacrant un minimum de ressources humaines et économiques aux armements.

[ 9] Ministère de la Défense, « Rapport au Parlement sur les exportations d’armements 2004 », Paris, décembre 2005.

[ 10] http :// w www.sipri. org/ contents/ expcon/ eucode. html.

[ 11] Vanessa Shields, « Verifying European Union Arms Embargoes », Verifications Research, Training and Information Centre (VERTIC), 18 avril 2005, p. 9.

[ 12] Zou Dehao, Li Dongfeng, « Les États-Unis et le Japon contrecarrent les ventes d’armes européennes à la Chine », Huanqiu shibao journal de Pékin (Global Times), 10 décembre 2004, p. 2.

[ 13] Javier Solana, « The EU Security Strategy Implications for Europe’s Role in a Changing World », Berlin, 12 novembre 2003 (http :// w www.consilium. europa. eu/ uedocs/ cms_data/ docs/ pressdata/ EN/ discours/ 77889. pdf).

[ 14] Ibid. ; David Shambaugh, « The New Strategic Triangle : U.S. and European Reactions to China’s Rise », The Washington Quaterly, été 2005, p. 9.

[ 15] Pour reprendre l’expression de Jean-Pierre Cabestan (entretien).

[ 16] Hélène Masson, « Quelle base industrielle de défense européenne ? », Revue Défense, janvier-février 2004, p. 30.

[ 17] Tony Skinner, Michael Sirak, « EU Stands Firm on Lifting Embargo », Jane’s Defense Weekly, 30 mars 2005.

[ 18] Peter Brookes, « The Lifting of the EU Arms Embargo on China : An American Perspective » (http :// w www.heritage. org/ research/ europe/ hl866. cfm).

[ 19] Selon Christopher Langton, le budget de l’armée chinoise aurait été en 2004 de 43 dollars par soldat, contre 1 391 dollars aux États-Unis. Voir C. Langton (ed.), « The Military Balance 2004-2005 », International Institute for Strategic Studies, 2005.

[ 20] Selon James Woolsey, ancien directeur de la CIA de 1993 à 1995, cité par Aviation Week & Space Technology le 7 mars 2005, la Chine n’est pas intéressée par les plateformes européennes mais plutôt par des systèmes de commandement, de contrôle et de reconnaissance afin de construire des systèmes de systèmes.

[ 21] Compte rendu de la 41e session nationale du Centre des hautes études de l’armement (CHEAr) au terme de la conférence qui s’est tenue le 19 mai 2005 à Pékin sur le thème « Les industriels français en Chine », conférence réalisée dans le cadre de la mission d’études en Chine du CHEAr du 18 au 27 mai 2005, p. 12.

[ 22] Source du ministère des Affaires étrangères français.

[ 23] En particulier, des deux grands projets que constituaient la construction du métro de Canton et celle de la centrale nucléaire de Dayawan.

[ 24] Laurent Zecchini, « Les ventes d’armes à la Chine, nouvelle pomme de discorde », Le Monde, 13 mars 2005.

[ 25] John Tkacik, « Washington Must Head Off European Arms Sales to China », 1739, Backgrounder, Heritage Foundation, 18 mars 2004, p. 4.

[ 26] « Military Imports from the United States and the European Union since the 1989 Embargoes », Report to the Chairman, Joint Economic Committee, U.S. Senate, General Accounting Office, GAO/NSIAD-98-176,16 juin 1998, p. 5.

[ 27] Ibid..

[ 28] Bill Gertz, « Boeing Sale to China Skirts Ban on Technology Transfer », The Washington Times, 5 février 2004.

[ 29] Fondé en 1996 pour remplacer le COCOM, l’Arrangement de Wassenaar est un régime multilatéral de contrôle des exportations mis en place par 41 États afin de coordonner leurs politiques en matière d’exportation d’armements conventionnels et de biens et technologies à usage dual.

[ 30] Jean-Claude Sandrier, Christian Martin, Alain Veyret, « Rapport d’information par la commission de la défense nationale et des forces armées sur le contrôle des exportations d’armement », Assemblée nationale, document N°2334,25 avril 2000, p. 77.

[ 31] D. Shambaugh, « Lifting the EU Arms Embargo on China : An American Perspective », contribution à la conférence commune organisée par le Centre for Strategic and International Studies (CSIS) et la Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) intitulée « China’s Rise : Diverging US-EU Approaches and Perceptions », Berlin, 28-29 avril 2005, p. 3.

[ 32] Conférence de presse Li Zhaoxing, dépêche AFP, 6 mars 2005.

[ 33] Moscou s’est par exemple refusé à livrer à Pékin des systèmes de guidage laser ou encore des systèmes de ravitaillement en vol.

[ 34] Luke Colton, « China : Crisis ? », Flight International, 167 (4 979), 5 avril 2005, p. 30-33.

[ 35] On citera par exemple les chasseurs J-10 et FC-1 ou l’hélicoptère d’attaque Z-10.

[ 36] Timothy Hu, « A Morning Star Shines », Jane’s Defence Weekly, 30 juillet 2008, p. 29.

[ 37] House Resolution 57,109th US Congress, 1er février 2005.

[ 38] « Lugar Threat on EU Arms Sales to China », Financial Times, 21 février 2005.

[ 39] William Matthews, « Who’ll Get Hurt ? », Defense News, 14 mars 2005.

[ 40] ITAR signifie International Traffic in Arms Regulations. Une industrie bénéficiant d’un ITAR waiver est affranchie des procédures de licence. Les échanges s’en trouvent largement facilités.

[ 41] Hélène Masson, « Quel marché de défense européen : ou l’heure des choix pour les États membres de l’UE producteurs d’armement », Fondation pour la recherche stratégique, 17 mai 2006, p. 3.

[ 42] Sharon Weinberger, « Bae Systems Head Promises Caution on China Sales », Defense Daily International, 6 (12), 25 mars 2005, p. 1.

[ 43] E. Bonsignore, E. Kogan, « Fatal Attraction : The EU Defence Industry and China », art. cité, p. 17.

[ 44] Rapport au Congrès américain du Congressional Research Service (CRS), « European Union’s Arms Embargo on China : Implications and Options for U.S. Policy », 27 mai 2005, p. 27.

[ 45] Ibid., p. 29.

[ 46] Amy Klamper, « House Fight with EU Might Stall Navy, Marine Programs », Sea Power, 48 (5), mai 2005, p. 6.

[ 47] Katrin Bennhold, Graham Bowley, « EU Weighs Tying Arms Embargo to Human Rights », International Herald Tribune, 13 avril 2005.

[ 48] Ibid..

[ 49] « EU’s Link of Embargo to Human Rights Opposed », China Daily, 11 mai 2005.

[ 50] Texte disponible à l’adresse w www.amb-chine. fr/ fra/ jrzg/ t187623. htm.

[ 51] Jean-Pierre Cabestan, Benoît Vermander, La Chine en quête de ses frontières : la confrontation Chine - Taiwan, Paris, Les Presses de Sciences Po, 2005, p. 144.

[ 52] « China Embargo Re-reconsidered », Wall Street Journal (Eastern edition), 19 avril 2005.

[ 53] Laurent Zecchini, « Des armes pour la Chine ? », Le Monde, 12 avril 2005.

[ 54] Jef McAllister, « Banned in Beijing », Time International (Asia edition), 165 (13), 4 avril 2005, p. 12.

[ 55] François Godement, « La Chine fait peur aux États-Unis », Alternatives internationales, 22, mars 2005, p. 39.

[ 56] « Nous ne devons pas abdiquer nos valeurs », Éditorial de la Lettre des Cercles Libéraux, 12 février 2004 (http :// w www.cerclesliberaux. com/ newsite/ newcercles/ lettre/ lettre1202_2004. htm).

[ 57] Nicholas Burns, « Testimony before the House Committee on International Relations and the House Armed Services Committee », Washington, département d’État américain, 14 avril 2005.

[ 58] « US, EU Must Manage China Differences : Straw », China Daily, 19 janvier 2005.

[ 59] Mythe entretenu par le Premier ministre Édouard Balladur, qui confirma, lors de sa visite officielle à Pékin le 7 avril 1994, la reconnaissance par la France de l’unicité de la Chine.

[ 60] Fiche réalisée par Annalisa Giannella, représentante de Javier Solana pour les questions de non-prolifération, 2005.

[ 61] « France Pushes Case to Lift China Arms Embargo despite US Fears », Agence France Presse, 16 février 2005.

[ 62] Fiche réalisée par A. Giannella, citée.

[ 63] « Sixième rapport annuel établi en application du point 8 du dispositif du code de conduite de l’Union européenne en matière d’exportation d’armements », Journal officiel de l’Union européenne 2004/C316/01, 21 décembre 2004, p. 5.

[ 64] Rapport au Congrès américain du Congressional Research Service (CRS), « European Union’s Arms Embargo on China : Implications and Options for U.S. Policy », cité, p. 26.

[ 65] European Union Fact Sheet, « EU Arms and Dual Use Exports Policy and EU Embargo on China », février 2005. Interview de fonctionnaires européens par Judy Dempsey pour l’International Herald Tribune.

[ 66] J. Dempsey, K. Bennhold, « New EU Momentum on China Arms Sales », International Herald Tribune, 25 mars 2005.

[ 67] Ibid..

[ 68] « EU Finalizes Plan to Lift Arms Embargo on China », Financial Times, 2 février 2005 ; Rapport au Congrès américain du Congressional Research Service (CRS), « European Union’s Arms Embargo on China : Implications and Options for U.S. Policy », cité, p. 25.

[ 69] Sebastian Bersick, « Lifting the Arms Embargo on China : A Shift in EU Priorities ? », The Transatlantic Institute Common Agenda Roundtable, 6 avril 2005, p. 5.

[ 70] AFP, 15 mars 2007 (http :// w www.aujourdhuilachine. com/ actualites-chine-michele-alliot-marie-juge-illogique-l-embargo-sur-les-armes-a-la-chine-2541. asp ? 1=1)

[ 71] La ratification de la convention des Nations unies sur les droits civils et politiques, la libération des dissidents emprisonnés à la suite des événements de la place Tiananmen et l’abolition du système de rééducation par le travail. « EU Stands by China Arms Embargo », BBC News, 18 janvier 2007.

PLAN DE L'ARTICLE

• Les embargos de 1989
• Les enjeux politico-stratégiques de la levée de l’embargo
  • Pour l’Europe
  • Pour les États-Unis
  • Pour le gouvernement chinois
• Les causes de l’échec de la levée
  • Les facteurs exogènes
  • Les facteurs endogènes

Sébastien Decreton « La question de l'embargo sur les ventes d'armes à la Chine », Critique internationale 2/2009 (n° 43), p. 109-132.
URL : www.cairn.info/revue-critique-internationale-2009-2-page-109.htm.
DOI : 10.3917/crii.043.0109.