Dans ces brefs commentaires, je vais d’abord développer différents points directement reliés à la proposition du professeur Kanbur. Je vais ensuite élargir la discussion afin d’examiner diverses hypothèses qui sont implicites à son argument.

Tout d’abord, l’intérêt premier de l’article de Kanbur est qu’il constitue une introduction aux principes grâce auxquels la plus grande agence d’aide au monde cherche à allouer l’aide dont elle dispose. J’imagine que de nombreuses personnes extérieures à la Banque seront surprises, comme je l’ai été, de découvrir que cet organisme dispose d’un système qui est si précisément spécifié, qui - ainsi que Kanbur le fait clairement apparaître - est basé sur des pondérations arbitraires, et qui pondère le critère de gouvernance autant qu’il apparaît. Il serait en fait intéressant d’en savoir plus sur l’évolution du processus d’allocation au fil des dernières décennies, et sur la manière dont le critère de gouvernance a émergé. Egalement intéressante serait une discussion empirique de l’impact de ce système sur l’allocation effective des prêts de la Banque. Kanbur est très clair sur le fait que la Banque considère l’allocation normative comme une indication plutôt que comme un droit définitif, et qu’un certain nombre d’autres considérations contribuent à déterminer le niveau de l’aide fourni à un pays par la Banque. La Banque n’est pas la seule organisation publique pour laquelle les principes et la pratique divergent, par conséquent le degré auquel elle se conforme à ses propres normes fournirait une information intéressante.

L’article de Kanbur aurait aussi pu fournir une analyse de la mesure pour laquelle les changements qu’il propose altéreraient l’allocation effective. Même un petit nombre d’exemples empiriques, montrant que l’ajout d’une variable de résultat aurait un impact significatif sur l’allocation de quelques clients actuels de la Banque, auraient considérablement renforcé son argument. Bien que je sois d’accord avec sa présomption que le développement puisse suivre des voies multiples, il est difficile de croire qu’elles divergent à ce point que le type de variables de résultats qu’il propose ne variera pas de manière relativement proche avec les critères existants du CPIA. Mon propre et persistant soupçon est que la mise en Å“uvre de la « modeste proposition » de Kanbur n’aurait, dans les faits, que très peu d’effets sur le schéma actuel d’allocation.

Deuxièmement, Kanbur critique le mécanisme actuel d’allocation de l’aide parce qu’il est basé sur une logique selon laquelle tous les pays pauvres vont suivre le même schéma de développement. Il insiste sur le fait que, même si cette proposition est vérifiée pour le « pays moyen », il y a d’importantes variations entre les différents clients de la Banque qui reflètent des « facteurs spécifiques locaux ». Je suis d’accord, mais il me semble que des considérations d’économie politique peuvent justifier l’utilisation d’une formule unique pour tous les pays : des règles explicites éliminent l’arbitraire et évitent que le personnel de la Banque alloue les ressources d’aide au développement pour des raisons subjectives et idiosyncratiques. Les bailleurs de fonds qui ne suivent pas un ensemble clairement défini de critères explicites, et communs à tous les pays, pour allouer leur aide, sont plus susceptibles que les autres de favoriser des objectifs déconnectés du développement. En outre, les pressions internes aux agences d’aide au développement en faveur d’une augmentation du volume de prêts peuvent conduire à rationaliser de diverses manières le fait de fournir plus d’aide que ce qui est en réalité optimal. Il y a de nombreuses indications qui suggèrent que les bailleurs de fonds établissent souvent des relations privilégiées avec les gouvernements des pays receveurs et exagèrent les progrès réalisés sur les objectifs de développement pour justifier la fourniture d’une assistance continue. Les directives explicites pour les allocations de prêts sont ainsi utiles comme « agences de contrainte », en aidant à prévenir de telles situations.

Troisièmement, la justification du recours au critère de performance pour allouer l’aide n’est que partiellement expliquée par Kanbur. Pour quelles raisons les bailleurs de fonds devraient-ils prêter attention aux politiques mises en Å“uvre et à la gouvernance ? Durant la plus grande partie de l’histoire de l’aide aux pays en développement, les bailleurs de fonds ne se sont pas beaucoup inquiétés de ces sujets, et se sont plutôt préoccupés soit des besoins, soit d’autres facteurs que le développement tels que des considérations commerciales, de politiques étrangères ou humanitaires (van de Walle, 2001). La majeure partie de l’aide au développement est encore versée pour des raisons de ce type. Pourtant, Kanbur suggère que les bailleurs de fonds sont réellement préoccupés par l’effet des ressources d’aide au développement. Si l’aide favorise le développement économique seulement dans les pays qui mettent en Å“uvre un certain type de politiques, alors les bailleurs de fonds en ont, en quelque sorte, plus pour leur argent s’ils dirigent les ressources d’aide au développement vers les pays « vertueux ». Ce dernier point est clairement vérifié, même si il est vrai, je pense, qu’il a plus influencé l’allocation de la Banque que celles de la plupart des autres bailleurs de fonds, qui sont moins favorables à baser les décisions d’allocation sur leur interprétation de la qualité des politiques mises en Å“uvre.

Il y a une autre considération, cependant : ces dernières années, les bailleurs de fonds ont été de manière tout à fait justifiée concernés par le fait que les ressources d’aide au développement pouvaient créer un effet de hasard moral, lié aux mauvaises politiques : des niveaux élevés d’aide au développement autorisent les gouvernements à poursuivre de mauvaises politiques, même si l’aide avait initialement pour objectif de les éliminer. La plus grande partie de la communauté des bailleurs de fonds a reconnu que le rythme peu élevé de réformes économiques dans les pays à bas revenu dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix était dû à cet effet de hasard moral, alors que la conditionnalité s’avérait inefficace. Ainsi que le relève Paul Collier, le Kenya a reçu cinq prêts successifs des institutions financières internationales pour entreprendre à chaque fois le même ensemble de politiques agricoles, et il est, à chaque fois, revenu sur ses engagements (Collier, 1997). En fait, étant donné cette réalité, je trouve étrange que Kanbur défende l’idée que l’aide n’a que peu ou pas d’impact sur l’économie politique locale. Dans des pays dans lesquels deux-tiers du budget du gouvernement est financé par de l’aide, il semble clair que les bailleurs de fonds ont un impact important sur les politiques et la politique locale. Il n’est cependant pas certain que les bailleurs soient ou non conscients de ce fait.

Pour résumer, une autre justification à la sélectivité a été la nécessité de dépasser ces effets de hasard moral. La logique actuelle est que les gouvernements doivent désormais faire la preuve de leur engagement à suivre des politiques sérieuses avant de recevoir des prêts de la Banque Mondiale. Les prêts sélectifs sont également destinés à signaler aux pays receveurs que le régime d’aide a changé et qu’ils sont maintenant tenus responsables de leurs actions. Cette logique a conduit des bailleurs de fonds tels que la Banque à insister publiquement sur le rôle du critère de performance en termes de politiques et de gouvernance dans leur choix d’allocation.

Mais un seul bailleur de fonds, tel que la Banque Mondiale, peut-il changer le comportement du pays receveur en changeant son critère d’allocation ? Ma propre opinion est qu’un bailleur de fonds, même de taille importante, ne peut pas avoir une telle influence à moins qu’il ne coordonne son action avec les autres bailleurs de fonds. Dans les faits, la coordination n’a que peu progressé durant les dernières décennies. Même si quelques bailleurs de fonds (mais en aucun cas, tous) ont accru la sélectivité de leur aide au développement, on peut encore défendre l’idée que l’essentiel des flux d’aide restent largement aléatoires, si des bailleurs de fonds différents ne démontrent pas les mêmes préférences dans leur allocation effective de l’aide. Ainsi, la décision de la Banque de prêter plus d’argent à un pays pauvre qui a démontré qu’il avait amélioré le taux de mortalité infantile peut ne pas envoyer un signal clair à un pays dans lequel la Banque ne fournit qu’un quart de l’aide totale, et où les autres donneurs ne partagent pas les priorités de la Banque. Il se peut qu’un autre bailleur de fonds récompense les pays qui supportent « la guerre contre le terrorisme », alors qu’un autre ne donnera de l’aide qu’à ses ex-colonies. Dans ce cas, la communauté des bailleurs de fonds n’enverrait aucun signal clair aux pays receveurs.

Les agences d’aide ont la plupart du temps consacré trop de temps à élaborer leurs propres règles de décision en matière d’allocation et trop peu de temps à s’inquiéter de la logique qui sous-tend la répartition de la totalité des flux d’aide. Cependant, il est certain que c’est cette dernière question qui importe en termes de résultats du développement dans un monde dans lequel le pays pauvre typique reçoit de l’aide de deux douzaines d’agences. Les propositions de Kanbur, bien qu’indéniablement judicieuses, auraient acquis plus de crédit s’il s’était interrogé sur le sujet plus large de la coordination des bailleurs de fonds. Il me paraît évident que celui-ci constitue la clé à une augmentation de l’efficacité de l’aide.