Le développement lui-même n’est pas nécessairement le seul objectif acceptable de l’APD ou le contenu qui lui est donné peut être plus ou moins large (sécurité, diversité culturelle…). Si d’ailleurs les objectifs étaient identiques pour tous les donneurs et recevaient d’eux le même poids, on pourrait se demander s’il convient de maintenir la pluralité des donneurs eux-mêmes…

Certes, les objectifs ne sont pas identiques. Mais l’écart entre l’allocation de leur aide respective par rapport à une norme commune est en général considéré, ainsi qu’il en ressort du rappel de la littérature par Jan Gunning, comme la marque d’une mauvaise allocation et une source d’inefficacité.

Je me permets à cet égard d’exprimer un sentiment d’inconfort par rapport à l’interprétation dichotomique, pour ne pas dire manichéenne, et parfois naïve de nombreux modèles d’allocation (effective) de l’aide où les variables sont chacune affublées d’une étiquette, soit intérêt du receveur, soit stratégie ou intérêt du donneur, alors que la plupart reflètent de façon ambiguë les motivations des donneurs : la préférence pour les petits pays (sur laquelle on revient plus loin) est-elle la marque que les donneurs recherchent un soutien dans les votes des pays aux Nations Unies ou la reconnaissance de la plus grande vulnérabilité des petits pays ? La préférence de certains donneurs pour leurs anciennes colonies traduit-elle la défense d’une sphère d’influence ou la reconnaissance d’une obligation historique de solidarité, ou encore le sentiment, vrai ou faux, que l’argent est plus efficace dans des pays que l’on connaît mieux ? L’existence d’une allocation successivement croissante puis décroissante (terme au carré) avec le revenu par tête, exprime-t-elle une préférence pour des pays offrant des débouchés ou la reconnaissance qu’il existe une capacité d’absorption limitée mais initialement croissante avec le revenu, etc… ? Par ces exemples je ne mets pas en doute l’utilité des modèles d’allocation effective de l’aide entre pays comme instrument pour révéler les préférences des donneurs, mais l’interprétation qui en est souvent faite. Ajoutons que lorsque ces modèles traitent en panel sur 25 ans, chevauchant la chute du mur de Berlin, les comportements des donneurs d’aide comme s’ils étaient constants à travers le temps [2], on reste perplexe devant l’interprétation politique qu’ils permettent de donner à la question : pourquoi les pays aident-ils ?

Oublions néanmoins quelques instants la pluralité légitime des objectifs (ou supposons que nous nous intéressions à la seule allocation et sélectivité de l’aide totale - et non plus de chaque source - fournie aux pays en développement) et considérons qu’ils se résument à la réduction de la pauvreté, supposée elle-même obtenue à travers la croissance, c’est-à-dire à la croissance elle-même.

Certes, le débat a pu contribuer, comme le rappelle J. Gunning, à faire émerger un consensus sur une version plus douce du message, à savoir que « l’aide opère mieux dans un environnement de bonne politique », que la version originelle selon laquelle l’aide n’opère que dans un tel environnement. Il reste que le message des contributions de Burnside-Dollar, « Assessing Aid », Collier-Dollar (l’ABCD de l’aide…) est souvent retenu sous une forme peu nuancée et proche du message initial et que du consensus ainsi supposé sont dérivés des modèles d’allocation efficace de l’aide et des normes de sélectivité qui, tout en ayant une vertu illustrative, ignorent totalement les ajouts apportés par le débat, ce que J. Gunning note bien.

Il convient au passage de noter combien la recherche et le débat ont en la matière été handicapés par l’impossibilité à laquelle les chercheurs académiques se sont heurtés d’utiliser l’indicateur de politique économique et de qualité des institutions de la Banque Mondiale, le CPIA, dont l’usage a été réservé aux travaux émanant de la Banque. On doit espérer que cet obstacle sera bientôt levé.

Le plus préoccupant est qu’un jugement tend à être formulé (sinon à s’établir) sur la sélectivité de l’aide des différents donneurs en fonction du seul message initial de Burnside et Dollar, et faisant fi de tous les enseignements de la recherche qui ont suivi, c’est-à-dire notamment de ce que l’efficacité de l’aide (toujours en termes de croissance) dépend non seulement de la politique présente, mais aussi :

Une illustration marquante de cette dérive a été fournie par le Global Monitoring Report de la Banque Mondiale (2004). Ce rapport présente une analyse au demeurant originale de la sélectivité de l’aide des différents donneurs : un indice de « sélectivité » est fourni pour différents bailleurs de fonds, mesuré par la somme des valeurs absolues des élasticités de l’aide de chacun par rapport au revenu par tête des receveurs et par rapport au CPIA telles qu’elles résultent de l’estimation d’une fonction d’aide, avec (le log de) la population comme seule variable de contrôle. Il est presque secondaire de noter que la somme des élasticités est opérée quel que soit leur degré de significativité (souvent inférieur aux seuils les plus tolérants), que l’aide ainsi estimée exclut l’aide d’urgence (pourquoi?), mais inclut l’annulation des dettes (qui résulte d’un engagement international plutôt que d’un choix d’allocation des donneurs), que les deux élasticités sont agrégées à pondération égale (indépendamment des conséquences supposées de chacune d’elles sur la croissance et la réduction de la pauvreté, donc en référence à un modèle implicite où l’efficacité de l’aide dépendrait exclusivement et à part égale des niveaux de revenu par tête et de CPIA),… Le plus important est que délibérément le jugement omet de prendre en compte comme variable de « sélectivité » les autres caractéristiques des pays dont dépend l’efficacité de l’aide, en termes de croissance et de réduction de la pauvreté. Certes le texte du rapport mentionne les besoins d’aide nés de la vulnérabilité ou d’une situation de post-conflit, mais le jugement porté sur les donneurs l’est exclusivement à partir de l’indice ainsi sommairement calculé. Scripta volent, digita manent, serait-on tenté de dire [5]… Un travail entrepris en coopération avec l’AFD examine notamment la différence entre l’indice ainsi trouvé et un indice partant des mêmes principes (quelles qu’en soient les limites), mais retenant aussi parmi ses composants l’élasticité de l’aide par rapport à l’indice de vulnérabilité économique (EVI) mis au point aux Nations Unies, et introduit dans la fonction d’allocation d’aide par source (Amprou, Guillaumont et Guillaumont Jeanneney, 2005). C’est aux raisons de le faire que nous nous intéressons maintenant.

Le concept de vulnérabilité économique utilisé est un concept de vulnérabilité structurelle dont les composants sont supposés refléter à la fois l’ampleur des chocs subis par le pays et le degré d’exposition du pays à ces chocs (mais non sa résilience, plus directement dépendante de la politique économique). C’est ainsi que dans notre article de 2001 ont été inclus dans les composants l’instabilité des exportations de biens et services (pour les chocs externes), l’instabilité de la production agricole (pour les chocs climatiques) et le (log de) la population, comme principale variable structurelle expliquant (négativement) le degré d’ouverture au commerce, donc d’exposition aux chocs [7]. On doit souligner que l’étroitesse de la base démographique ou petitesse des pays, est ici considérée comme un facteur de vulnérabilité, et ainsi qu’elle contribue à accroître l’efficacité de l’aide, justifiant dans une certaine mesure et quel que soit l’intérêt des donneurs leur préférence pour les petits pays.

Dans des développements ultérieurs du modèle (Chauvet et Guillaumont 2004), nous avons prolongé l’analyse des facteurs contribuant à influencer l’efficacité de l’aide, notamment en opposant à la vulnérabilité économique l’instabilité politique interne, qui tout en ayant un effet additif négatif comme la première, contribue à abaisser l’efficacité de l’aide au lieu de l’accroître, puis (Chauvet 2004) en incluant dans la vulnérabilité l’instabilité politique chez les voisins (qui cette fois contribue à accroître l’efficacité de l’aide). [8]

Le risque qui est supposé accroître l’efficacité de l’aide chez Collier-Dehn est bien, comme le note Jan Gunning, un risque ex post ou effectif (même si le choc est défini à partir d’un modèle de prévision). Il est vrai que la notion de risque que nous considérons peut sembler plus ambiguë, puisqu’elle repose sur des mesures d’instabilité pluriannuelles et peut ainsi capter un risque ex ante en même temps qu’un risque ex post (le risque ex ante ou perçu dépend des chocs antérieurement subis, c’est-à-dire du risque ex post). En fait l’essentiel de notre argumentation sur l’efficacité de l’aide dans les pays vulnérables se réfère à sa capacité à atténuer les conséquences des chocs ou de l’instabilité ex post. On doit certes chercher à évaluer la capacité de l’aide à atténuer les conséquences des risques perçus ; encore faut-il disposer de mesures adéquates de ceux-ci. Or de telles mesures sont inévitablement discutables. Sans doute est-ce là une des raisons pour lesquelles l’impact sur la croissance (indépendamment de l’aide) des instabilités perçues est trouvé moins significatif que celui des instabilités ex post (Guillaumont et Deméocq 1989).

À vrai dire, la recherche des modalités selon lesquelles les chocs ou risques ex post augmentent l’efficacité de l’aide (i.e. l’aide atténue l’impact négatif des chocs) amène à recourir à une autre distinction, entre l’effet du niveau moyen de l’aide et celui de son caractère contra-cyclique ou compensatoire (auquel principalement s’attachent Collier et Dehn) : l’influence relative des chocs sur l’économie peut être atténuée par un niveau permanent d’aide élevé et pas seulement si l’aide est versée de façon contra-cyclique : si l’aide est stable, le flux aide + exportations est moins instable que les seules exportations. Nous nous proposons de prochainement tester l’effet spécifique du caractère compensatoire (ou au contraire pro-cyclique) de l’aide, concurremment avec l’effet de l’aide conditionné par le niveau moyen de vulnérabilité que nous avions mis en lumière.

Cette distinction n’est pas sans implications pour les politiques d’aide. Si l’aide est plus efficace quand elle a un caractère contra-cyclique (a fortiori si la plus grande efficacité de l’aide dans les pays plus vulnérables est due essentiellement à un tel caractère), il convient de rechercher des mécanismes d’aide véritablement compensatoires, mais dont on connaît les difficultés et les échecs, ou des mécanismes d’assurance soutenus ou garantis par l’aide (cf. Guillaumont et al., 2004). Si la vulnérabilité accroît, comme nous le pensons, l’efficacité d’un niveau moyen d’aide, indépendamment de son caractère contra-cyclique (au demeurant sans doute faible), une priorité permanente doit être donnée dans l’allocation de l’aide aux pays pauvres et vulnérables. Par rapport à l’objectif de réduction de la pauvreté par la croissance, la vulnérabilité devrait donc être un des critères de sélectivité de l’aide.

On remarquera qu’il y a là une manière de justifier l’objectif international d’allocation préférentielle d’aide aux PMA (Pays les Moins Avancés) qui sont définis par les Nations Unies notamment en fonction de critères de revenu et de vulnérabilité structurelle. Le fondement de la catégorie PMA est d’identifier des pays pauvres souffrant de handicaps structurels de croissance. Une raison essentielle de l’aide est de compenser ces handicaps.