Revue d'économie du développement
De Boeck Université

I.S.B.N.2-8041-4721-5
238 pages

p. 61 à 70
doi: 10.3917/edd.192.0061

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Vol. 19 2005/2-3

The fundamental error of both the critics and the
supporters is to identify constraints and, especially in the
excitement of discovering new constraints, over emphasize
their importance, often to the extent of eclipsing other
factors relevant to the development process. Perhaps the
most amazing aspect of the aid debate over the past thirty
years is the way in which apparently upright and sensible
academics, analysts and politicians have led the world to
believe or wish to believe that the aid relationship can be
simply derived and conclusions simply drawn.
Roger C. Riddell 1987
Dans son article, Jan Gunning effectue un large tour d’horizon analytique des différents arguments justifiant le « bien-fondé » de l’aide internationale. Il parvient en conclusion à synthétiser les principales pierres sur lesquelles peut se fonder l’édifice de la justification de l’aide (the case for aid) : la correction des imperfections de marché et de crédit (dont la prise en charge du risque), l’allègement de la taxation des activités productives, l’amélioration des politiques à travers les incitations résultant d’une allocation sélective et le financement de biens publics globaux (en particulier la paix).
Le thème général de mon commentaire sera de discuter dans quelle mesure ces usages rationnels de l’aide en faveur de la croissance et de la diminution de la pauvreté, brillamment analysés par Jan Gunning, en constituent des « raisons d’être » et répondent donc à la question titre de l’article : pourquoi donner de l’aide ?
Si je ne caricature pas sa pensée Jan Gunning aborde en fait trois questions au cours de sa réflexion : « pourquoi donner de l’aide ? », « que doivent faire les donneurs ? » et « comment allouer l’aide ? ».
La question sur laquelle Jan Gunning se concentre est la seconde « que doivent faire les donneurs ». Il argumente en effet que l’essentiel du débat économique récent a porté sur l’allocation de l’aide et que ce débat a désormais atteint ses limites, et même qu’il a parfois contribué à laisser de côté la question centrale du « que doivent faire les donneurs ? » au delà de la seule répartition en enveloppes pays de leur aide. De même, Jan Gunning semble penser que la question du « pourquoi donner de l’aide » peut être ramenée à cette seconde question centrale du que faire. En effet, si l’on définit des applications rationnelles et efficaces de l’aide internationale, cela justifie du même coup la « raison d’être » de cette aide.
Je voudrais aborder à mon tour ces trois questions. Tout d’abord, je ferais une brève remarque sur la difficulté à trancher la question trop ouverte du « que doivent faire les donneurs ? ». Je contesterais ensuite l’équivalence entre les deux questionnements « pourquoi l’aide » et « que faire ». Je reviendrais enfin sur les éventuels prolongements du débat sur l’allocation de l’aide en tentant de dégager sur ce thème les questions trop débattues et celles qui ont à peine été abordées.
 
1. Que doivent faire les donneurs : une question trop ouverte
 
 
La question des meilleurs usages de l’aide peut-elle être résolue de manière générale ? Jan Gunning soulève le problème : "To the extent donors give financial aid to governments countries in order to promote welfare in these countries, it is often neither clear what the diagnosis of the poverty problem is, nor wether aid is the best medecine."
Néanmoins, il propose et analyse un certain nombre d’utilisations pertinentes de l’aide relevées en introduction : : la correction des imperfections de marché et de crédit, l’allègement de la taxation des activités productives, l’amélioration des politiques à travers les incitations résultant d’une allocation sélective et le financement de biens publics mondiaux.
En dépit du bien-fondé de ces usages de l’aide, le lecteur ne pourra s’empêcher de se poser la question : pourquoi ceux-ci plutôt que d’autres. On pourrait tout aussi bien défendre, avec des arguments non moins convaincants l’appui aux systèmes éducatifs ou aux systèmes de santé, la protection des environnements locaux ou encore l’empowerment des populations les plus faibles.
Peut-on réellement répondre de manière convaincante par une courte liste à la question : que doivent faire les donneurs en priorité ?
De manière plus précise, je formulerais cette question selon deux angles.
Premièrement, dispose-t-on de méthodes suffisamment objectives pour déterminer les meilleures utilisations de l’aide dans l’absolu, de manière à ce que le choix ne soit pas en bonne partie déterminé par les modes du moment ou les préférences des analystes ? La continuelle évolution des priorités du développement doit inciter à une certaine réserve sur la capacité à déterminer objectivement les meilleurs usages de l’aide.
Deuxièmement, peut-on élucider globalement la question du « que faire » sans la confronter à celle du « comment faire » et du « avec qui ». Le « comment faire » détermine en partie le « que faire ». C’est parce que la conditionnalité a été jugée peu efficace que la promotion directe des réformes disparaît peu à peu de l’agenda des donneurs. C’est peut-être parce que l’appui institutionnel a remporté des résultats décevants que celui-ci figure moins haut sur la liste des priorités. Le « avec qui » devrait être également une préoccupation centrale de la définition des priorités. On peut facilement imaginer que certains pays souhaitent mettre en tête de leurs priorités la promotion d’un système éducatif performant et équitable tandis que d’autres voient dans la sécurisation du risque climatique un enjeu fondamental.
Le « comment » et le « avec qui » déterminent la nature du partenariat. Jan Gunning estime que la question du « que faire » a été en partie éclipsée ces dernières années (par les analyses d’efficacité). C’est juste mais celle des modalités de partenariat a sans doute reçu encore moins d’attention de la part des économistes.
 
2. Pourquoi l’aide : motivations et effets attendus de l’aide
 
 
Jan Gunning, à la suite des concepteurs de la thèse de la sélectivité de l’aide, considère qu’une finalité dévouée entièrement à la lutte contre la pauvreté est un préalable à l’efficacité de l’aide selon cet objectif: “Obviously one can hardly expect aid to be effective in terms of say, poverty reduction or economic growth if that was not the donor’s sole or even main aim.” Il me semble cependant que le lien entre ce qui motive une action et ses effets économiques est beaucoup plus complexe. C’est une des questions fondatrices de l’économie classique qui est exprimée par Adam Smith dans ce qui est peut-être le passage le plus cité de la littérature économique : « Ce n’est pas de la bienveillance du boucher, du marchand de bière et du boulanger, que nous attendons notre dîner, mais bien du soin qu’ils apportent à leurs intérêts. Nous ne nous adressons pas à leur humanité, mais à leur égoïsme; et ce n’est jamais de nos besoins que nous leur parlons, c’est toujours de leur avantage. Il n’y a qu’« un mendiant qui puisse se résoudre à dépendre de la bienveillance d’autrui ».
L’égoïsme des motivations des acteurs, en ce qui nous concerne des donneurs, n’entraîne pas de manière automatique la nocivité de l’effet de leurs actions sur la collectivité.
Cet égoïsme des donneurs dans leur allocation de l’aide, et dans le contenu de cette aide, a été maintes fois illustré, et généralement dénoncé, notamment depuis les travaux pionniers de McKinley et Little (1977, 1978a, 1978b, 1979) dans les années 1970 jusqu’à des analyses récentes (Alesina et Dollar 2000) : en particulier, les motivations stratégiques, commerciales et post-coloniales dans l’attribution de l’aide. La vue longtemps dominante était, me semble-t-il, non pas tant que l’efficacité de l’aide n’était à l’époque tout simplement pas une question, mais plutôt que le fait de donner de l’aide pour des raisons d’intérêt national n’était tout simplement pas vu en opposition avec les effets bénéfiques de cette aide, à condition de financer des bons projets. L’exemple souvent donné dans le passé d’efficacité de l’aide a été celui de la Corée du Sud (OCDE 1985).
Qu’est-ce qui a changé? Globalement les intérêts stratégiques des donneurs ont sans doute baissé d’intensité depuis la fin de la guerre froide, sans toutefois disparaître. Par ailleurs, la réalité d’une relation (au moins) triangulaire - donneur, État receveur, population bénéficiaire s’est imposée progressivement au schéma binaire donneur-receveur. Cette nouvelle donne a été spectaculairement illustrée par les résultats des partisans de la sélectivité (Burnside et Dollar 2000) affirmant que l’aide n’avait aucun effet dans les environnements politiques ou institutionnels défaillants.
Les principales motivations traditionnelles de l’aide, souvent basées sur la prééminence des liens bilatéraux d’État à État, se sont parfois trouvées en elles-mêmes des obstacles à l’efficacité de l’aide en termes de bénéfices auprès des populations bénéficiaires, comme Jan Gunning l’illustre à travers des modèles d’économie politique. La question de l’allocation de l’aide, et indirectement de ses motivations, est dès lors devenue centrale.
Les motivations de l’aide n’ont pas forcément à se confondre avec les objectifs de développement poursuivis, mais elles doivent être compatibles avec ces derniers, ne pas entrer en conflit avec eux.
Il est désormais consensuellement admis que l’objectif essentiel de la communauté du développement - combattre la pauvreté - doit être reflété dans l’allocation globale de l’aide. Mais ce n’est pas parce que l’on discernera moins sur la répartition de l’aide les motivations des donneurs que l’égoïsme national aura disparu et que les motivations des donneurs de l’aide se confondront avec l’objectif de développement que s’est fixé la communauté internationale.
Les intérêts stratégiques internationaux existent toujours sous une forme renouvelée. L’aide internationale est, tout autant que par le passé, un instrument de promotion de valeurs à vocation universelle (droits de l’homme, démocratie, égalité des sexes, égalité des chances, etc.). Si certaines motivations des donneurs ont décliné, de nouvelles sont probablement apparues (sécurité, environnement). Il serait intéressant, par exemple, d’analyser comment les préoccupations d’image internationale deviennent les soubassements de la motivation à aider, comme le montre par exemple l’importance que semble acquérir la question de l’aide au développement dans les sommets internationaux.
Les nouvelles ou changeantes motivations de l’aide sont-elles désormais parfaitement compatibles avec ses effets attendus en matière de réduction de la pauvreté. La preuve n’en est pas faite. La question « Pourquoi donner de l’aide » reste pertinente, et ne peut pas être ramenée à la nécessaire démonstration de l’existence d’usages efficaces de cette aide.
 
3. Comment allouer l’aide : faux débats et vraies questions
 
 
En regardant avec un certain recul la littérature récente sur l’efficacité et l’allocation de l’aide, on peut être surpris de l’importance qui lui a été accordée. Jan Gunning semble partager ce sentiment : "This approach lias been extraordinarily successful; indeed, there are few examples of economic research which have so quickly and comprehensively changed the way practical people view the world." Il relève à plusieurs reprises que le débat récent sur ces questions, résumées par le terme de sélectivité, a désormais atteint ses limites et peut même détourner l’attention de questions plus importantes.
Comment expliquer en effet un tel succès ? Ce n’est pas, semble-t-il, par la robustesse particulière des résultats empiriques obtenus (voir encadré).
Efficacité de l’aide et sélectivité : les analyses économétriques en coupe transversale sont-elles convaincantes ?
Depuis le milieu des années 1990, plusieurs dizaines d’analyses économétriques en coupe transversale se sont penchées sur la mesure de l’efficacité globale de l’aide (Amprou et Chauvet 2004). Toutes ces études se sont attachées à décrire une liaison contemporaine sur courte période (4 ans en général) entre des résultats macro-économiques (le plus souvent la croissance) et le montant de l’agrégat aide publique au développement (APD) tel qu’il est calculé par le CAD [1], ou un agrégat proche [2]. La mesure de l’aide par le CAD est un agrégat incluant tout aussi bien allègement de dette, aide financière, assistance technique, aide humanitaire ou coopération décentralisée. La construction d’une route, le soutien à la réforme du système bancaire, l’appui technique et matériel apporté à la justice, un programme de promotion de scolarisation des filles y sont par exemple réunis en sommant les coûts annuels de ces différentes opérations. Penser que l’on puisse distinguer, au niveau de la croissance économique globale, l’impact « en temps réel » d’une somme aussi disparate quant à ses effets attendus relève pour le moins de la « pensée positive ». Il a pourtant fallu attendre 2004 (à notre connaissance) pour voir mettre en avant cette difficulté dans une publication académique (Clemens, Radelet, Bhavnani 2004).
L’objectif poursuivi par les économètres de l’efficacité de l’aide est de faire « ressortir » significativement dans une équation de croissance les coefficients de certaines variables clés : en particulier l’aide et l’aide croisée avec la qualité des institutions. Il est déconseillé de s’aventurer plus loin dans l’interprétation des modèles de croissance ainsi obtenus dont les spécifications ad hoc déterminent fortement les résultats analysés sur ces variables clés. L’analyse récente de Burnside et Dollar (2004), confirmant sur des données actualisées les résultats obtenus lors de leur article pionnier, en constitue un exemple éclairant. Premièrement, leur modèle ne parvient pas à faire ressortir un effet significatif de la qualité des institutions sur la croissance. Ils sont donc conduits à la conclusion étonnante que de bonnes institutions ne favorisent la croissance que lorsqu’elles sont associées à de l’aide. Deuxièmement, ils mettent en évidence une liaison pour le moins curieuse entre l’aide et la croissance : la variable de qualité de l’environnement institutionnel prend des valeurs aussi bien positives que négatives. Il en ressort que pour de très nombreux pays (une soixantaine environ), l’impact de la variable croisée aide x environnement institutionnel entraîne que l’aide a un impact global significativement négatif sur la croissance. Troisièmement, il est étrange de constater que le point de retournement de l’efficacité marginale de l’aide coïncide opportunément avec le « zéro », fixé de manière arbitraire et indépendante, de la variable de qualité de l’environnement institutionnel.
Même si l’on passe sur l’étrangeté des modèles mettant en évidence l’efficacité sélective de l’aide, le manque de robustesse de leurs conclusions a été souligné par de nombreux auteurs. Les résultats obtenus par Burnside et Dollar (2000), dans leur article le plus commenté, ne résistent par exemple apparemment ni à l’ajout d’effets fixes pays (Dayton-Johnson, Hoddinott 2003), (comme il est recommandable de le faire dans des études en panel), ni à l’extension de la période examinée (Easterly, Levine, Roodman 2003), ni à des modifications mineures de la liste des pays considérés (Dalgaard, Hansen 2001).
Pour expliquer l’écho rencontré par ces travaux, il est pertinent d’évoquer à ce sujet le contexte dans lequel a émergé l’idée maîtresse de la sélectivité de l’aide : « l’aide a plus d’impact lorsqu’elle opère dans un environnement institutionnel favorable et doit donc être allouée en partie selon ce critère ». L’apparition de ce thème dans le discours officiel de la Banque Mondiale remonte à 1993 (Jaycox 1993). La sélectivité est fermement défendue dans le rapport « Africa in Transition » de 1995 (Banque mondiale 1995), où elle apparaît parmi les recommandations principales. L’étude pionnière de Burnside et Dollar apportant un support scientifique à cette thèse en 1997 est donc postérieure à la promotion d’une aide plus sélective par la Banque Mondiale.
La décennie 1990 est marquée par une crise majeure de l’aide au développement qui voit, dans l’après-guerre froide, ses budgets décliner et son efficacité de plus en plus remise en question. La fatigue de l’aide s’est emparée des autorités politiques, de l’opinion publique et même de la communauté du développement. Elle résulte en partie du constat d’une relation perverse qui s’est installée avec certains États peu soucieux du bien-être de leur population.
La communauté du développement a besoin de nouvelles idées motivantes permettant à la fois de convaincre à nouveau de l’efficacité de l’aide et de sortir du piège de la logique d’abonnement. La sélectivité de l’aide est un élément fondateur de ce renouvellement. Elle est alors l’objet d’une large promotion et tout ce qui contribue à la renforcer est fortement valorisé. Le retentissement des études économétriques établissant la sélectivité ne doit plus alors surprendre, ni le fait que parmi les dizaines de chercheurs ayant travaillé sur ce sujet les seuls (à notre connaissance) qui ont obtenu des résultats probants en faveur de la sélectivité appartiennent à la Banque Mondiale.
On aurait pu en rester là : une idée opportune - l’aide a plus d’impact lorsqu’elle opère dans un environnement institutionnel favorable- ne s’opposant pas au bon sens et confirmée par l’analyse économique. Tel n’a pas été le cas, la sélectivité va déclencher un intense débat académique et un changement dans les institutions d’aide (sans doute plus marqué sur le discours que dans la pratique). L’intensité de ce débat s’explique sans doute parce que derrière son apparente simplicité, l’idée de la sélectivité cache des enjeux fondamentaux tant chez ses partisans que chez ses adversaires.
Chez les partisans de la sélectivité, c’est la question des incitations qui est en jeu. Jan Gunning expose clairement la critique de la conditionnalité, et notamment l’absence de menace crédible de défection du donneur engagé dans un programme. La conditionnalité des programmes ne parviendrait pas à constituer une incitation suffisante pour entraîner une amélioration des politiques et des institutions des pays bénéficiaires. L’enjeu devient alors de faire des modalités d’attribution de l’aide elles-mêmes le facteur déterminant d’une telle incitation [3]. La sélectivité de l’aide c’est la construction d’une procédure d’allocation de l’aide qui crée un environnement incitatif pour l’amélioration des politiques et des institutions dans les pays pauvres.
Chez les adversaires de la sélectivité, il semble bien que ce soit le conflit entre une allocation sélective de l’aide et la conception d’une allocation juste qui pose problème. Ce qui perturbe bon nombre d’analystes n’est pas ce qui est dit - facilement consensuel- mais plutôt ce qui n’est pas dit : pourquoi l’environnement institutionnel serait-il le seul co-facteur de l’efficacité de l’aide [4] ? Il est tout aussi intuitif de penser que l’aide puisse avoir moins d’impact dans les pays, non pas seulement moins bien gérés mais aussi ayant à faire face aux difficultés les plus grandes, par exemple où le taux d’alphabétisation est faible ou encore le taux de prévalence du SIDA élevé. La différence est que de telles relations ne sont pas testées et encore moins débattues. Si elles s’avéraient fondées, on comprendrait alors facilement qu’attribuer l’aide en maximisant son efficacité peut heurter de front des principes naturels de justice.
Les économistes se sont affrontés, dans un raffinement économétrique pas toujours convaincant, sur l’élucidation de la liaison entre aide et croissance. Faut-il pour autant penser que le débat a trop duré et qu’il doit désormais se focaliser sur d’autres questions ? Jan Gunning semble adopter ce point de vue : "In this sense the extraordinary success of the aid effectiveness litterature may have detracted to the more fundamental question of what should be done."
Mais les grands enjeux de l’allocation de l’aide ont-ils réellement été au cÅ“ur des controverses ? Presque aucun auteur n’a abordé la question de l’allocation de l’aide et de la sélectivité dans une optique de justice, du point de vue par exemple de l’égalité des chances (Cogneau et Naudet 2004). Aucun non plus n’a tenté de répondre à la question, il est vrai délicate : le système d’allocation sélective est-il de nature à susciter une véritable incitation à l’amélioration des institutions ?
 
BIBLIOGRAPHIE
 
·  Alesina A. and D. Dollar (2000), “Who Gives Foreign Aid to Whom and Why ?”, Journal of Economic Growth, Vol. 5, pp. 33-63.
·  Amprou J. et L. Chauvet (2004), « Efficacité et allocation de l’aide:revue des débats », Notes et Documents n°6, AFD.
·  Banque Mondiale (1995), A Continent in Transition : Subsaharan Africa in the mid- 1990s, Washington DC.
·  Burnside C. and D. Dollar (1997), "Aid, Policies and Growth", Policy Research Working Paper n°1777. Banque Mondiale.
·  Burnside G. et D. DOLLAR (2000), "Aid, Policies and Growth", American Economic Reviens, 90, pp. 847-868.
·  Burnside G. et D. Dollar (2004), "Aid Policies and Growth : Revisiting the Evidence", World Bank Policy Research Paper N°3251. Banque Mondiale.
·  Clemens M., S. Radelet et R. Bhavnani, (2004), "Counting Chickens When They Hatch : the Short-Term Effect of Aid on Growth", Center for Global Development, Washington DC
·  Cogneau D. et J.D. Naudet (2004), « Qui mérite l’aide ? : égalité des chances, aide internationale et réduction de la pauvreté », Notes et Documents n°7, AFD.
·  Dalgaard C.-J. et H. Hansen (2001), "On Aid Growth and Good Policies", Journal of Development Studies, 37(6), 17-41.
·  Dalgaard C.-J., H. Hansen and F. Tarp (2004), "On the Empirics of Foreign Aid and Growth", mimeo, forthcoming in the Economie Journal.
·  Dayton-Johnson J. and J. Hoddinott (2003), "Aid, Policies, and Growth, Redux", mimeo, Dalhousie University and IFPRI.
·  Easterly W., R. Levine et D. Roodman (2003), "New Data, New Doubts : Revisiting ’Aid, Policies, and Growth’", Working Paper 26, Center for Global Development.
·  Hirschman O. Albert (1970), Défection et prise de parole, Fayard, Paris.
·  Jaycox V.K. Edward (1993), "Capacity building : the Missing Link in African Development", Adress to the African-American Institute Conference "African Capacity Building : Effective and Enduring Partnership", Virginia.
·  Mac Kinlay R.D. and R. Little (1977), "A Foreign Policy Model of US Bilateral Aid Allocation", World Politics, XXX, pp. 58-86.
·  Mac Kinlay R.D. and R. Little (1978a), "The French Aid Relationship.A Foreign Policy Model of the Distribution of French Bilateral Aid : 1964-1970", Development and Change, 9, pp. 459-478.
·  Mac Kinlay R.D. and R. Little (1978b), "A Foreign Policy Model of the Distribution of British Bilateral Aid : 1960-70", British Journal of Political Science, 8, pp. 313-332.
·  Mac Kinlay R.D. and R. Little (1979), "The U.S. aid relationship : a test of the recipient need and donor interest models", Political Studies, XXVII, pp. 236-250.
·  OCDE (1985), Twenty-Five Years of Development Co-operation, OCDE Editions, Paris.
·  Riddell C. Roger (1987), Foreign Aid Reconsidered, ODI/John Hopkins University Press, London.
 
NOTES
 
[1]Comité d’Aide au Développement de l’OCDE.
[2]Certains auteurs utilisent l’Effective Development Assistance (EDA) qui diffère de l’APD par le traitement des flux de dette et de l’assistance technique.
[3]Certains reconnaîtront ici le dilemme entre « exit » (défection) et « voice » (prise de parole) cher à Hirschman. Si la « prise de parole » ne parvient pas à infléchir les institutions bénéficiaires alors c’est la menace de « défection » qui pourra y parvenir.
[4]Jan Gunning soulève effectivement cette question : « Collier and Dollar do not investigate determinants of effectiveness other than policy quality »
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[1]
Comité d’Aide au Développement de l’OCDE. Suite de la note...
[2]
Certains auteurs utilisent l’Effective Development Assistan...
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[3]
Certains reconnaîtront ici le dilemme entre « exit » (défec...
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[4]
Jan Gunning soulève effectivement cette question : « Collie...
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