Il y avait, bien entendu, des voix discordantes, telles celle de Peter Bauer. mais durant plusieurs décennies celles-ci sont restées marginales. Poser la question des raisons pour lesquelles les pays riches devaient fournir de l’aide au développement serait apparu étrange, tant parmi les experts qu’au sein de la société civile : la réponse paraissait évidente. Il y avait continuellement d’importantes controverses sur le volume d’aide nécessaire ainsi que sur les modalités de versement les plus appropriées, mais cependant très peu de questionnements approfondis sur la justification fondamentale de l’aide.

Les Pays-Bas, mon propre pays, constituent un bon exemple. Durant plusieurs décennies (jusqu’à la fin des années 90), il y eut un débat politique local très intense sur le sujet du développement. Toutefois, la question centrale de ce débat a toujours semblé être la part du PIB (lui devait être allouée à l’aide au développement. S’interroger sur la question de savoir comment l’aide devait être utilisée aurait été vu comme une mise en doute de l’impératif moral de la fourniture de l’aide; ce sujet apparaissait difficilement pouvoir être discuté en société.

Cette confiance en soi de la communauté de l’aide au développement s’est évaporée : le bien-fondé de l’aide au développement a cessé d’apparaître évident. Un essoufflement de l’aide s’est fait jour lorsqu’il est apparu que de nombreux pays pauvres n’avaient réalisé que de maigres progrès en dépit des larges montants d’aide qu’ils avaient reçus. Des critiques ont argué que l’aide était contre-productive, car elle constituait un soutien à des gouvernements hostiles à la croissance et à la réduction de la pauvreté.

Une manière de comprendre la question « pourquoi donner de l’aide ? » est de la considérer comme une question sur les objectifs finaux. Selon cette interprétation, c’est l’objectif que les donneurs essaient d’atteindre en donnant de l’aide qui est en question. La question est factuelle et la réponse est assez directe. Les États-Unis, qui en 1960 fournissaient plus de la moitié du total de l’aide au développement, étaient largement motivés par leur intérêt politique propre. L’aide était censée favoriser le développement et la stabilité politique et cela serait dans l’intérêt stratégique des États-Unis. Les motifs humanitaires étaient plus importants pour les plus petits bailleurs de fonds, en particulier les pays Scandinaves et les Pays-Bas [1].

On pourrait chercher à distinguer les véritables objectifs des déclarations de politiques, mais cette méthode a des limites évidentes. Une approche plus convaincante consiste à recourir à l’analyse économétrique afin d’examiner ce qui (dans un sens statistique) détermine l’allocation de l’aide de divers donneurs. Alesina et Dollar (2000) utilisent cette approche. Ils aboutissent à la conclusion qu’il y a un gouffre entre la rhétorique et la pratique des bailleurs de fonds. Le fait qu’un pays reçoive de l’aide au développement ne dépend pas tant des besoins qu’il en a ou de ses politiques (le pays est-il pauvre ? a-t-il adopté de « bonnes » politiques ?) que de considérations stratégiques et politiques telles que le passé colonial du pays et ses votes aux Nations Unies. L’analyse économétrique a montré que de telles considérations étaient des déterminants particulièrement importants de l’allocation de l’aide au développement. Alors que les donneurs mettent souvent l’accent sur l’importance de la démocratie ou le caractère libéral des politiques commerciales dans les pays en développement, Alesina et Dollar ont trouvé que (toutes choses égales par ailleurs) les liens coloniaux étaient beaucoup plus importants : « une ancienne colonie non démocratique reçoit environ deux fois plus d’aide qu’un pays sans liens coloniaux mais démocratique » (p.55). De la même manière, les anciennes colonies « fermées » (au sens de la politique commerciale) apparaissent recevoir deux fois plus d’aide de l’ancienne puissance coloniale que les pays qui ne sont pas d’anciennes colonies mais qui sont ouverts au commerce (encore une fois, ceteris paribus) [2].

Étant donné l’importance des déterminants politiques et stratégiques, on peut penser que l’allocation de l’aide diffère suivant le bailleur de fonds considéré, et c’est bien ce que l’on observe. Cependant, il reste malgré tout des différences substantielles entre les bailleurs de fonds, même une fois prises en compte les considérations stratégiques et politiques, telles que l’intérêt de la France pour l’Afrique de l’Ouest, ou l’importance du Moyen-Orient pour les États-Unis. Les résultats économétriques montrent, par exemple, que la pauvreté, le caractère démocratique, et l’ouverture commerciale des pays receveurs sont d’importants déterminants de l’aide des pays nordiques ou américaine, mais non de l’aide japonaise ou française. Berthélemy (2004) teste si le coin-portement en matière d’allocation de l’aide est identique quel que soit le bailleur de fonds. Il rejette l’hypothèse d’un comportement identique et distingue trois groupes de bailleurs de fonds : les bailleurs de fonds « altruistes » (par exemple la Norvège), les bailleurs de fonds « égoïstes » (dont la France et le Royaume Uni) et un groupe intermédiaire (par exemple les États-Unis).

Ainsi, les pays riches poursuivent des objectifs très différents en matière d’aide au développement. La promotion du développement ne constitue même pas leur objectif le plus important, et alors que la politique commerciale, la pauvreté et la démocratisation apparaissent des éléments centraux de leurs discours de politique, les indications quant aux préférences véritables des bailleurs de fonds montrent que la mesure dans laquelle ces facteurs affectent effectivement leurs décisions en matière d’aide au développement diffère largement de l’un à l’autre.

Les observations statistiques telles que celles d’Alesina et Dollar ne sont que rarement évoquées lors des débats publics sur l’efficacité de l’aide. Pourtant, certaines des désillusions quant aux résultats de l’aide au développement seraient autrement difficilement explicables. Il semble évident que l’on peut difficilement espérer que l’aide soit efficace, par exemple, en matière de réduction de la pauvreté ou de croissance économique si ce n’était pas le seul, voire même le principal objectif qui lui était assigné. Parmi les experts, ce dernier point est reconnu et accepté. Collier et Dollar (2002), par exemple, proposent « une allocation efficace de l’aide en termes de réduction de la pauvreté » dont ils soulignent qu’elle repose implicitement sur l’hypothèse que l’unique objectif de l’aide est la réduction de la pauvreté au niveau mondial (mesurée par le nombre de pauvres). Bien que la définition d’une telle allocation s’avère plausible (et en accord avec les premiers des Objectifs du Millénaire pour le Développement), les bailleurs de fonds poursuivent évidemment d’autres objectifs. Collier et Dollar indiquent clairement que leurs calculs rendent l’arbitrage explicite : il est possible de mesurer en termes de points de réduction de la pauvreté abandonnés une déviation de l’allocation effective par rapport à une allocation efficace en termes de réduction de la pauvreté. Cependant, de tels raffinements n’ont encore eu que peu d’impact sur la perception publique de l’efficacité : l’aide continue d’être évaluée comme si son unique objectif était de promouvoir le développement.

Ceci étant dit, je vais supposer que l’objectif des bailleurs de fonds est en fait de promouvoir le développement, défini, disons, en termes de croissance économique et de réduction de la pauvreté. La question « pourquoi donner de l’aide au développement ? » revient alors à poser la question de savoir dans quelle mesure l’aide est un instrument approprié pour atteindre cet objectif. Il est bien plus difficile de répondre à cette question qu’à la précédente, qui était une question factuelle. Pour y répondre, il est nécessaire de disposer, en premier lieu, d’un diagnostic : qu’est-ce qui empêche ou limite le développement d’un pays spécifique ? En second lieu, il faut pouvoir démontrer que l’aide, compris comme un soutien financier à un gouvernement, va d’une part permettre de résoudre le problème et d’autre part qu’il est mieux adapté que les autres instruments à la résolution de ce problème.

Il est frappant de constater que la plus grande partie de la littérature sur l’aide au développement est plutôt vague sur ces deux questions (Le projet du Millénaire constitue une exception notable; voir Pangestu et Sachs, 2004). Cela n’a pas toujours été le cas. Par exemple, dans les années soixante et soixante-dix, le modèle à double déficit a fourni un diagnostic largement accepté des faibles niveaux de croissance, basé sur l’existence d’une contrainte d’épargne et de devises, et avec un rôle très clair pour l’aide au développement. Il y a longtemps que cette trame analytique a perdu sa crédibilité. Celles qui ont suivi n’ont jamais eu autant d’influence. Le problème que l’aide au développement est censée résoudre reste souvent implicite [3]. Par exemple, alors que le recours à l’aide est souvent justifié sur la base d’une imperfection des marchés de capitaux, une grande partie de l’aide (au moins la moitié des prêts de la Banque Mondiale selon le rapport Meltzer) est, dans les faits, en concurrence avec des financements privés.

La situation n’est pas meilleure en ce qui concerne le second sujet, l’efficacité de l’aide relativement aux autres instruments dont disposent les bailleurs de fonds. Pour répondre sérieusement à cette question, il faudrait, par exemple, regarder dans quelle mesure l’amélioration de l’accès aux marchés des pays riches est importante pour les pays pauvres et ensuite déterminer dans quelle mesure le développement est mieux servi par l’aide que par le démantèlement du protectionnisme dans les pays du nord. Ceci impliquerait une évaluation des coûts et des bénéfices des différents types de politiques à la disposition des pays du nord. Alors que nombre de travaux ont été produits sur l’importance relative de l’aide et du commerce pour le développement, très peu ont cherché à comparer ces deux options en termes de coût politique pour les pays donateurs. Si nous ne pouvons comparer l’aide et le commerce en termes de coûts et de bénéfices (du point de vue des bailleurs de fonds), il n’est tout simplement pas possible de répondre à la question. Le chemin qu’il reste à parcourir pour parvenir à une telle évaluation est illustré de la façon la plus frappante par le classement des bailleurs de fonds par le Center for Global Development (CGD). En l’absence d’une méthode basée sur des évidences empiriques pour agréger les politiques d’aide, de commerce et d’immigration ainsi que les autres politiques des pays riches qui affectent les pauvres, le CGD doit essentiellement recourir à des pondérations arbitraires. Les analyses coûts-bénéfices telles que l’initiative du Consensus de Copenhague constituent d’importantes tentatives de placer différents types de politiques sur un pied d’égalité.

Comment un bailleur de fonds peut-il parvenir à atteindre ses objectifs si ceux-ci ne sont pas complètement partagés par le gouvernement receveur sur lequel il n’a qu’un contrôle imparfait ? Certains auteurs en économie politique ont commencé à poser le problème en ces ternies. Cependant, à la fin des années quatre-vingt-dix, une approche assez différente semble avoir pris le pas sur celle-ci. La littérature sur l’efficacité de l’aide n’a pas essayé de parvenir à un diagnostic qui chercherait à déterminer les effets de l’aide en termes de résultats dans un contexte théorique principal-agent. Au contraire, cette branche de la littérature traite la relation entre l’aide et la croissance économique comme une question empirique, le résultat de processus qui peuvent être laissés, de façon arrangeante, dans une boite noire.

Burnside et Dollar (2000) ont établi les contextes dans lesquels l’aide favorisait effectivement la croissance. Alors que leur résultat clé est rapidement devenu controversé [4], l’approche empirique adoptée utilisant une forme réduite est devenue l’approche standard communément acceptée dans le domaine. L’analyse économétrique est utilisée pour estimer l’importance relative de différents déterminants de la croissance (la géographie, le revenu initial, les dotations en éducation et ainsi de suite) et en particulier l’aide au développement. Collier et Dollar (2002) ont, de façon similaire, utilisé une forme réduite pour lier l’aide à la croissance, en tenant compte de la qualité des politiques mises en Å“uvre par le pays. Ils ont combiné une estimation économétrique de l’effet de l’aide et de la qualité des politiques (ainsi que d’autres variables de contrôle) sur la croissance avec une relation estimée entre la croissance et la réduction de la pauvreté. Ils ont alors pu répondre à la question de savoir comment un montant donné d’aide au développement devait être alloué entre les pays si l’objectif était de maximiser l’impact de l’aide sur la réduction de la pauvreté. Dans ce travail, la réponse implicite à la question « pourquoi donner de l’aide » est que l’aide va augmenter la croissance et de ce fait réduire la pauvreté, dans la mesure où les politiques mises en Å“uvre par les pays receveurs ne sont pas défavorables.

Cette approche a connu un succès extraordinaire; il n’y a que peu d’exemples de travaux de recherche économique qui aient changé de manière si rapide et si complète la façon qu’avaient les praticiens d’envisager le monde. Dans cet article je vais m’attacher à démontrer que le débat sur l’efficacité de l’aide atteint ses limites. La controverse qui entoure la définition d’un contexte de « bonnes » politiques et la part importante de la variance de la performance des pays qui reste inexpliquée ont rendu l’approche de la boite noire moins attirante qu’elle pouvait le paraître de prime abord. Ceci a contribué à un retour de l’approche d’économie politique dans l’analyse de l’aide et d’une analyse approfondie de la nature du « contrat » de l’aide au développement [5].

Il y a une seconde raison, peut-être plus fondamentale, pour laquelle la littérature sur l’efficacité de l’aide atteint ses limites. L’unité d’observation naturelle est le pays. Par conséquent, cela exclut un rôle pour l’aide dans la fourniture de biens publics mondiaux, un domaine dans lequel la nécessité d’une action collective semble complètement pouvoir justifier l’intervention des bailleurs de fonds. Par exemple, une très grande part du coût d’une guerre civile n’est pas supportée par le pays qui la subit directement, mais par ses voisins.

La structure de l’article suit l’approche esquissée dans l’introduction. Dans la section suivante je défends l’idée que plutôt que de demander « pourquoi donner de l’aide ? » nous devrions plutôt poser la question « que devraient faire les bailleurs de fonds ». Dans la section 3 j’effectue très brièvement une revue de la littérature sur l’efficacité de l’aide. Cela constitue une base pour les trois sections suivantes dans lesquelles de nouvelles justifications de l’aide sont discutées. La section 4 considère le rôle des bailleurs de fonds du point de vue de l’économie politique. Dans cette section nous nous concentrons sur la manière dont un bailleur de fonds influe sur les incitations d’un gouvernement receveur à choisir des politiques favorables à la croissance. Dans la section 5 je considère le rôle de l’aide dans un contexte où des externalités globales sont présentes. La section 6 discute des effets de chocs sur la croissance et de la manière dont l’aide peut mitiger cet effet. La section 7 conclut.

La littérature sur la « cohérence » des politiques des bailleurs de fonds s’interroge sur leurs effets potentiels opposés ou contradictoires. Ici, le sujet est quelque peu différent : il s’agit de déterminer comment différentes politiques à disposition des bailleurs de fonds se comparent en termes de coûts-bénéfices. Le débat sur l’efficacité de l’aide a eu un impact majeur précisément parce qu’il quantifiait l’effet d’un changement de politique en termes d’un objectif unique. Cela commence seulement à être étendu (par exemple dans les documents du consensus de Copenhague) à d’autres politiques que l’aide.

Il existe des situations dans lesquelles l’aide au développement peut être efficace; d’autres options à la disposition des bailleurs de fonds peuvent cependant s’avérer de meilleures solutions au problème sous-jacent. En guise d’exemple, considérons l’effet de réformes de politiques sur la notation de risque-pays. Il existe maintenant un groupe de pays qui grâce à différentes réformes ont établi un contexte qui, bien qu’encore problématique dans de nombreux domaines, est suffisamment bon pour que l’investissement privé puisse augmenter. Cependant, il est possible que le secteur financier privé continue d’utiliser une information dépassée, datant de la période précédant la réforme, et par conséquent continue de classifier cet ensemble de politiques pourtant adéquates, comme risqué. Les économies des pays concernés sont souvent très petites de telle sorte que le secteur privé n’a que peu d’incitations à assumer le coût élevé de l’acquisition de l’information sur la nature et la crédibilité des réformes. Par exemple, alors que les investisseurs privés ont rapidement saisi la pertinence des réformes mises en Å“uvre en Chine, cela n’a pas été le cas dans des petites économies telles que le Mozambique ou l’Ouganda même si ces pays ont enregistré des taux de croissance spectaculaires. Dans le cas de l’Ouganda, la notation risque-pays s’est améliorée après la mise en Å“uvre des réformes clés au début des années 90, mais à un rythme si lent qu’il aurait fallu une génération à l’Ouganda pour atteindre ne serait-ce que les niveaux les plus bas des Pays Nouvellement Industrialisés (PNI), un niveau nécessaire pour attirer un montant substantiel d’investissement étranger [6]. De tels pays peuvent par conséquent ne pas réussir à attirer de l’investissement, national ou étranger, en dépit de réformes importantes [7].

Dans un contexte tel que celui-ci, la justification du rôle des bailleurs de fonds est le sous-investissement par les agents privés dans l’information sur la qualité des politiques ainsi que sur le type de gouvernement. Cette justification de l’aide au développement devient de plus en plus importante. Étant donné que les pays avec les économies les plus grandes sont déjà parvenus à mettre en place des politiques de qualité, ceux qui mettent actuellement en Å“uvre des réformes vont être de façon croissante les pays qui ont de petites économies (généralement (les pays africains), une catégorie de pays au sein de laquelle le problème de sous-investissement en information est certainement important. Les bailleurs de fonds ont très certainement un rôle à jouer dans la solution qui doit être apportée, dans laquelle par exemple, une institution multilatérale (pourquoi pas le FMI) exercerait un effet de signal afin d’informer les investisseurs sur la nature des politiques mises en Å“uvre par le pays. Pour que les bailleurs de fonds puissent jouer ce rôle, il faut, bien entendu, qu’ils possèdent une information de qualité supérieure et qu’ils souhaitent rendre cette information aussi disponible qu’un bien public (le fait que cette institution ait de l’argent en jeu est susceptible de rendre le signal du bailleur de fonds plus crédible, même si cela n’est pas forcément nécessaire. Les investisseurs privés ont besoin d’être rassurés sur des thèmes spécifiques sur la stabilité macroéconomique, le niveau d’imposition et la sécurité des droits de propriétés. Par conséquent, qu’un bailleur de fonds fasse varier le niveau de son aide au développement en réponse, par exemple, à des changements dans la politique d’éducation, peut ne pas être un signal satisfaisant). Ce type de problème peut constituer une justification pour l’aide mais celle-ci ne sera qu’une solution de second-rang : l’aide ne serait justifiée que s’il n’est pas possible de réduire l’asymétrie d’information.

Ainsi que l’illustre cet exemple, le fait que l’aide soit efficace n’implique pas nécessairement qu’elle soit pour les bailleurs de fonds la meilleure façon d’aider les pays en développement.

Il est possible de distinguer quatre courants dans la littérature sur l’efficacité de l’aide. Le premier, qui s’appuie sur des travaux tant empiriques que théoriques, affirme que la conditionnalité telle qu’elle est utilisée par la plupart des bailleurs de fonds (une offre d’aide en échange;de promesses de changements de politique déterminés) ne fonctionne pas [8]. Le deuxième, très lié au précédent, insiste sur le fait que pour la plupart (mais pas la totalité) des utilisations de l’aide, la fongibilité nuit aux intentions des bailleurs de fonds : l’aide libère de l’argent pour d’autres utilisations que le projet explicitement financé par l’aide. Le troisième courant utilise des régressions de croissance pour étudier les déterminants de l’efficacité de l’aide, tels que la qualité des politiques menées par le pays receveur. L’article de Burnside et Dollar l’effectue en introduisant dans la régression de croissance un terme interactif aide*(qualité des politiques menées) afin de déterminer si l’efficacité de l’aide varie avec la qualité des politiques du pays receveur. Cette approche a été étendue à d’autres déterminants potentiels de l’efficacité de l’aide. Guillaumont et Chauvet (2001) ont croisé l’aide avec une mesure de la vulnérabilité aux chocs extérieurs, Collier et Hoeffler avec une variable muette qui saisit une situation de sortie d’un conflit armé, Dalgaard et al. (2004) ont trouvé que l’effet de l’aide dépendait de facteurs liés au climat. L’idée commune à ces derniers articles est que l’effet de l’aide sur la croissance est conditionnel à une large variété de caractéristiques propres au pays, et non uniquement aux politiques mises en Å“uvre.

Ces trois courants se retrouvent dans le rapport de la Banque Mondiale, qui a eu une très large audience, Assessing Aid. Les deux premiers courants ont démoli la justification paternaliste de l’aide au développement selon laquelle les bailleurs de fonds pouvaient influencer les politiques des gouvernements ainsi que la conception et la gestion de projet dans le meilleur intérêt du pays receveur. Le troisième courant, ainsi que nous l’avons déjà relevé, est encore l’objet de controverses économétriques mais la conclusion que l’aide fonctionne mieux dans un contexte où les politiques menées sont de bonne qualité est largement acceptée (il faut noter que cette affirmation est considérablement plus faible que celle faite originellement par Burnside et Dollar et qui était que l’aide ne fonctionnait que dans un tel contexte).

Si l’aide est effectivement plus efficace dans un contexte où les politiques menées sont de bonne qualité et si l’objectif des bailleurs de fonds est de réduire une mesure de la pauvreté globale (par exemple le nombre total de pauvres), alors une question qu’il convient évidemment de poser est celle de savoir comment l’aide devrait être allouée de manière « efficace » entre les pays (techniquement, l’allocation de l’aide est dite efficace si la productivité marginale de l’aide en termes de réduction de la pauvreté est identique dans tous les pays. S’il en était autrement, il serait alors possible de réduire la pauvreté de façon plus importante, avec le même budget d’aide au développement, simplement en réallouant l’aide entre pays, des pays avec une faible productivité marginale de l’aide vers les pays avec une productivité marginale élevée). Collier et Dollar (2002) ont posé cette question, ont dérivé une allocation efficace en termes de réduction de la pauvreté, puis ont examiné dans quelle mesure l’allocation réelle de l’aide déviait de celle-ci. Cet article a marqué le début du quatrième courant de la littérature sur l’efficacité de l’aide. Il faisait lui-même suite à des travaux précédents qui analysaient dans quelle mesure l’aide était effectivement ciblée sur les pays pauvres tels, par exemple, celui de McGillivray (1989).

La littérature sur l’efficacité de l’aide a eu un impact considérable sur les bailleurs de fonds. Ceux-ci ont accepté l’idée, un peu contraints et forcés, que la conditionnalité ne fonctionnait pas et ont souscrit au message de Collier et Dollar selon lequel le ciblage des pays pauvres qui mettaient en Å“uvre de bonnes politiques pouvait accroître fortement l’efficacité de l’aide. L’article de Collier et Dollar a fourni une mesure très marquante de l’efficacité : le nombre de personnes sorties de la pauvreté par un million de dollars supplémentaires. Selon cette mesure, il existe de grandes différences entre les bailleurs de fonds, par exemple 350 individus ou plus pour le Danemark, la Norvège, les Pays-Bas ou l’IDA [9], à peine plus de 200 pour les États-Unis et 150 pour la Commission Européenne [10]. Une part substantielle du budget de la Commission Européenne est utilisée pour aider les pays d’Europe Centrale et de l’Est. Sur les 10 principaux receveurs de l’aide de la Commission Européenne en 2000/01, seul un était un PMA [11]. Clairement, il existe une importante possibilité d’amélioration. En fait, Collier et Dollar ont calculé que le nombre de personnes sorties de la pauvreté chaque année, pouvait être doublé simplement en améliorant l’allocation d’un montant donné d’aide.

Les observations économétriques indiquent que l’efficacité de l’aide dépend non seulement de la qualité des politiques mais également des caractéristiques propres aux pays telles que la vulnérabilité aux chocs extérieurs. La conclusion corollaire selon laquelle l’allocation devrait également prendre en compte de telles caractéristiques n’a cependant pas encore gagné une large acceptation. Par exemple, la formule d’allocation de la DFID dépend seulement du niveau de pauvreté du pays et du CPIA [12] (Dyer et al, 2003). De façon similaire, Collier et Dollar n’étudient pas les déterminants de l’efficacité de l’aide autres que la qualité des politiques. Ainsi que le montre l’excellente discussion de Benyon (2004), leurs allocations de l’aide efficaces en termes de réduction de la pauvreté sont robustes au changement de ligne de pauvreté, de mesure de la pauvreté et de spécification de l’équation de base : les allocations qui en résultent sont toutes très corrélées les unes aux autres. Cependant, elles ne sont pas très corrélées à l’allocation observée de l’aide.

Il existe des controverses sur le fait de savoir à quel point le débat sur l’efficacité de l’aide a permis d’améliorer l’allocation de l’aide. McGillivray (2003) voit des signes d’amélioration, particulièrement en ce qui concerne les bailleurs de fonds multilatéraux. Il relève qu’un volume croissant d’aide au développement est destiné aux pays les plus pauvres. « Les bailleurs de fonds donnent plus d’importance au critère de développement qu’auparavant, en utilisant la sélectivité de manière généralement cohérente avec le modèle C-D [Collier et Dollar (2002)], bien que des facteurs politiques contraignent une adoption plus complète de tels critères » (p.6).

Les bailleurs de fonds importants apparaissent en fait mieux prendre en compte l’importance de la pauvreté. Cependant, les multilatéraux ciblent moins bien leur aide, de même que les pays Scandinaves et les Pays-Bas. Ces bailleurs de fonds ciblent bien leur aide sur les pays pauvres, mais cela ne coïncide pas toujours avec les pays dans lesquels se trouvent le plus de pauvres. Ils trouvent également qu’en dépit de la rhétorique, l’aide n’est pas mieux ciblée sur les pays qui mettent en Å“uvre de bonnes politiques. Il faut remarquer que, bien que les pays Scandinaves ciblent sur les pays les plus pauvres, ceux-ci dirigent une part de leur aide, qui est la plus grande de tous les bailleurs de fonds, vers les pays qui ont les moins bonnes notations en termes de CPIA [13]. La part de l’aide versée aux pays qui mènent de bonnes ou de très bonnes politiques a diminué après 1998 pour tous les bailleurs de fonds à l’exception de la Norvège, la moyenne du CAD diminuant de 55,5 % en 1993 - 1998 à 50,1 % en 1999 - 2002. Ainsi que Nunnenkamp et al. le relèvent, l’affirmation de la Banque Mondiale selon laquelle les bailleurs multilatéraux seraient mieux à même, comparés aux bilatéraux, de cibler leur aide vers les pays qui mènent de bonnes politiques, est contredite par les observations : la moyenne pour les multilatéraux est en réalité inférieure à celle du CAD.

Nous avons déjà relevé que la littérature sur l’efficacité de l’aide reposait essentiellement sur une approche qui relevait de la boite noire : l’efficacité de l’aide y est étudiée sans se demander à travers quels canaux celle-ci influe sur les résultats. Analytiquement c’est un problème sérieux : la suggestion implicite selon laquelle l’efficacité de l’aide constitue une justification pour son utilisation peut être séduisante pour les bailleurs de fonds, mais constitue une non sequitur : il peut exister d’autres politiques à disposition des bailleurs de fonds et qui soient plus efficaces.

Rappelez-vous l’exemple précédent d’un pays en développement subissant une contrainte de crédit, qui mène des politiques de qualité et où l’information asymétrique explique une part de l’imperfection du marché du capital. Les créanciers étaient peu informés des politiques suivies par le pays et refusaient en conséquence de fournir du crédit quand, dans les faits, cela aurait été objectivement justifié. L’aide aurait pu être très efficace dans cette situation : les rendements auraient été élevés, reflétant l’imperfection du marché du crédit. Il n’est cependant pas évident que cela constitue une justification pour le recours à l’aide. Si l’analyse avait été poussée plus loin que la simple mesure de l’efficacité de l’aide, et que l’on s’était interrogé sur les raisons pour lesquelles l’aide au développement était efficace dans ce cas précis, alors la conclusion sur la politique à mener aurait été différente. Le diagnostic d’un problème d’asymétrie d’information aurait permis de mettre le doigt sur le besoin d’une intervention qui aurait corrigé l’information erronée des créanciers.

Dans ce sens, l’extraordinaire succès de la littérature sur l’efficacité de l’aide a pu détourner les esprits d’une question plus fondamentale telle que ce qu’il devrait être fait. Il est évidemment désirable que l’aide soit concentrée dans des pays qui présentent des contextes propices à son efficacité. Cependant, il se peut que les autres actions des bailleurs de fonds présentent des rendements bien plus élevés. Le danger est que celles-ci ne sont pas examinées de manière systématique.

La manière dont les bailleurs de fonds ont assimilé le message de la littérature sur l’efficacité de l’aide présente un autre risque. Les bailleurs de fonds semblent maintenant favoriser une « extension » (McGillivray, 2003) de l’approche par la sélectivité. Ceci pourrait impliquer une augmentation de l’aide au développement aux pays qui effectuent le plus de dépenses favorables aux pauvres. Ceci constitue un retour en arrière vers la conditionnalité ex ante : plutôt que de spécifier l’impact qu’ils veulent récompenser, les bailleurs de fonds semblent vouloir rétablir un lien entre l’aide et les politiques.

Dans cet article, et comme cela est le cas pour l’essentiel de la littérature en économie politique moderne, l’État n’est pas appréhendé comme un gardien platonicien. Dans les faits, il y a un conflit d’intérêt entre le gouvernement et le secteur privé. Les investisseurs privés allouent leurs ressources entre une activité à hauts rendements qui est taxée, et une activité à faibles rendements qui ne l’est pas. Une augmentation du taux de taxation réduit les incitations à investir dans les activités à hauts rendements et réduit par conséquent la croissance. Le gouvernement est confronté à une courbe de Laffer : s’il place le taux de taxation à un niveau trop élevé, il incite les investisseurs à se déplacer vers la partie non taxée de l’économie et réduit ainsi son revenu issu de la taxation. Le gouvernement utilise l’État pour transférer des ressources vers un groupe favorisé. En fait, son objectif est de maximiser le bien-être de ce groupe.

Le niveau de la dépense publique est fixé. Ce niveau peut être interprété comme celui que le gouvernement doit dépenser s’il veut éviter une révolte de la part de la population qui ne reçoit pas les transferts : ceux qui sont exclus doivent être achetés. Il y a deux sources de revenus : l’aide et les taxes. Tout revenu en excès de ce montant donné de dépenses est utilisé en transferts.

Le conflit d’intérêt est clair. Pour un montant donné d’aide au développement, le seul moyen dont dispose le gouvernement pour augmenter les transferts à ses « amis et relations » est d’augmenter les taxes, et donc de réduire le revenu non transféré du secteur privé. Si le régime est suffisamment représentatif (ce qui dans le contexte du modèle signifie simplement que la part du groupe favorisé dans la population totale dépasse un certain seuil), l’Etat en place sera d’un type désigné par Adam et O’Connell comme « favorable au développement ». Le gouvernement choisira de ne pas effectuer de transferts. Il n’a pas d’incitations à en faire puisque si le groupe favorisé est important, alors seule une partie relativement petite du coût du transfert est supportée par les autres. Lorsque la taille du groupe favorisé atteint un certain niveau, les transferts financés par des taxes ne sont, par conséquent, plus attractifs.

Dans ces circonstances, l’économie peut croître rapidement, non parce que cela constitue un objectif du gouvernement mais parce que le coût supporté du fait d’une réduction de la croissance dépasse les bénéfices mesurés par l’augmentation de bien-être du groupe favorisé. Ainsi le fait qu’un État soit prédateur plutôt que favorable au développement dépend simplement des incitations auxquelles il fait face. Si la base sur laquelle le régime fait reposer sa puissance est très étroite, alors une situation de faible croissance (voire même de stagnation) est optimale du point de vue du gouvernement. C’est un point de vue, certes cynique, du fonctionnement des gouvernements, mais qui est réaliste pour nombre de pays.

Quel est l’effet de l’aide dans ce modèle ? Dans le cas où l’Etat est favorable au développement, c’est-à-dire dans le cas où le régime est suffisamment représentatif, il n’y a pas d’incitations à utiliser l’aide pour effectuer des transferts. Les dépenses du gouvernement sont fixées, et l’aide sera utilisée entièrement pour réduire les taxes. Étant donné que les taxes représentent une distorsion, les réductions de taxes financées par l’aide au développement vont permettre d’augmenter la croissance : l’aide accroît l’incitation du secteur privé à investir dans les activités à hauts rendements. Le niveau de taxation engendre inévitablement une distorsion et par conséquent réduit inévitablement la croissance : il n’existe pas de taxation forfaitaire. La justification de l’aide repose entièrement sur ce coût lié à la taxation : l’aide permet au gouvernement de fonctionner mais avec un moindre recours aux distorsions qui réduisent la croissance [15]. Une augmentation de l’aide conduit donc à un niveau de croissance plus élevé grâce à une réduction du niveau de taxation [16].

Il doit être relevé que cette heureuse situation ne requiert aucune conditionnalité : il n’y a aucun besoin de coercition puisque le gouvernement dispose des incitations nécessaires pour que l’aide soit utilisée de façon à promouvoir la croissance. Cependant, il faut en noter une limite : le résultat n’est plus valable pour d’importants montants d’aide au développement. Il est aisé de comprendre pourquoi. Étant donné que le coût de la taxation est croissant, le rendement de l’aide (qui réduit cette distorsion) est initialement élevé. Cependant, plus le volume d’aide reçu par le pays est important, moins il réduit le taux de taxation, et par conséquent, moins il réduit les distorsions. Cela implique que l’aide a des rendements décroissants. En fait, ainsi que le montrent Adam et O’Connell, une fois que l’aide a atteint un seuil critique, l’État favorable au développement s’effondre et des augmentations d’aide supplémentaires seront utilisées pour effectuer des transferts plutôt que des réductions de taxes.

Si les bailleurs de fonds poursuivent une politique de sélectivité (en donnant de l’aide seulement aux pays réputés suivre de bonnes politiques), alors il est probable que l’État favorable au développement soit choisi pour recevoir de l’aide (non conditionnée) [17]. L’ensemble des politiques), suivies serait qualifié de «bon» puisque le secteur privé dispose des incitations à investir et l’État n’a pas été accaparé par une petite élite. Que l’aide ait des rendements décroissants dans ce contexte est complètement cohérent avec les modèles d’allocation efficace de l’aide [18]. Si une personne ne se satisfait pas de l’utilisation de la boite noire dans la littérature sur l’efficacité de l’aide, alors un modèle d’économie politique complète l’analyse : en plus d’affirmer que l’aide est efficace dans ce cas précis, il indique aussi pourquoi. Par la même, cette approche révèle également les limites d’une politique de sélectivité, comme cela sera discuté plus loin.

L’argument du coût de la taxation fournit une justification solide à l’utilisation de l’aide au développement. De façon ironique, de nombreux bailleurs de fonds la rejetteraient probablement. Selon la rhétorique de la « mobilisation des ressources nationales », la fourniture de l’aide est supposée s’accompagner d’une augmentation des revenus de la taxation. Cette idée n’a pas de sens du point de vue économique : il est, bien entendu, optimal (au moins dans un sens statique) de réduire l’effort de taxation en réponse à une augmentation de l’aide. Lorsque la dépense augmente avec l’aide, le bénéfice marginal va, bien entendu, diminuer. Très clairement, le coût marginal de la taxation doit alors également diminuer de manière à préserver l’efficacité. Par conséquent, il est optimal que l’aide soit en partie utilisée pour accroître la dépense et en partie pour réduire le niveau de taxation [19]. En dépit de cet argument d’une grande simplicité, l’idée que l’augmentation de l’effort de taxation devrait augmenter de pair avec l’aide au développement est fermement ancrée dans l’esprit des bailleurs de fonds.

Considérons maintenant comment l’aide (non conditionnée) peut être utilisée lorsque le régime n’est pas représentatif (dans le sens où la taille du groupe favorisé n’atteint pas une valeur seuil). Dans ce cas, l’aide sera entièrement utilisée pour accroître les transferts [20]. Une partie serait alors utilisée pour réaliser de l’investissement mais l’économie resterait largement en dessous de son potentiel de croissance. En ce sens, l’aide peut être qualifiée d’inefficace. Cependant, dans un contexte principal-agent, (le bailleur de fonds étant le principal et le gouvernement l’agent), la préoccupation du bailleur de fonds concernant le bien-être du pays receveur exclura ce résultat. Sachant que l’aide ne servira pas à grand-chose, le bailleur de fonds n’offrira rien, du moins pas au gouvernement.

Si l’on sort du strict cadre du modèle de Adam et O’Connell, le bailleur de fonds peut bien entendu tenter de contourner le gouvernement en donnant de l’aide au travers d’ONG ou en concluant des ententes avec des prestataires de services, par exemple pour assurer la provision de services de base d’éducation et de santé. À nouveau, il est possible que l’« affreux » problème de la fongibilité réapparaisse. Supposez que si les bailleurs de fonds n’étaient pas intervenus, le gouvernement ait de toute façon fourni quelques-uns de ces services, dans l’objectif de satisfaire la contrainte de participation des groupes qui ne reçoivent pas de transferts. En d’autres termes le gouvernement fournit des services aux groupes non favorisés parce qu’il perdrait le pouvoir s’il agissait autrement. Dans ce cas, lorsque les bailleurs de fonds décident de contourner le gouvernement, dans les faits, le rôle qu’ils prennent en charge est celui d’acheter l’opposition au gouvernement. Pour le gouvernement cela implique que l’argent autrefois utilisé pour la fourniture de services est libéré et qu’il peut l’utiliser pour effectuer des transferts.

Sans le savoir, le bailleur de fonds finance des transferts en dépit de sa stricte politique de sélectivité. Cependant, dans la mesure où des bailleurs de fonds veulent faire plus que ce que le gouvernement aurait fait s’ils n’étaient pas intervenus, ce n’est pas un problème. Par conséquent et de façon ironique, l’action des bailleurs de fonds a plus de sens dans les pays les plus mal dirigés : seule une très petite partie de leur travail est susceptible d’être gaspillée du fait de la fongibilité. Une implication corollaire de cet argument est qu’il n’existe pas de justification solide au fait de fournir de l’aide à la fois au gouvernement et dans le même temps à le contourner en soutenant l’action d’ONG ou via des ententes sur la provision de services financés par l’aide. Cela vaut la peine d’être souligné dans la mesure où les bailleurs de fonds apprécient que les ONG soient particulièrement actives dans les pays qu’ils ont précisément sélectionnés pour verser leur aide bilatérale.

Pour en revenir au modèle de Adam et O’Connell, l’équilibre sans aide est semblable à celui obtenu dans une situation de dilemme du prisonnier, un équilibre non-coopératif dans la terminologie de la théorie des jeux. Tout comme dans le dilemme du prisonnier, les deux parties seraient mieux (autrement dit, elles peuvent effectivement tirer bénéfices de la fourniture de l’aide) si elles pouvaient négocier et s’engager de façon crédible à coopérer. La négociation porterait sur le montant de l’aide et sur la politique de taxation du gouvernement. Adam et O’Connell montrent qu’il existe des situations où la conditionnalité (c’est-à-dire où le versement de l’aide est conditionnel à la mise en Å“uvre d’une politique donnée) permettrait de parvenir à un meilleur résultat que celui de l’équilibre sans aide ou même de l’équilibre efficace (au sens de Pareto) [21]. Ce rôle additionnel de l’aide requiert un engagement crédible [22].

La littérature sur la sélectivité ne consacre pas de temps à examiner un tel rôle pour la conditionnalité. Elle accepte comme un fait empirique que la « conditionnalité ne fonctionne pas ». Analytiquement, la raison pour laquelle les auteurs de la littérature sur la sélectivité s’avèrent si peu loquaces dès qu’il s’agit du potentiel de la conditionnalité de parvenir à tirer des bénéfices de l’aide est qu’ils doutent que des engagements crédibles puissent exister. Sans engagement, les actions des deux parties deviennent sujettes à une incohérence temporelle : une fois que la négociation est conclue, les parties n’ont pas d’incitations à faire ce qu’elles ont promis de faire.

Un exemple bien documenté est l’incapacité de la conditionnalité à parvenir à une libéralisation commerciale prolongée dans le cadre de l’ajustement structurel. Lorsque les bailleurs de fonds offrent une aide temporaire en échange d’une libéralisation commerciale (comme ils le font souvent dans le contexte de prêts d’ajustement structurel), ils ne peuvent pas s’engager de façon crédible à arrêter le versement de l’aide si le pays revient en arrière sur ses promesses de libéralisation. Dans de nombreux cas, le pays receveur, bien conscient que la menace d’un arrêt des versements n’est pas crédible, accepte les fonds d’aide et puis inverse le mouvement de libéralisation. Le cycle peut alors recommencer et il existe en effet des exemples où une réforme a été « vendue » puis revendue encore et encore aux bailleurs de fonds.

Le problème est double. D’abord, l’arrêt des versements d’aide n’est pas dans l’intérêt des bailleurs de fonds. En effet, leur personnel a des incitations fortes à maintenir ou à accroître leur volume d’aide : leurs perspectives de carrière s’améliorent avec la taille des programmes de prêt. Deuxièmement, un arrêt des versements est politiquement difficile à assumer dans les pays donateurs, à l’exception des cas de violations des droits de l’homme. Une menace crédible serait perçue comme un traitement particulièrement dur d’un pays pauvre et la logique sous-jacente serait difficile à expliquer. Ceci constitue simplement un exemple spécifique du point de vue plus général selon lequel les bailleurs de fonds ne seraient pas très bons en tant « qu’agences de contrainte » en raison de la réticence compréhensible qu’ils ont à imposer des sanctions. À ne pas vouloir devenir des « flics sévères », ils en deviennent de « sympathiques travailleurs sociaux » [23].

Dès que cette limite est acceptée, le rôle de l’aide est drastiquement réduit. D’une part, il faut accepter qu’il n’y aura pas de « gains de l’aide », du moins pas dans un cadre statique tel que celui utilisé par Adam et O’Connell. Techniquement, nous sommes ramenés à l’équilibre non coopératif de l’aide non conditionnelle. Bien que ce ne soit pas, bien sûr, le langage utilisé dans la littérature sur la sélectivité, c’est une façon intéressante d’interpréter cette littérature : il n’existe pas de mécanismes propres à assurer un engagement crédible, les gains de l’aide ne peuvent par conséquent pas être réalisés et ainsi, le mieux que les bailleurs de fonds puissent faire, est d’effectuer une proposition à prendre ou à laisser de fourniture d’aide non conditionnelle aux pays qui sont susceptibles de l’utiliser pour promouvoir la croissance.

Dans les versions les plus sommaires de la justification à la sélectivité de l’aide, il est pris comme donné que les bailleurs de fonds n’ont pas d’influence sur le comportement des gouvernements. Le gouvernement est libre de choisir de façon optimale la manière dont il se comporte (effectuer des transferts et choisir le taux de taxation en fonction de l’aide et du montant de dépenses). L’aide ne change pas cette règle de comportement : elle affecte simplement l’économie en assouplissant la contrainte budgétaire du gouvernement. L’aide va conduire à des changements dans le niveau de taxation et dans les montants transférés mais seulement au travers de cet effet revenu, et non en induisant un changement dans le comportement du gouvernement. En ce sens le bailleur de fonds est impuissant : l’aide n’a aucun effet incitatif. L’aide ne change pas le comportement du gouvernement, elle permet simplement de donner plus d’argent au gouvernement pour faire ce qu’il souhaite faire.

C’est une implication extrême de la modélisation de la relation entre bailleurs de fonds et gouvernements sous la forme d’un jeu en une étape. Si cette hypothèse est assouplie, le gouvernement va prendre en compte le fait que ses actions aujourd’hui affecteront les allocations d’aide futures [24]. Il est donc possible qu’il modifie son comportement, par exemple en essayant de réduire la pauvreté, non pas parce qu’il se préoccupe de la pauvreté en elle-même, mais parce qu’il est convaincu que le bailleur de fonds augmentera son aide future en réponse aux succès enregistrés dans le domaine de la réduction de la pauvreté. Ce qui a fini par être désigné comme la conditionnalité ex post, et qui implique que l’aide soit fonction des résultats passés, peut ainsi avoir un effet incitatif.

Une fois encore la question de l’engagement se pose : cela fonctionnera si seulement le gouvernement est convaincu que le bailleur de fonds appliquera sa règle d’allocation de l’aide. Comme Azam et Laffont (2003, p.52) le relèvent, un programme d’aide réussi peut être poursuivi grâce à la « menace dont la mise à exécution apparaît facile » d’arrêter le versement de l’aide lorsque les scores de performances ne sont pas atteints. Une des raisons pour lesquelles les bailleurs de fonds ont été réticents à « punir » les gouvernements receveurs en mettant à exécution cette menace est que les contrats d’aide étaient vagues, et qu’ils laissaient beaucoup de place à la discrétion. Le « rapport Meltzer » a proposé une forme de prêt basée sur des performances et dans laquelle les dons seraient liés au nombre d’enfants vaccinés. L’idée est de parvenir à la crédibilité en éliminant toute forme de discrétion. Dans la pratique, les bailleurs européens ont avancé plus loin dans cette direction (Adam et Gunning, 2002; Adam et al. 2004). Une règle pré-annoncée est susceptible de rendre l’engagement plus efficace : une réduction de l’aide au développement serait vue comme le résultat logique de faibles performances plutôt que comme la punition cruelle infligée à un pays pauvre par un « flic sévère ». Cependant, le problème ne sera jamais entièrement résolu puisqu’il y aura toujours un débat sur le fait de savoir dans quelle mesure les résultats ont été influencés par des évènements en dehors du contrôle du gouvernement.

Dans le monde stylisé du modèle de Adam et O’Connell, les dépenses du gouvernement sont exogènes. Cela évacue clairement le rôle que s’attribuent précisément les bailleurs de fonds : le fait que l’aide puisse contribuer à la croissance non pas au travers de réduction de taxes mais par le financement d’une augmentation de la dépense en infrastructures, en santé, en éducation, en soutien à la justice et d’autres compléments à la formation du capital privé. Cependant, autoriser cela ne changerait rien au problème principal : le fait qu’un régime non représentatif n’a pas d’incitation à servir l’intérêt de la majorité de la population.

Laisser le gouvernement décider du niveau et de la composition des dépenses gouvernementales modifie, cependant, l’analyse de façon importante : nous sommes maintenant confrontés à la question de savoir jusqu’où le gouvernement peut aller dans l’ignorance des intérêts de larges pans de la population. J’ai déjà insisté sur le fait que la dépense gouvernementale peut être vue comme le prix à payer pour éviter le conflit. Dans la terminologie de la théorie des contrats, le gouvernement doit être sûr que la contrainte de participation des groupes exclus est satisfaite. Si tel n’était pas le cas, il serait alors possible qu’il perde le pouvoir du fait d’une élection, d’une guerre civile ou d’une sécession.

Il est possible d’appréhender le gouvernement comme un fournisseur de services du secteur public au groupe non favorisé en échange d’un revenu de taxation. Cet équilibre politique peut être rompu de deux manières. Soit le gouvernement ne parvient pas à satisfaire la contrainte de participation des gouvernés et en conséquence perd le pouvoir. Alternativement, le gouvernement peut aussi réduire la provision de services tout en réduisant le niveau d’imposition. L’assentiment sera préservé (du moins la perte de pouvoir sera évitée) mais le gouvernement serait alors en train d’ignorer le secteur privé. Cela peut se produire s’il acquiert d’autres sources de revenu, par exemple une richesse en pétrole.

Les pays riches en ressources naturelles (par exemple les économies pétrolières) ont généralement obtenu de moins bons résultats en termes de croissance que les autres pays [25]. Une explication possible est qu’un régime qui essaie de servir les intérêts d’une minorité peut, s’il a accès à une richesse naturelle (telle que le pétrole ou le diamant), financer ses dépenses sans que cela nécessite un recours aux taxes. Si le régime n’a pas à obtenir l’assentiment des contribuables, il n’a pas à effectuer de dépenses en infrastructures, en soutien à la justice et d’autres biens publics qui favorisent la croissance. Dans la littérature d’économie politique ceci est vu, dans un cas limite, comme un mécanisme d’effondrement des États (Bates, 2004). De façon moins extrême, la richesse en pétrole peut conduire à des relations limitées entre le gouvernement et les gouvernés. Cela réduira la croissance si le stock de capital public est favorable à la croissance.

L’aide peut avoir un effet similaire à celui des richesses naturelles en ce qui concerne la réduction de la croissance. Dans le cas d’un régime non représentatif, il peut être optimal pour lui de réduire à la fois le niveau de taxation et le niveau de dépenses gouvernementales (selon une combinaison qui assure que la contrainte de participation du secteur privé est satisfaite) en réponse à l’aide et, bien sûr, à une augmentation des transferts. Cela éclaire sous un jour nouveau l’histoire de Adam et O’Connell : l’aide (dans la mesure où elle n’était pas utilisée pour effectuer des transferts) augmentait la croissance en réduisant le niveau de taxation. Ici les taxes seront encore plus réduites, mais les dépenses gouvernementales le seront également. Par conséquent l’aide a deux effets opposés sur la croissance, un effet positif (à travers la réduction des taxes), un effet négatif (à travers la réduction de la fourniture du secteur public).

Le fait que l’aide puisse avoir pour effet de réduire la taille du secteur public peut paraître contre-intuitif. La raison en est bien sûr que le gouvernement ne valorise pas la dépense publique en tant que telle, mais simplement parce qu’elle permet de maintenir le bien-être du secteur privé à un niveau minimal. Il est donc concevable que l’aide ait un effet réellement nuisible à la croissance. Le bien-être du secteur privé ne serait pas affecté (par construction : la contrainte de participation doit être satisfaite) mais les agents substitueraient de la consommation présente à la consommation future. Le sacrifice de la croissance serait optimal : la moindre disponibilité de capital public rend l’investissement privé moins attractif.

Kanbur et Tuomala (2003) étudient également l’effet de l’aide sur le niveau de taxation. Ils adoptent le cadre de taxation optimale créé par Mirrlees : le gouvernement maximise une fonction de bien-être social, il doit financer un montant donné de dépenses par de l’aide ou des taxes, et il prend en compte la manière dont la politique de taxation affecte les incitations des agents privés. Les agents privés choisissent d’allouer leur temps entre le loisir et l’offre d’efforts, étant donné la politique de taxation choisie par le gouvernement. Le gouvernement détermine son plan de taxation de façon optimale, étant donné l’effet sur le choix des agents privés entre effort et loisir.

Il est tenu pour acquis que les bailleurs de fonds sont impuissants : ils ne peuvent affecter les résultats qu’en assouplissant la contrainte budgétaire, et non par la conditionnalité. Par conséquent, l’aide n’est pas conditionnelle et le gouvernement réagit à l’aide en recalculant son plan de taxation optimale. Le choix entre loisir et effort est bien entendu affecté. C’est un aspect de l’aide qui est généralement ignoré. Les auteurs effectuent des expérimentations simulées pour déterminer l’effet de l’aide. Ils trouvent des effets incitatifs substantiels. L’aide est transférée au secteur privé sous la forme d’une réduction de taxes et une part substantielle (jusqu’à la moitié) de l’effet de l’aide s’effectue sous la forme d’un accroissement des loisirs plutôt que comme consommation supplémentaire. Les simulations montrent que l’aide conduit à l’adoption de plans de taxation plus progressifs. Spécifiquement, il devient optimal de réduire les taux de taxation sur les pauvres de manière disproportionnée, étant donné la fonction de bien-être social que le gouvernement maximise. En ce sens, l’article montre que l’aide constitue, de façon surprenante, un moyen très puissant d’atteindre les plus pauvres.

L’augmentation de la progressivité de la taxation induite par l’aide est un argument nouveau en faveur de celle-ci. Cependant, les auteurs utilisent une forme très particulière de la fonction de bien-être social. Les individus sont classés selon leur productivité, et la pondération des utilités correspond à la part dans la population de chaque classe de productivité. Cela impose clairement l’hypothèse que le gouvernement soit préoccupé par le sort des pauvres. Dans la pratique, il est probable que le poids donné par le gouvernement au bien-être des pauvres soit largement inférieur à leur part dans la population totale. En fait, ce poids peut être nul (comme dans le schéma adopté par Adam et O’Connell dans le cas où les pauvres n’appartiennent pas au groupe favorisé). Si cela est le cas, alors le résultat sur la progressivité peut s’inverser : il peut s’avérer optimal pour le gouvernement de rendre le plan de taxes moins progressif en réponse à un versement d’aide.

Le cadre de la taxation optimale est également utile pour répondre à la question de l’allocation de l’aide entre pays. Kanbur et Tuomala utilisent des simulations pour examiner comment l’allocation optimale de l’aide varie avec les caractéristiques des pays receveurs. Ils trouvent que si deux pays ont les mêmes distributions de revenu, mais des moyennes différentes, le pays le plus pauvre devrait recevoir plus d’aide, comme cela est attendu. Ils trouvent aussi que si deux pays ont la même moyenne mais des distributions différentes, celui avec la distribution la plus inégalitaire devrait recevoir moins d’aide. Ce résultat n’apparaît, par contre, absolument pas évident. Un niveau d’inégalité plus élevé (pour une moyenne donnée) implique un niveau de pauvreté plus élevé et par conséquent une justification pour l’aide au développement. Cependant, dans les pays les plus inégaux, les taux marginaux de taxation sont plus élevés pour les pauvres. Cela signifie que lorsque l’aide permet au gouvernement de diminuer ses taux de taxation, une part moindre de ses réductions d’impôts bénéficie aux plus pauvres. Ainsi, étant donné les changements optimaux du gouvernement dans sa politique de taxation, la capacité de l’aide à atteindre les pauvres est moins importante. Dans les simulations le dernier effet domine, de telle sorte que le pays le plus inégalitaire devrait en fait recevoir moins d’aide.

Cet exemple illustre bien les inévitables limites inhérentes aux calculs d’allocation efficace de l’aide. Dans l’approche de Collier et Dollar, c’est le pays le plus inégalitaire qui aurait été qualifié pour un niveau d’aide plus élevé. Il est possible que la progressivité des systèmes de taxation puisse conduire à des niveaux de notation de la qualité de ces politiques plus faibles, mais cela aurait impliqué trop peu de poids pour faire une réelle différence. Des allocations de l’aide efficaces sont par conséquent trop fragiles, beaucoup plus que ce qui a été souligné dans la littérature.

Le bien public le plus important est peut-être la paix. Déterminer si l’aide favorise la paix ou, au contraire, la menace, est devenu un sujet important de la littérature sur les conflits armés. Une des approches considère les conflits armés comme une recherche de rente. Le gouvernement contrôle les rentes engendrées par l’État et un mouvement rebelle tente de s’emparer de cette capacité de contrôle. Dans cette approche, l’aide augmente les ressources de l’État, et comme il y a plus à gagner, l’incitation des rebelles à débuter une guerre civile augmente de même que l’incitation du gouvernement à se défendre. Cependant, le gouvernement peut utiliser l’aide afin de renforcer sa capacité de défense et d’augmenter le coût pour les rebelles de s’approprier l’État. L’aide peut ainsi prévenir une rébellion. L’effet net est ambigu. Collier et Hoeffler (2000) soulignent que l’aide permet au gouvernement de réduire son recours au type d’exportations qui est précisément à l’origine des rentes qui rendent les conflits attractifs, telles que le pétrole ou les diamants. Par ailleurs, si l’aide augmente la croissance, la probabilité de déclenchement d’un conflit va être diminuée du fait de l’augmentation du salaire de réserve des soldats [28]. Arcand et Chauvet (2001) trouvent que des deux canaux, le plus important est le premier : l’aide permet de réduire la survenance de conflits car (grâce à la fongibilité) elle permet au gouvernement d’accroître sa dépense militaire : si vis pacem para bellum. C’est un autre exemple d’une situation où l’aide peut s’avérer efficace lorsqu’elle est utilisée avec des objectifs que les bailleurs de fonds ne jugent généralement pas attractifs.

Collier (2004) insiste sur le fait que de nombreux pays en développement en stagnation apparaissent pris dans des trappes à conflit. La pauvreté est à la fois une cause et une conséquence des guerres civiles, et avoir subi une guerre civile augmente fortement la probabilité qu’une nouvelle se déclenche. Les conflits armés perpétuent la pauvreté qui elle-même nourrit un nouveau cycle de violence. Le travail de Collier et de ses coauteurs est très pertinent au regard de la question qui se pose de ce que les bailleurs de fonds peuvent faire. Premièrement, il faut reconnaître que le coût des conflits est très élevé. Collier l’estime ainsi à 50 milliards de dollars. Étant donné qu’en moyenne deux guerres se déclenchent chaque année, leur coût est le double du budget annuel d’aide au développement. Deuxièmement, les guerres civiles impliquent une externalité importante. Plus de la moitié des énormes coûts des guerres civiles ne sont pas supportés par le pays en guerre, mais par ses voisins. Cela justifie une action publique internationale. Troisièmement, l’aide aux pays qui mettent en place de bonnes politiques et dans lesquelles la gouvernance n’est pas un vain mot, permet efficacement, non seulement de promouvoir la croissance à court terme (l’effet saisi dans les régressions de croissance incorporant l’efficacité de l’aide), mais également de réduire le coût des conflits. Cet effet est fort : Collier estime que les bénéfices tirés d’une situation de sécurité représentent à eux seuls 40 % du coût de l’aide. Quatrièmement, l’aide est particulièrement efficace dans les situations de sortie de conflit, mais pas directement après le conflit (qui est généralement la période pendant laquelle les bailleurs de fonds se précipitent dans le pays, comme en Afghanistan) mais quelques années plus tard (quand en pratique les bailleurs de fonds sont partis). Cinquièmement, ce que la littérature sur les conflits armés identifie généralement comme une action efficace des bailleurs de fonds n’est pas, généralement, la fourniture d’aide au développement. Par exemple, une action collective internationale dans le but de tarir les sources de financement des rebelles en rendant très difficile de vendre, notamment, des diamants sans une preuve acceptable de leur origine. Cela peut s’avérer très efficace : une réduction de 10 % du prix reçu réduit la probabilité de déclenchement d’un conflit armé de 12 % [29]. L’établissement de normes internationales concernant l’utilisation des rentes tirées des ressources naturelles (telles que l’Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives) peut contribuer à réduire le risque de conflit armé associé à la possession de ressources naturelles. L’intervention de forces militaires extérieures approuvée par les Nations Unies (ainsi que cela a été fait en Sierra Leone) afin d’éviter un retour de la violence peut s’avérer particulièrement efficace.

Un deuxième domaine concerné par la question des biens publics internationaux est la santé. Je vais être très bref sur cette question étant donné qu’elle est le sujet d’un autre article de la conférence. Le paludisme et le VIH/SIDA impliquent d’importantes externalités, tant nationales qu’internationales. La raison pour laquelle des actions des bailleurs de fonds dans le domaine de la recherche (telles que le Fonds d’Achat de Vaccins) sont justifiées est bien connue. Le traitement et la prévention sont, cependant, encore loin d’être à la portée des ministères de la santé africains. Les initiatives actuelles de bailleurs de fonds telles que le Fonds Global sont des réussites mais seulement à une très petite échelle : le nombre de patients traités s’élève à quelques pour cent de ceux nouvellement infectés. Ceci constitue une justification forte pour l’aide : les bénéfices sont très importants et les gouvernements ne sont pas capables d’emprunter sur la base de ces bénéfices futurs.

Une littérature plus analytique, à la fois en économie et en anthropologie, a essayé d’appréhender de nombreuses institutions (par exemple le métayage, les dots de mariage, la diversification agricole, le commerce au sein de petits réseaux, le remboursement contingent des dettes) comme des réponses au risque dans un environnement où l’assurance formelle et le marché du crédit sont peu développés. Cette littérature insiste souvent sur le fait que ces réponses sont coûteuses aussi bien en termes de niveau que de croissance du revenu. Dans la réalité, il y a un arbitrage entre la sécurité et le revenu (ou la croissance du revenu). Un exemple très parlant est donné dans une situation où les droits de propriété ne sont pas assurés. Les agents peuvent alors choisir de rester pauvres : il n’y a pas d’incitation à croître parce qu’il y a une forte probabilité que l’accumulation de richesses attire la convoitise [30].

Le fait qu’un tel arbitrage existe ne dit pas grand-chose d’autre que le fait qu’il n’y a rien de gratuit. L’insécurité peut être réduite mais cela implique un coût : les arrangements qui se substituent à l’assurance impliquent une prime d’assurance implicite. La question intéressante en termes de politique économique est celle de savoir si la prime d’assurance implicite est inutilement élevée. Cela peut survenir pour des raisons très simples. Une raison est que la mise en commun de la gestion des risques d’un grand nombre d’individus permet de réaliser des économies d’échelle. Les institutions informelles résolvent généralement les problèmes de sélection adverse et de hasard moral en maintenant le nombre de participants à un niveau relativement peu important, ce qui permet de résoudre les problèmes d’information asymétrique : la petite taille des groupes permet d’observer directement les actions des agents [31]. Toutefois, pour des groupes de petite dimension, la mise en commun de la gestion des risques est, bien évidemment, coûteuse. Le développement institutionnel prend souvent la forme de partage de l’information et de mécanismes secondaires d’exécution des contrats de telle sorte que l’observation directe n’est plus une nécessité et que des opérations à grande échelle sont possibles. Les entreprises de cartes de crédit fonctionnent de cette manière.

La littérature récente sur le risque adopte cette perspective. La question centrale est alors : la croissance serait-elle plus élevée si des agents avaient accès à de l’assurance ou aux marchés du crédit ? Dans le cas où cela serait vrai, de combien? Plus important encore, cela constitue-t-il une justification pour l’aide au développement ?

Dans la littérature traitant des raisons de la faible croissance des pays africains, le risque a longtemps été un des suspects numéro un. Collier et Gunning (1999) ont souligné qu’il y avait des raisons inhérentes aux différentes caractéristiques de l’Afrique d’être plus exposée au risque. De nombreux pays africains sont contraints par la combinaison de conditions géographiques semi-arides associées à une saison de culture très brève. De plus, les politiques adoptées en Afrique ont souvent laissé derrière elles une infrastructure en mauvais état, une exécution aléatoire des contrats signés, des secteurs financiers fragilisés, de l’incertitude quant aux choix des politiques mises en Å“uvre et des risques de conflits armés. Les gouvernements ont par conséquent non seulement accru le risque auquel les agents privés sont exposés, mais ils ont également miné les mécanismes de gestion du risque.

Les caractéristiques du sol africain expliquent la très faible densité do population sur la plus grande partie du continent, ce qui contraste fortement avec le sous-continent indien. Ceci rend la gestion du risque beaucoup plus difficile. Les marchés du crédit, les assurances informelles et les autres institutions qui permettent aux agents de gérer de façon commune des risques idiosyncratiques requièrent généralement une proximité physique de façon à dépasser les problèmes de hasard moral et d’asymétrie d’information. Les observations tirées de l’enquête RPED ont montré qu’une stratégie importante de gestion du risque des firmes urbaines était de restreindre leurs transactions à un petit nombre de firmes. Cela a pour effet de limiter la concurrence et la transmission d’informations sur les nouveaux marchés ou les nouvelles technologies. De nouveau, cela est susceptible de réduire la croissance.

Baser le crédit sur des collatéraux plutôt que sur la réputation n’apparaît pas vraiment faisable. Des actifs ruraux les plus importants, le bétail est vulnérable aux maladies et peut être volé, tandis que la terre est, dans de nombreuses régions d’Afrique, abondante. Lorsque les risques sont covariants (comme le sont la plupart des risques climatiques ou de maladie), la faible densité de population empêche l’assurance. La mise en commun de la gestion des risques ne fonctionnerait que si elle était faite sur de grandes zones géographiques, et du fait des faibles densités de population, il est probable que cette option soit très limitée par les asymétries informationnelles. Ce n’est cependant pas inévitable. Une combinaison d’assurance locale et informelle (qui serait susceptible de résoudre les problèmes d’asymétrie d’information) et de réassurance formelle (afin de dépasser le problème de la covariance en gérant les risques d’une grande zone géographique de façon commune) pourrait très bien être faisable mais n’a encore jamais été tentée.

En outre, il y a en Afrique une longue histoire d’interventions gouvernementales qui a miné l’intermédiation financière, particulièrement dans les zones rurales. Par exemple, les régimes de contrôle en place dans les années soixante-dix et quatre-vingt se sont généralement traduits par des interventions visant à canaliser des ressources d’investissement vers des activités urbaines.

Dans ces circonstances, il est peu probable qu’une mise en commun de la gestion du risque (à travers l’assurance ou le crédit) pour les risques covariants puisse voir le jour. Les ménages agricoles optent plutôt pour des stratégies individuelles de gestion des risques, notamment à travers la diversification ou le lissage de la consommation. Il a, par exemple, été observé que dans les régions où les précipitations sont plus prévisibles les ménages sont moins diversifiés [32].

La diversification est, bien sûr, coûteuse : le ménage renonce aux gains tirés de la spécialisation. C’est un effet de niveau qui n’affecte pas nécessairement la croissance. Cependant, les effets de niveau se transforment rapidement en effets sur les taux de croissance, par exemple, lorsque les investissements ne sont pas divisibles ou qu’il existe des imperfections dans les marchés du crédit.

La seconde stratégie de gestion du risque que l’on rencontre fréquemment dans les économies rurales est le lissage de la consommation, qui revient généralement à utiliser des entrepôts de stockage de nourriture, du bétail ou les deux. Ces actifs sont eux-mêmes sujets à des risques (les maladies animales, le vol, la vermine ou la pourriture). Par conséquent, la stratégie de gestion des risques peut s’avérer très coûteuse.

Supposons que la possibilité de gérer les risques soit en fait très limitée. Quel est l’effet du risque sur la croissance ? Le risque peut affecter la croissance ex post ou ex ante. Dans le cas ex post un ménage ou une entreprise change son niveau d’investissement (à la hausse ou à la baisse) une fois qu’il ou elle a subi un choc, positif ou négatif. La perception qu’a l’agent du risque qu’il peut subir n’a aucune importance : la croissance n’est affectée que si le choc intervient réellement et seulement à ce moment précis. Intuitivement de tels effets finissent par s’annuler : nous pouvons nous attendre à ce que pour une série de chocs se déroulant sur une période de temps suffisamment longue, il n’y ait pas d’effets nets. L’investissement serait plus élevé en cas de choc positif, plus faible en cas de choc négatif et en moyenne, il est probable que le chemin de croissance soit identique à celui suivi en l’absence de risque. Cependant, cela n’est vrai que pour des cas très particuliers. En général les effets positifs et négatifs ex post ne s’annulent pas, et sur le long terme l’effet sur la croissance peut être substantiel.

Cependant le risque peut également affecter la croissance même si des chocs ne surviennent pas. C’est l’effet ex ante du risque. Ici la question posée est celle de savoir si les ménages ou les entreprises, quand ils perçoivent un changement dans les risques auxquels ils font face, changent leur comportement, par exemple en investissant moins pour une valeur donnée de la variable d’intérêt, par exemple les précipitations pour un ménage ou le prix de sa production pour une entreprise. Dans ce cas, l’effet du risque sera de changer le niveau de revenu de l’année suivante, une fois tenu compte du niveau de revenu courant ainsi que des chocs actuels. Le risque affecte alors la croissance à travers un changement dans le comportement d’investissement plutôt qu’en raison des chocs réalisés. Ainsi, lorsqu’une guerre civile éclate, l’effet sur l’investissement sera certainement de le diminuer, ce qui constitue l’effet ex post. Cependant, si les agents perçoivent un risque de guerre civile, l’investissement peut être très fortement réduit, même pendant de très longues périodes de paix. C’est l’effet ex ante.

Les travaux analytiques suggèrent que cet effet peut être également important. Malheureusement, il n’y a que très peu de travaux empiriques sur le sujet. L’effet du risque a généralement été étudié en utilisant une mesure des chocs (par exemple une maladie dans la famille) dans une régression pour expliquer le niveau de revenu, la consommation ou l’investissement. Au mieux, cela permettra d’identifier l’effet ex post, mais pas l’effet ex ante. Ce type de régression donnera une indication sur l’importance quantitative d’un choc, par exemple de combien les dépenses d’un ménage diminueront si un des membres du ménage tombe malade. Ces régressions ne nous fournissent cependant aucune information sur ce que seraient les dépenses d’un ménage en l’absence de risques, c’est-à-dire si le ménage savait d’avance qu’il n’y aurait pas de problème de maladie.

Une des très rares estimations est celle de Elbers et al. (2003). Cette étude des ménages, petits propriétaires, au Zimbabwe utilise des données de panel pour une période de 20 ans. Les auteurs estiment un modèle du comportement des ménages dans un contexte à risque et utilisent ensuite des simulations afin d’estimer comment le risque affecte la croissance.

Les résultats clés, pour un ménage donné, sont résumés dans le graphique 1. Il montre la valeur réelle du stock de capital d’un ménage (généralement le bétail) sur une période de 50 ans, la période 0 étant la situation réelle du ménage en 1980. Le graphique montre quatre chemins possibles. Le « chemin aléatoire dans un contexte à risque » est un chemin de croissance possible, défini par une série particulière de 50 chocs tirés de manière aléatoire, un pour chaque année. Le caractère extrêmement volatil de ce chemin donne une bonne idée du risque auquel fait face le ménage : la taille du troupeau change fréquemment, de près de 50 % à la hausse ou à la baisse en l’espace de seulement un ou deux ans.

Un grand nombre (100 000) de chemins tels que celui-ci ont été générés. Chaque année la valeur espérée du stock de capital du ménage a été calculée en faisant la moyenne de tous ces chemins. Le chemin temporel de cette moyenne est présenté dans le graphique sous la dénomination « moyenne dans un contexte à risque ». La procédure utilisée pour calculer la moyenne élimine de manière évidente la volatilité du chemin de croissance. Ce chemin montre quelle est la taille du troupeau dont le ménage espérerait disposer dans des dates futures, en débutant à t = 0. Le chemin montre une croissance très rapide durant les vingt premières années; puis le chemin atteint un palier.

Le chemin « sans risque ex post » montre ce qu’il serait arrivé si le ménage avait correctement perçu les risques qui le menaçaient mais sans qu’il n’en subisse jamais les effets. En d’autres termes, le ménage effectue sa décision d’investissement en sachant que l’année suivante il fait face à un risque, caractérisé par une distribution donnée de chocs. Ainsi qu’on le remarque, dans la simulation, il ne subit jamais de chocs (positifs ou négatifs). Evidemment, la manière dont cette simulation est bâtie est, par construction, artificielle : cela nous permet d’isoler les effets ex ante du risque. Enfin, si les agents ne font face à aucun risque et qu’ils sont pleinement conscients de ce fait, nous obtenons le chemin « sans risque ».

L’effet du risque sur le niveau du stock de capital peut maintenant être mesuré, dans le graphique, comme la distance verticale entre le chemin « sans risque » et le chemin « moyenne dans un contexte risqué ». Il est clair que cet effet est très important : le ménage aurait accumulé beaucoup plus de capital en l’absence de risque. L’effet peut être décomposé entre un effet ex ante et un effet ex post, en mesurant la distance entre le chemin « sans risque » et le chemin « sans risque ex post », et à partir de ce point, la distance au chemin « moyenne dans un contexte risqué ». Relevons que pour ce ménage, l’effet total du risque est dominé par l’effet ex ante.

Ces résultats s’appliquent également aux ménages de l’échantillon en tant que groupe. Dans l’échantillon, le risque réduit la valeur espérée de long terme du stock de capital de 46 % sous la valeur de l’état stationnaire dans le cas déterministe. C’est un résultat marquant. Le risque ne fait pas que rendre la croissance très volatile (comme cela est clairement illustré par le « chemin aléatoire dans un contexte risqué »), mais il réduit également de façon importante la croissance moyenne, de façon même si importante que (en valeur espérée) le stock de capital est égal à seulement la moitié de la valeur qu’il aurait atteinte en l’absence de risque. Deux tiers de cette réduction sont dus à l’effet ex ante, le reste étant la conséquence de l’effet ex post.

C’est aussi un résultat remarquable. Dans la majeure partie de la littérature empirique (par exemple sur la vulnérabilité), il est implicitement supposé que les chocs réels constituent une mesure adéquate du risque. Ce n’est cependant pas vrai : la plus grande partie de l’impact est internalisé sous la forme de décisions d’investissement différentes. Par conséquent, la croissance est très affectée, même quand aucun choc ne survient.

L’étude sur le Zimbabwe est certainement la première étude au niveau micro à identifier un fort effet du risque sur la croissance. Dans leur fameuse étude, Rosenzweig et Wolpin (1993) avaient utilisé les données indiennes ICRISAT et avaient conclu que l’introduction d’un mécanisme d’assurance formelle n’aurait aucun effet sur la croissance. Leur explication était que les ménages étaient déjà impliqués dans des mécanismes efficaces d’assurance informelle (mise en commun de la gestion du risque au niveau d’un village) et que, si une assurance avec une prime actuarielle d’un niveau honnête était mise à leur disposition, il n’y aurait aucun client. Leur façon de modéliser le risque présente bien des problèmes techniques. Mais, quoiqu’il en soit, si nous acceptons leur résultat, celui-ci ne peut, bien entendu, être vérifié que si le risque est essentiellement idiosyncratique. Dans un cas différent, l’assurance informelle ne serait que de peu d’utilité.

Quoiqu’il puisse en être dans les villages de l’ICRISAT, la plupart des risques dans les pays en développement sont covariants, liés au climat, aux états de guerre et aux politiques gouvernementales. En Afrique, les risques covariants sont dominants et dans la plupart des cas, il n’y a pas de marchés financiers formels qui permettent de mettre en commun la gestion des risques à un niveau supérieur, ou de l’emprunt à un taux d’intérêt donné. Dans ces circonstances la situation est semblable à celle des villages zimbabwéens dans lesquels des mécanismes d’auto-assurance à travers le lissage de la consommation constituent la stratégie principale de gestion du risque. Cela rend les résultats zimbabwéens intéressants. Cependant, la question de savoir si le résultat clé, selon lequel dans ces circonstances le risque réduit massivement la croissance, se généralise à d’autres contextes, n’a toujours pas de réponse. C’est clairement une priorité clé de la recherche appliquée.

Supposons que les résultats zimbabwéens se généralisent. Quelles sont les implications en termes de politiques ? Une part substantielle du risque auquel font face les agriculteurs est covariante. Par exemple, le choc le plus important subi par les petits propriétaires zimbabwéens fut la sécheresse de 1991/2 qui a affecté l’ensemble du pays. Les formes traditionnelles d’assurance informelle, qui reposent sur l’observation au niveau local, et donc la mise en commun de la gestion du risque à une petite échelle, sont clairement impuissantes dans de telles situations : les bénéfices tirés de la mise en commun disparaissent quand tous les participants au mécanisme sont frappés de manière simultanée.

La réassurance est la seule solution au problème de la covariance : un risque covariant à un niveau donné, disons le niveau national, devient idiosyncratique à un niveau plus élevé. La mise en commun de la gestion du risque fonctionnera si elle est effectuée à un niveau suffisamment élevé de telle sorte que le risque de sécheresse au Zimbabwe soit inclus dans un portefeuille d’assurance avec d’autres risques, par exemple le risque de gel au Brésil, qui sont tous les deux peu corrélés. Dans le cas de risques climatiques tels que des sécheresses, l’asymétrie d’information (et par conséquent la sélection adverse et le hasard moral) qui pose tant de difficultés dans le cas des contrats d’assurance, n’est plus un problème. Une information objective (et difficile à manipuler) sur des évènements climatologiques peut être enregistrée de façon fiable par des stations météorologiques. Il est par conséquent possible d’écrire des contrats d’assurance qui dépendent d’évènements tels que le niveau de précipitation. Néanmoins, de tels contrats sont rares. L’explication la plus probable est que ceux qui disposent de la confiance au niveau local n’ont pas accès aux marchés de réassurance internationaux. Inversement, les assureurs internationaux n’ont pas la confiance des individus dans les économies villageoises. Leur offre, qui consiste à fournir de l’assurance en échange d’une prime payée par avance, ne serait tout simplement pas crédible.

La solution consiste probablement à lier des institutions locales, par exemple les ROSCAs ou d’autres types d’institutions de microfinance qui ont acquis la confiance des gens et qui sont capables de faire respecter des règles, à des compagnies d’assurance formelles capables d’offrir des mécanismes de réassurance. Ceci peut-il être laissé au marché ? Probablement pas : de tels mécanismes n’existent pas encore et commencent tout juste à être discutés. Un obstacle important est l’idée répandue que les gens pauvres n’ont pas les moyens de payer pour s’assurer. C’est une erreur majeure. Comme les résultats du Zimbabwe l’illustrent très bien, les gens gèrent le risque en utilisant des méthodes qui réduisent considérablement leur revenu espéré. Ceci constitue une indication qu’ils seraient prêts à verser un pourcentage substantiel de leur revenu pour payer une prime d’assurance, et qu’ils seraient capables de le faire. L’échec de marché qui en résulte appelle une action publique. Celle-ci pourrait prendre la forme d’un partenariat public-privé dans lequel un bailleur de fonds partagerait temporairement le risque de réassurance. Cela pourrait tout à fait constituer un rôle à très haut rendement pour les bailleurs de fonds.

Jusqu’ici nous avons discuté d’un risque à un niveau micro. Dans la littérature sur les chocs extérieurs, l’accent est mis sur l’impact des chocs à un niveau macro. Ici aussi il pourrait y avoir une justification à l’action des bailleurs de fonds. Guillaumont et Chauvet (2001) ont présenté des résultats empiriques selon lesquels l’aide serait particulièrement efficace dans des économies vulnérables aux chocs extérieurs. Cela revient à critiquer l’allocation efficiente de l’aide proposée par Collier et Dollar : l’allocation ne peut pas uniquement être basée sur le niveau de pauvreté du pays et la qualité de ses politiques. Dans un premier temps, cet argument n’a pas reçu l’attention qu’il méritait : cet article a été relativement négligé à la période à laquelle les économètres ont amorcé un débat féroce et acrimonieux sur la robustesse des résultats de Burnside et Dollar.

Le concept de vulnérabilité utilisé par Guillaumont et Chauvet était problématique dans le sens où il ne distinguait pas l’effet ex ante du risque de l’effet ex post [33]. Cela importe dans la mesure où les implications en termes de politiques sont différentes suivant le type de risque considéré. Dans un cas les pays les plus susceptibles de subir des chocs devraient recevoir plus d’aide (pour compenser pour l’effet ex ante), alors que dans le cas alternatif cela constitue une justification à la mise en place d’une assurance, qui compense les chocs après qu’ils soient survenus.

Dehn (2000), dans son analyse de l’effet du risque sur la croissance, a très attentivement effectué cette distinction dans son travail empirique. Il a estimé une équation de prévision des prix des exportations d’un pays et a dérivé la distribution des erreurs de prévision. La variance de la distribution est alors utilisée comme une mesure du risque auquel le pays est exposé dans ce marché particulier. Les points situés dans la queue de distribution de l’erreur de prévision, au delà de 5 % sont considérés comme des chocs. Par conséquent, un changement de prix est traité comme un choc s’il peut être considéré comme une surprise dans le sens où il serait un point aberrant dans la distribution des erreurs de prévision [34]. Dehn trouve que les chocs extérieurs ont un impact, mais pas dans un sens ex ante, en termes de vulnérabilité. Cependant, les chocs négatifs réduisent effectivement la croissance.

La distinction a été incorporée dans une régression sur l’efficacité de l’aide par Collier et Dehn (2002). Ils ont ajouté à la régression standard de Burnside et Dollar des mesures de chocs ainsi qu’un terme interactif chocs*(augmentation de l’aide). Ce terme est significatif : l’aide est particulièrement efficace en cas de survenance d’un choc négatif. Cela peut être vu comme un cas spécial de la justification de l’aide du fait d’une imperfection du marché du capital : la croissance est réduite du fait de l’impossibilité pour le pays d’emprunter. L’Union Européenne utilisait depuis un certain temps un programme d’assurance, le Stabex, qui compensait par des versements aux pays en développement les chocs sur le prix des exportations [35]. Le FMI considère la possibilité de renforcer de tels types d’assurance pays.

Le travail empirique dans ce domaine n’a pas encore répondu à toutes les questions. Dans la très soigneuse analyse de robustesse menée par Roodman sur la littérature sur l’efficacité de l’aide, les résultats de Guillaumont et Chauvet apparaissent être essentiellement le fait de points aberrants tandis que les résultats de Collier et Dehn sont plutôt robustes. Cependant, étant donné que Collier et Dehn utilisent le changement dans le niveau de l’aide plutôt que le niveau dans le terme interactif, les résultats ne sont pas directement utilisables pour l’allocation de l’aide. En outre, la décomposition de Dehn ne correspond pas exactement à la distinction entre les effets ex ante et ex post du risque. Toutefois, supposons que les deux études aient raison : que l’aide soit particulièrement efficace dans des économies plus exposées aux chocs et que l’efficacité augmente parce que les chocs affectent la croissance dans un sens ex post. Alors cela ne constituerait pas une justification pour l’aide au développement (ainsi que Guillaumont et Chauvet l’affirment), mais une justification pour l’assurance. Les bailleurs de fonds ont ainsi un rôle important à jouer, mais pas en fournissant de l’aide. (Ceci est, bien sûr, simplement une autre illustration du fait que pour que l’aide soit justifiée, l’aide doit nécessairement être efficace, mais que cela ne suffit pas.)

Cordella et Yeyati (2004) étudient comment l’assurance pays influe sur les réformes nationales. Dans leur modèle, lorsque le gouvernement décide de mettre en place un programme de réformes, il prend en compte le fait que si une crise intervient (du fait d’une volatilité exogène) les bénéfices tirés des réformes seront réduits. Quand une assurance est fournie, il y a par conséquent une probabilité plus grande que la réforme soit entreprise. Ce mécanisme peut fournir un bénéfice additionnel à l’assurance pays contre les chocs extérieurs.

Les problèmes auxquels l’aide est supposée répondre, et les interrogations quant au fait de savoir si l’aide a, ou non, un avantage comparatif relativement à d’autres politiques, ont été marginalisés dans l’euphorie du débat sur l’efficacité de l’aide. Le fait que l’aide, dans certaines circonstances, puisse sortir un grand nombre de personnes de la pauvreté pourrait apparaître comme une réponse suffisante à la question « pourquoi donner de l’aide ? ». Cependant, de tels résultats, bien que nécessaires, ne sont pas suffisants.

Les imperfections du marché du crédit étaient généralement considérées comme une justification pour l’aide, une justification qui s’imposait avec la force de l’évidence. Si les pays en développement ne pouvaient pas emprunter en dépit des hauts rendements potentiels liés à la rareté du capital, la croissance serait dans ce cas contrainte. La justification à la fourniture d’aide était simplement qu’elle permettait aux pays de résoudre cette imperfection du marché.

Aujourd’hui, de nombreux pays continuent à recevoir de l’aide bien qu’ils soient capables d’emprunter sur les marchés internationaux de capitaux. À l’inverse, si les pays n’ont pas accès aux marchés de capitaux, cela peut s’expliquer par un certain nombre de raisons également susceptibles de rendre l’aide inefficace. Il n’est donc pas surprenant que la critique le plus souvent adressée par la droite à l’aide est que, soit un pays n’a pas besoin d’aide, soit il la gaspillerait.

L’hypothèse selon laquelle un pays avec un ensemble de politiques d’une qualité suffisante pour rendre l’aide efficace aurait, ipso facto, accès aux marchés de capitaux, est, cependant, très irréaliste. Les notations risque pays mettent énormément de temps à refléter les changements de politiques. Par conséquent, un pays avec des politiques de bonne qualité peut se trouver exclu de l’emprunt international pour des périodes plutôt longues. Ce diagnostic justifie l’action des bailleurs de fonds, mais pas nécessairement l’aide au développement. La solution de premier rang serait, en ce qui concerne le problème d’asymétrie d’information - le gouvernement connaît son propre type mais pas les créanciers - d’y répondre directement. Cela pourrait être fait en donnant à une agence spécialisée telle que le FMI (avec une meilleure information sur le pays que les investisseurs privés) un rôle de signal. Tant que cette solution n’a pas été mise en Å“uvre, l’imperfection du marché du crédit résultant des décalages informationnels ne fournit qu’une justification de second rang pour l’aide au développement. Ainsi qu’il est démontré dans la littérature sur l’efficacité de l’aide, l’impact de l’aide dans ce type d’économies peut être très élevé. L’efficacité est la plus grande lorsque l’engagement du bailleur de fonds à la sélectivité est crédible. Les bailleurs de fonds devraient de ce fait vouloir adopter l’attitude de « flics sévères » plutôt que de « sympathiques travailleurs sociaux. »

La deuxième justification découle du coût de la taxation, et est reliée à la première. Si il y a une contrainte à l’emprunt en devises, cela sera reflété par des taux d’intérêt nationaux élevés, ce qui rend évidemment l’emprunt national très coûteux. Dans ces circonstances, les gouvernements devront soit économiser sur la fourniture de services publics, soit augmenter le niveau de taxation. L’aide peut favoriser la croissance de deux manières : soit en permettant des réductions de taxes, ce qui rendrait l’investissement privé plus attractif, soit en augmentant la dépense publique de manière à engendrer un environnement propice à l’investissement. Ici, la justification de l’aide repose sur une combinaison d’imperfections des marchés de capitaux et de coût de la taxation.

Il a été dit pendant longtemps que, grâce à la conditionnalité ex ante, les bailleurs de fonds pouvaient améliorer l’efficacité de la dépense publique. Il est compréhensible que ce soit un rôle que les bailleurs se plaisent à penser qu’ils jouent, mais cette justification a été littéralement détruite par les observations empiriques effectuées dans la littérature sur l’efficacité de l’aide au développement, à la fois au niveau macro et micro. Ces observations ne devraient pas sembler surprenantes. Il y a bien entendu d’excellentes raisons théoriques pour lesquelles la conditionnalité ex ante est désirable : elle est équivalente à un contrat qui est supérieur, au sens de Pareto, au résultat non coopératif d’un jeu dans lequel le bailleur de fonds, soit refuse de fournir de l’aide, soit le fait mais de manière non conditionnée. Cependant, les bailleurs de fonds ne sont pas parvenus à trouver les techniques d’engagement nécessaires pour que les gains découlant de la conditionnalité ex ante se réalisent effectivement. Sans une technique d’engagement (par exemple, une menace crédible d’arrêter le versement de l’aide), la conditionnalité ne fonctionne plus. Lorsqu’ils ont recours à la sélectivité, les bailleurs de fonds fournissent une aide « à prendre ou à laisser » (on peut présumer qu’ils ont en tête la justification par le coût de la taxation ou l’imperfection du marché du crédit) mais n’essaient pas d’influencer l’utilisation qui est faite de l’aide au développement.

La troisième justification est que l’aide peut avoir un effet incitatif, même quand la sélectivité est utilisée. Pour que cela fonctionne, il faut que la règle qu’utilisent les bailleurs de fonds pour lier la distribution de l’aide au développement aux performances passées soit à la fois transparente et crédible. Dans ce sens, la question de l’engagement persiste. La recherche d’une conditionnalité basée sur la performance peut être appréhendée sous cet angle. L’Union Européenne a ainsi développé des initiatives pour lier l’aide à la performance [36].

La quatrième justification de l’aide est le financement de biens publics internationaux, en particulier ceux liés à la santé. Ici, la justification repose sur la difficulté d’emprunter pour financer la fourniture de ces biens.

Nous avons défendu l’idée que pour deux sujets, les conflits armés et le risque, il existe une justification solide à l’action des bailleurs de fonds (soutien à la réassurance des risques climatiques, assurance contre les chocs internationaux sous la forme de mécanismes de compensation, criminalisation du financement des activités rebelles, mise en place de règles internationales pour la gestion des rentes tirées des ressources naturelles, implication militaire extérieure dans des situations de conflits armés) mais pas nécessairement sous forme d’aide.

De façon ironique, ces différentes propositions sont contradictoires avec l’essentiel de l’activité des bailleurs de fonds. La reconnaissance par les marchés de capitaux que les pays ayant réformé récemment sont solvables peut prendre du temps, mais les bailleurs de fonds sont généralement réticents à fournir de l’aide à ces pays, sur la base d’un argument fallacieux : celui selon lequel c’est précisément parce que les politiques de ces pays sont de bonne qualité qu’ils n’ont pas besoin d’aide au développement. Par conséquent, les bailleurs de fonds accroissent les difficultés rencontrées par ces pays pour le financement de leur croissance : lorsque l’aide est justifiée, cela n’est pas reconnu comme tel. Alors que l’aide pouvait s’avérer efficace après la survenance de chocs, le mécanisme Stabex a été abandonné. De façon similaire, bien qu’une des justifications de l’aide soit la réduction du coût de la taxation, celle-ci implique que l’aide permette une réduction de « l’effort fiscal », ce qui est à l’opposé de ce que souhaitent les bailleurs de fonds. En outre, un canal à travers lequel l’aide permet d’éviter les conflits armés est la fongibilité : l’aide finance des dépenses militaires qui empêchent le conflit armé. Dans toutes ces situations, l’aide peut s’avérer utile; mais, cependant pas d’une manière qui convient aux bailleurs de fonds.