Cairn.info - Pourquoi donner de l'aide : commentaires

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Revue d'économie du développement
De Boeck Université

I.S.B.N.2-8041-4721-5
238 pages

p. 71 à 77
doi: 10.3917/edd.192.0071

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Vol. 19 2005/2-3

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Pourquoi donner de l’aide : commentaires

Jérôme Pasquier Directeur général adjoint de la DGCID, Ministère français des Affaires étrangères

Plan de l'article

• Proposer une voie de recherche complémentaire

• L’aide en France en 2005

— Avec les OMD, peut-on échapper à l’économie politique défavorable au donateur par rapport au gouvernement bénéficiaire ?

— L’agenda du développement est plus large

Je ne commenterai pas tous les aspects très riches de la présentation de M. Gunning, pour :

en toute modestie, suggérer une voie de recherche complémentaire,
et mettre l’accent sur l’actualité de son propos, avec l’exemple des développements récents intervenus dans la gestion de l’aide française depuis l’été dernier.

1. Proposer une voie de recherche complémentaire

L’aide publique au développement est une ressource capitale pour lutter contre la pauvreté, mais bien d’autres politiques des pays développés ont un impact parfois plus marqué encore.

Ainsi que le rappelle M. Gunning, le DFID montre que le coût de la réduction de la pauvreté peut être plus faible pour d’autres activités que pour l’aide au développement (qu’à mes yeux on consacre un peu trop exclusivement à la seule lutte contre la pauvreté).

Quelques exemples, en complément des politiques d’aide et du commerce : les politiques migratoires - l’impact des migrations sur le développement des pays émetteurs fait l’objet d’une profusion de recherches qui en montrent l’importance soit par la fuite des cerveaux (aux effets négatifs) soit par les transferts de ressources des travailleurs migrants (effets positifs). Mais aussi politiques en matière d’environnement, recherche et développement, attitude face à l’investissement à l’étranger, etc. Et l’on pourrait y ajouter l’enseignement (en vue de sensibiliser l’opinion publique à l’importance de l’APD…).

Si les analystes tentent de rapprocher l’aide et le développement, ils ne prennent pas en compte dans leur analyse les autres effets des politiques qui affectent les pays en développement. Ces effets ne sont-ils pas de nature à hypothéquer l’effet de l’aide ?

L’autorité responsable du pilotage de l’aide doit assumer toute la responsabilité des impacts observables dans les pays en développement. Si dès 1991, l’OCDE met en avant la notion de « cohérence des politiques au service du développement », thème qui a été développé au cours des années 1990, et a nourri la déclaration du Millénaire, ainsi que le consensus de Monterrey sur le financement du développement, force est de reconnaître que sa mise en œuvre reste pourtant balbutiante.

Si la littérature sur l’aide met l’accent sur la gouvernance dans les pays bénéficiaires comme facteur d’efficacité, ne peut-on pas pousser l’étude dans une autre direction, selon l’axe de la gouvernance dans les pays donateurs, en termes de cohérence des politiques ?

Les pays développés sont en effet peu enclins à prendre en compte ces « effets secondaires » en plus du seul intérêt national, ce qui constituerait pourtant un renforcement de la « gouvernance » dans les pays développés et participerait d’un stade ultérieur de la réforme de l’État, chez nous. Mais les opinions publiques y sont-elles prêtes ?

Donc ce que devraient faire les donneurs d’aide, c’est plaider pour que l’aide ne soit qu’un outil politique parmi d’autres, tous attentifs au bien-être collectif dans un espace qui ne peut plus être le seul espace national, mais qui doit être étendu aux pays pauvres. La recherche peut travailler à étayer cette perspective en montrant les effets passés imputables à nos mauvaises politiques ou à l’incohérence de nos politiques.

En France, un progrès sensible pourrait intervenir avec la réforme en cours dans le cadre du CICID du 20 juillet 2004, qui donne la possibilité de réaliser la mise en cohérence en conférant une place importante au Ministre délégué :

« Sous l’autorité du Ministre des affaires étrangères, le Ministre délégué chargé de la coopération et du développement, coordonne les différents acteurs de la coopération française, veille à la bonne réalisation des prévisions et informe régulièrement le Président de la République et le Gouvernement de la réalisation des objectifs quantitatifs et qualitatifs. »

C’est à mes yeux un premier pas vers la cohérence, puisque le Ministre délégué est chargé clairement d’une mission de coordination, qui peut s’étendre à l’ensemble des politiques - puisque le CICID réunit beaucoup de membres du gouvernement.

2. L’aide en France en 2005

La France travaille activement à augmenter les ressources pour l’aide; vous savez que nous soutenons l’initiative anglaise IFF, qui vise à émettre des emprunts gagés sur les promesses d’accroissement de la dette, et que nous travaillons activement à la promotion de ressources supplémentaires, telles qu’une fiscalité internationale. Nous escomptons que 2005 permettra de mettre en œuvre ces approches.

L’accroissement de ressources qui en résulterait pourrait mobiliser les masses critiques appropriées pour rendre crédible le changement et amorcer des processus vertueux. On sortirait alors du jeu de dupes que M. Gunning décrit bien lorsqu’il montre les limites de la conditionnalité.

Cela prendra sans doute encore du temps; les Objectifs du Millénaire pour le Développement peuvent offrir un cadre de concentration de l’aide qui permet dès maintenant de produire ces effets de masse. Mais cela est loin d’épuiser l’agenda de l’aide.

2.1. Avec les OMD, peut-on échapper à l’économie politique défavorable au donateur par rapport au gouvernement bénéficiaire ?

Si l’économie politique de l’aide oppose schématiquement le gouvernement bénéficiaire cynique au gouvernement donateur angélique (mais dont la fonction d’objectif incline à un taux élevé de mobilisation de l’aide), un moyen d’échapper à ce jeu réside dans un alignement résolu des donateurs sur un petit nombre de thèmes, ce qui rend crédible que des résultats visibles et décisifs peuvent être obtenus. Alors les Objectifs du Millénaire pour le Développement peuvent être un élément de réponse, puisqu’ils sont devenus une référence politiquement incontournable dans le discours sur le développement et sur l’aide, et que les bailleurs de fonds y font désormais tous référence.

Toutefois, cette approche politiquement mobilisatrice est intellectuellement réductrice.

Elle est mobilisatrice - en France, le CICID du 20 juillet a décidé de mettre en place des stratégies sectorielles dans les domaines les plus directement liés à la mise en œuvre des Objectifs du Millénaire pour le Développement. La coopération française a également tiré les conclusions découlant du rôle croissant des Objectifs du Millénaire pour le Développement en accroissant son effort dans le domaine de l’éducation de base, et en matière de soins de santé primaires et de lutte contre le SIDA par exemple.

Mais si on perd de vue qu’elle a été motivée par cette préoccupation de communication, l’approche par les Objectifs du Millénaire pour le Développement est réductrice du point de vue des géographies, et du point de vue des dynamiques du développement.

Du point de vue de la diversité des situations régionales et des besoins des bénéficiaires, si l’on veut s’en tenir à une approche universelle et à une mesure globale, le succès ou l’échec des Objectifs du Millénaire pour le Développement devra beaucoup aux pays peuplés d’Asie du Sud et de l’Est. Si l’on préfère une vision différenciée, le problème des Objectifs du Millénaire pour le Développement apparaît comme essentiellement africain. Ce que l’on gagne en exactitude, on le perd en universalité du message.

Si on accepte que les Objectifs du Millénaire pour le Développement soient un cadre de mobilisation autour duquel s’accordent la représentation nationale (citoyens, ONG et parlementaires) comme les grandes agences d’aide, ils sont loin d’être une image fidèle tant de ce qu’il convient de faire en général que de la conception française du développement en particulier.

2.2. L’agenda du développement est plus large

Les Objectifs du Millénaire pour le Développement n’épuisent pas la totalité de l’agenda du développement. Ils ne peuvent non plus prétendre épuiser l’agenda de la coopération internationale.

Le consensus autour des OMD a été un élément de « relégitimation » de l’aide publique au développement. Compte tenu de l’ampleur des besoins, il s’agit là d’un point positif. Peut-on dire pour autant que l’accroissement récent des flux d’APD résulte de l’adoption des OMD ? Ce n’est pas sûr. Quelle a été la part du financement des besoins liés aux situations de crise dans cette hausse globale ?

La difficulté à mobiliser l’APD classique explique la recherche de mécanismes innovants de financement. Si les Objectifs du Millénaire pour le Développement font consensus, les modes innovants ou classiques de financement de l’aide ne le font pas.

Le financement des besoins liés aux OMD dans les secteurs sociaux a relancé le débat dons/prêts au profit des premiers plus à même de financer ce type de besoin. Or, la polarisation sur le contenu « social » des OMD exerce une pression forte en faveur de l’abandon des prêts. Quant aux financements innovants, le maintien du sujet sur l’agenda international est un succès en soi tant leur acceptabilité politique est, aujourd’hui, incertaine. Enfin, des mécanismes recourant à l’ingénierie financière, tels les garanties, font l’objet d’obstacles bureaucratiques de la part du CAD qui se refuse à une comptabilisation - hormis dans les cas d’échec, où la garantie est appelée, prouvant par là non pas son échec en termes de développement, ce qui me semble paradoxal !

Outre la vision en termes de filet de protection sociale que tissent les Objectifs du Millénaire pour le Développement, l’impératif de la croissance et du développement doit rester présent dans les modes opératoires et la mobilisation des ressources - la croissance est bonne pour les pauvres, donc pour les Objectifs du Millénaire pour le Développement.

Le CICID de juillet réactualise une vision multidimensionnelle de l’approche française du développement : « A côté des Objectifs du Millénaire, la France poursuivra sa coopération dans les domaines traditionnels de la gouvernance, de l’appui aux politiques publiques, de la promotion de la diversité culturelle, de l’enseignement supérieur et de la recherche. » Si le dernier rapport du PNUD sur le développement humain montre l’importance de la liberté culturelle, cette dimension reste insuffisamment reconnue. Pourtant, n’introduit-elle pas aussi un peu de complexité et d’efficacité dans le jeu entre le bailleur de fonds et le pays partenaire ?

2.3. Des OMD aux biens publics mondiaux

Les travaux en cours de la task-force franco-suédoise sur les biens publics mondiaux peuvent conduire à un renouvellement de l’agenda de la coopération internationale au-delà des pistes évoquées par M. Gunning. Les thèmes identifiés par la task-force comme pouvant donner lieu à la production de biens publics mondiaux sont : (1) paix et sécurité, (2) commerce international, (3) stabilité financière internationale, (4) gestion durable des ressources naturelles, (5) prévention et contrôle des maladies transmissibles, (6) connaissance et recherche. D’un point de vue thématique, cet agenda n’est naturellement pas déconnecté de celui des OMD, soit qu’il puisse constituer un préalable (paix et sécurité, stabilité financière), soit qu’il s’y insère naturellement (gestion durable des ressources naturelles). Mais, il ne s’y limite pas et pour certains sujets, il ouvre des problématiques nouvelles : la question de l’éducation n’est pas envisagée seulement du point de vue de l’éducation de base mais du point de vue de l’accès et du partage des connaissances (et donc du rôle de l’enseignement supérieur et de la recherche).

La pertinence de cet agenda en termes de régulation de la mondialisation n’est pas contestable. Elle ne l’est pas non plus en termes de besoins de développement. Sans doute, les pays à revenu intermédiaire et au sein de ces pays, une part seulement de la population, sont-ils davantage concernés que les pays à bas revenu en situation de fragilité (LICUS). Mais, de la crise financière de 1997 à celle du SRAS. des débats sur la protection de la propriété intellectuelle à ceux qui ont présidé au lancement de la facilité de paix de l’Union européenne, on voit l’actualité de l’agenda des BPM.

Les questions de gouvernance, le renforcement des capacités, le rôle des institutions et des politiques publiques doivent se voir reconnaître une place accrue dans l’agenda de la coopération internationale au développement. Il s’agit moins de développer de nouvelles conditionnalités que de reconnaître le rôle fondamental de politiques publiques qui conduisent au décollage économique et favorisent une participation des populations aux processus de décision.

Cet agenda est, dans une large mesure, celui de la nouvelle classe moyenne internationale, les pays émergents. Pour ces pays, l’agenda international de l’aide publique au développement n’est que partiellement pertinent. L’enjeu n’est pas - n’est plus - le traitement social de la réduction de la pauvreté. Certains ont à faire face à la question du traitement social des inégalités mais il n’est pas certain que ce sujet relève prioritairement de l’aide publique au développement. Il implique d’abord une réponse en termes de politiques publiques.

Les intérêts des pays émergents ne coïncident pas nécessairement avec ceux des PMA mais ils sont devenus incontournables. C’est particulièrement clair dans les négociations commerciales multilatérales. Cela l’est aussi, de plus en plus, dans le domaine de l’accès et du partage des savoirs.

Cet agenda est, pour partie, celui de la coopération française, notamment celle du ministère des Affaires étrangères. Le CICID du 20 juillet, en demandant la mise en place d’une stratégie d’intervention dans les pays émergents en a pris acte. La coopération avec ces pays s’inscrit dans une logique d’influence, de « laboratoires du changement ». Elle ne requiert pas des financements massifs, n’implique pas nécessairement des démarches d’harmonisation. Mais elle doit appuyer une vision de la « mondialisation régulée » dont la France est porteuse notamment auprès de pays qui sont plus tentés par la multipolarité que par le multilatéralisme.