Il y eut des accusations mutuelles cherchant à attribuer la responsabilité de l’échec de Cancun, ainsi que des désaccords concernant ceux qui en souffriraient le plus. Rapidement, les États-Unis et l’Europe ont affirmé que les pays en développement étaient les principaux perdants (Zoellick 2003). Mais pour un grand nombre de pays en développement, pas d’accord valait mieux qu’un mauvais accord et le cycle de Doha se précipitait (si toutefois un accord commercial peut être décrit comme se « précipitant ») vers un accord qui, au lieu de redresser les déséquilibres du passé, les auraient aggravés. Les États-Unis menacèrent d’abandonner l’approche multilatérale, et d’adopter à la place une approche bilatérale. Ceci créa la distinction entre les pays « qui peuvent » et les autres, suggérant que seuls les pays « qui peuvent » bénéficieraient d’une série d’accords bilatéraux.

Cet article propose un certain recul vis-à-vis de ces conflits. Il s’interroge sur ce à quoi devrait ressembler un cycle de négociations commerciales ? A quoi ressemblerait un accord fondé sur des principes d’analyse économique et de justice sociale, et non sur des pouvoirs économiques et intérêts spéciaux ? L’analyse conclut que le programme de négociations serait nettement différent de ce qu’il a été depuis deux ans, et que la peur des pays en développement d’être désavantagés par le cycle de Doha (même dans le cas où les requêtes des pays en développement aient été satisfaites) était justifiée.

La section suivante aborde le besoin d’un cycle de développement. Elle examine certains éléments de l’expérience des pays en développement dans les négociations commerciales précédentes, et expose brièvement certains des gains potentiels liés à une libéralisation commerciale plus importante. La troisième partie passe rapidement en revue le cycle de Doha jusqu’ici, et mesure à quel point il a permis de répondre aux attentes des pays en développement.

Le reste de l’article propose ce qui est parfois appelé une « analyse en ciel bleu » : une analyse des problèmes en terrain vierge, non encombré par des considérations politiques et par les événements récents. La quatrième partie identifie les principes d’un cycle de négociations commerciales pour le développement. La cinquième partie examine les priorités de telles négociations dans le contexte international actuel. La dernière partie propose brièvement un certain nombre de réformes institutionnelles permettant un processus de négociations plus transparent et plus démocratique, afin que les résultats de telles négociations soient à la fois équitables et dans l’intérêt général du monde.

Ces estimations -en particulier celles pour les pays en développement-étaient excessivement optimistes. [5] Une des raisons pour lesquelles les prédictions ne se sont pas matérialisées est que les scénarios modélisés n’étaient pas reflétés par les événements. Un grand nombre de réformes à la source de gains importants de bien-être, n’ont pas été mises en place de la façon dont cela avait été prévu au commencement des négociations. L’accord multi-fibre était structuré pour offrir un support significatif à la libéralisation, la capacité des quotas équivalents tarifaires à libéraliser l’agriculture était surestimée, et les coûts liés à la mise en place de telles réformes furent presque totalement ignorés.

Le programme de l’Uruguay Round reflétait, en grande partie, les priorités des pays industrialisés. Par exemple, les gains liés à l’accès aux marchés furent concentrés dans des domaines particulièrement intéressants pour les pays développés, spécialement dans l’agriculture et les textiles. Les résultats de ces asymétries régressives furent qu’après la mise en place des engagements pris lors de l’Uruguay Round, les tarifs moyens exercés par les pays de l’OCDE sur les importations provenant de pays en développement étaient quatre fois plus élevés que les tarifs sur les importations provenant d’autres pays de l’OCDE (Laird 2002). Les protections nationales (en particulier les subventions agricoles) étaient également nettement plus importantes dans les pays développés, totalisant plus de 300 milliards de dollars en 2002. L’impact de ce type de protection est particulièrement régressif, les producteurs des pays les plus pauvres étant les plus touchés par les politiques des pays de l’OCDE. Aujourd’hui, 4 % seulement de toutes les exportations des pays développés font l’objet de subventions par d’autres pays membres de l’OMC, tandis que 6, 4 % des exportations des pays émergents font l’objet de telles subventions. En comparaison, une part bien plus importante (29, 4 %) des exportations des pays les plus pauvres (sans inclure la Chine et l’Inde) sont subventionnées par d’autres pays membres de l’OMC. [6]

Bien que ne recevant qu’une petite part des gains liés à l’Uruguay Round, les pays en développement acceptèrent néanmoins un large éventail d’obligations et de responsabilités. De nouvelles règles de commerce et de discipline nationale furent introduites, reflétant plus les priorités et les besoins des pays développés que celles des pays en développement (par exemple, les subventions étaient autorisées pour les produits agricoles mais par pour les produits industriels). Ces règles contraignirent les options des pays en développement, les empêchant dans certains cas d’utiliser des instruments de politique économique ayant été utilisés par les pays développés lorsqu’ils étaient à des niveaux de développement comparables. Beaucoup des nouvelles obligations imposèrent des charges importantes aux pays en développement. En retour, les pays les moins avancés reçurent des promesses d’assistance financière pour faire face à ces obligations, et des clauses d’accès préférentiels aux marchés du Nord. Cependant, ces promesses n’étaient pas obligatoires, laissant les pays en développement dépendants de la bonne volonté des nations développées. Comme le notent justement Finger et Schuler (2000, p. 514), « les pays en développement prirent des engagements obligatoires de mise en place des accords en échange d’engagements non-obligatoires d’assistance ». Les négociateurs ne prirent pas la mesure des efforts très importants demandés aux pays en développement pour appliquer les accords de l’Uruguay Round, en particulier dans les domaines concernant la propriété intellectuelle, les barrières techniques au commerce et la sécurité alimentaire. En raison de ces coûts, un grand nombre de pays en développement ne furent pas en mesure de remplir leurs engagements pris lors de l’Uruguay Round. [7]

Les biens non-agricoles peuvent également être libéralisés plus avant. La forte libéralisation des tarifs sur les produits manufacturés dans les pays développés, pendant les deux dernières décennies, tend à suggérer que les gains à espérer de nouvelles négociations sur les produits industriels sont limités. Cependant, si cela est vrai dans une certaine mesure pour les pays développés, ce n’est certainement pas le cas pour les pays en développement. Si les tarifs moyens dans les pays développés sont bas, ces derniers maintiennent d’importantes barrières aux importations sur beaucoup des biens exportés en majeure partie par les pays en développement. Les pays en développement subissent des tarifs moyens (pondérés par les volumes d’importation) de 3, 4 % sur leurs exportations de produits manufacturés vers les pays développés –plus de quatre fois les 0, 8 % de tarif moyen qu’ils imposent sur les produits importés des pays développés (Hertel et Martin 2000). Les données agrégées masquent les extrêmes. Aux États-Unis après l’Uruguay Round, plus de la moitié des importations de textiles et vêtements étaient soumises à des tarifs douaniers compris entre 15 et 35 % ; au Japon, 22 % des importations de textiles font face à des tarifs de 10-15 % (CNUCED 1996). Les tarifs douaniers sur la nourriture entièrement conditionnée atteignent 65 % au Japon, 42 % au Canada, et 24 % dans l’Union Européenne. En comparaison, les tarifs douaniers sur les produits les moins conditionnés sont seulement de 3 % au Canada, 15 % dans l’Union Européenne, et 35 % au Japon (Banque mondiale 2002). De tels tarifs douaniers sont manifestement injustes et ont des effets particulièrement pernicieux sur le développement, contraignant la diversification industrielle dans les pays les plus pauvres.

Après l’Uruguay Round, il existait une opinion répandue selon laquelle les accords TRIPS avaient besoin d’être renégociés, en particulier dans leurs implications sur la santé publique. [10] Un grand nombre de pays en développement ressentaient que la première version des accords TRIPS permettait une protection des droits de propriété intellectuelle adaptée pour les pays développés mais négligeait des facteurs importants pour les pays en développement.

Les accords de l’Uruguay Round se sont concentrés sur la libéralisation de services essentiellement importants pour les entreprises des pays de l’OCDE, tels que les services financiers. En revanche, une attention bien plus faible fut donnée aux services intensifs en travail peu qualifié, pour lesquels les pays en développement disposent d’avantages comparatifs. [14] Malgré l’existence de barrières tarifaires importantes dans beaucoup de leurs industries les plus prometteuses, telles que la construction, la marine marchande, et les services de santé (OCDE 2002), ces pays ont augmenté leurs exportations de services de plus de 400 % depuis 1990. Dans ces secteurs d’activité, les pays en développement ont un intérêt légitime et substantiel pour un nouveau cycle de libéralisation. Jusqu’ici, ces services intensifs en travail n’ont pas été prioritaires dans le cycle de Doha.

Les règles et les définitions gouvernant les droits de propriété intellectuelle nécessitent d’être améliorées. Dans ce domaine, les règles internationales peuvent avoir des effets extrêmement importants en termes de santé publique et des conséquences distributives majeures au niveau mondial. Elles constituent également un élément crucial des politiques d’innovation et des efforts pour réduire la « fracture des connaissances » entre le Nord et le Sud. En outre, l’OMC a pour responsabilité de protéger les savoirs indigènes. Alors qu’il n’existe que quelques cas majeurs de bio-piraterie, l’impact global d’une plus grande brevetisation reste incertain. Les lois régissant les brevets doivent être changées de sorte que la charge de la preuve soit renversée : que ce soit aux entreprises de prouver que les brevets qu’elles cherchent à déposer ne sont pas fondés sur des savoirs traditionnels. [15]

Jusqu’à ce moment, Doha n’avait amené que peu de progrès sur un grand nombre de questions fondamentales. Une des déceptions principales concernait la réforme de l’agriculture, qu’un grand nombre de pays en développement [17] et d’organisations non-gouvernementales [18] considéraient comme l’objectif principal de la négociation. La date butoir de mars 2003, pour un accord sur les modalités agricoles, fut manquée. Quand les États-Unis et l’Europe présentèrent finalement en août, une proposition commune sur les modalités agricoles, un grand nombre de pays en développement la critiquèrent sur le fond et la forme, lui reprochant d’ignorer leurs intérêts. [19] Sur les questions fondamentales d’accès au marché, de subventions nationales (intérieures) et de subventions à l’exportation, le texte fut ressenti comme ne correspondant pas à l’objectif global du cycle de Doha. [20]

Au même moment, les initiatives agricoles au sein des pays de l’OCDE paraissaient remettre en cause les efforts multilatéraux. Le Farm Bill américain de 2002 permit d’augmenter le soutien aux fermiers américains et de renforcer les liens entre les subventions et les décisions de production. [21]

En 2003, la réforme de Luxembourg de la Politique Agricole Commune de la Communauté Européenne fut également décevante. La réforme déplaça certaines subventions de la « boîte bleue » (limitation de la production) vers la « boîte verte » (supposée provoquer moins de distorsions). Cependant, le niveau des aides aux producteurs reste virtuellement constant, puisqu’il est prévu qu’elles tombent de 57 à 56 % (OCDE 2004). Par ailleurs, la réforme n’a eu qu’un impact limité sur les subventions aux exportations et les barrières aux importations.

Ces deux initiatives furent très décevantes et révélèrent la volonté limitée des européens et des américains vis-à-vis de la réforme de l’agriculture. Chacune eut des effets dépressifs sur les négociations multilatérales pour la réforme de l’agriculture.

Après les négociations de l’Uruguay Round, il était clairement établi que l’agriculture ferait l’objet de plus de libéralisation. Il existe aujourd’hui une croyance forte que les États-Unis ont failli à ces engagements. Qu’il soit ou non établi que les très fortes augmentations dans les subventions agricoles constituent une violation explicite des engagements antérieurs, elles violent dans tous les cas l’esprit des accords (ou du moins ce que les pays en développement percevaient comme étant l’esprit des accords). Un cycle de négociation pour le développement doit être vu dans le contexte des accords déséquilibrés qui l’ont précédé.

En plus de leur déception concernant l’agriculture, les pays en développement sont aujourd’hui sceptiques quant aux effets de l’inclusion de nouveaux articles sur le programme des négociations. Un grand nombre de pays en développement s’opposent à l’inclusion des « sujets de Singapour ». [22] En juin 2003, 77 pays en développement, représentant plus de la moitié des membres de l’OMC, demandèrent publiquement que les sujets de Singapour soient retirés du programme des négociations de Doha (CAFOD 2003). Puisque ces sujets ne constituaient pas des priorités pour les pays en développement, leur position de plus en plus centrale dans le programme des négociations était perçu comme un aspect incongru du cycle pour le « développement ».

Pour certains pays en développement, ces sujets constituaient une atteinte à leur souveraineté nationale non justifiée par les bénéfices qu’ils pourraient amener. La discipline de régulation multilatérale menaçait de répéter les pires aspects de l’Uruguay Round en restreignant les options des gouvernements pour suivre des politiques de développement fondées sur leurs propres priorités et problèmes nationaux.

Par ailleurs, il existait des craintes que les initiatives fondées sur les sujets de Singapour n’imposent des charges supplémentaires importantes sur les capacités administratives des pays en développement. En effet, la création et la mise en vigueur de nouveaux régimes en matière de politique de concurrence, de régulation d’investissement, de commerce et de douane, sont associées à des coûts significatifs. [23] Un grand nombre de pays en développement ont été incapables de respecter leurs obligations dans le cadre des accords de l’Uruguay Round, en raison de ces coûts trop importants.

Les réalisations n’ont pas non plus été à la hauteur des attentes dans le domaine des préférences commerciales non réciproques. Des initiatives récentes dans les pays de l’OCDE, en particulier les initiatives européenne « Tout Sauf les Armes » et américaine « African Growth and Opportunity Act » (AGOA), favorisent les pays les moins avancés. L’Union Européenne a annoncé que cette initiative devrait « augmenter significativement les opportunités d’exportation et donc les revenus potentiels et la croissance » pour ces pays (CE 2002). Cependant, les analyses des accords préférentiels sur les exportations des pays les moins avancés montrent un impact relativement limité. Pour Brenton (2003), le commerce des biens et services faisant l’objet d’accords préférentiels pour la première fois sous l’initiative « Tout Sauf les Armes » totalise 0.02 % de la totalité des exportations des pays les moins avancés vers l’Union Européenne en 2001. [24]

En général, les pays les moins avancés réalisent peu des bénéfices promis par les accords préférentiels –comme le montre le faible niveau d’utilisation de ces accords. Près de la moitié des exportations des pays non-ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) vers la communauté Européenne n’ont pas reçu d’accord préférentiel et ont payé le tarif douanier de la nation la plus favorisée (Brenton 2003). Au total, mis à part les exportations africaines vers les États-Unis sous l’AGOA, l’impact de ces initiatives n’a pas, jusqu’ici, été significatif (Banque mondiale 2003).

Pour résumer, le programme des négociations pour le cycle du développement a évolué de manière décevante pour les pays en développement. Il n’a pas satisfait leurs attentes concernant l’agriculture et les questions liées aux barrières tarifaires. Il n’a pas inscrit d’actions en faveur des secteurs de services des pays en développement parmi les priorités du programme, et il n’a rien fait pour simplifier les procédures de base.

De plus, les nouvelles questions proposées dans le programme ont potentiellement détérioré la situation des pays en développement. Les États-Unis voulaient que la libéralisation des marchés de capitaux fassent partie de l’accord sur l’investissement, malgré le grand nombre de preuves que la libéralisation de ces marchés ne favorise pas la croissance et augmente l’instabilité. Au lieu de créer un réel environnement concurrentiel – empêchant le recours à des dumpings douaniers comme des outils protectionnistes – il y eut la peur que les nouveaux articles au programme des négociations restreignent la capacité des nations de poursuivre leurs propres politiques de développement.

Il existe au Sud une tendance à croire que les actions menées par les pays du Nord sont coordonnées, conduites par leurs propres intérêts économiques. Bien que les pays en développement surestiment le degré de coordination existant au Nord, les impacts sont souvent proches de ce qu’ils auraient été si les actions avaient effectivement été parfaitement coordonnées. Les forts taux d’intérêt, les politiques fiscales, et les politiques de libéralisation commerciale demandées par le Fonds Monétaire International (FMI) exacerbent, dans les pays en développement, les effets des mesures de libéralisation commerciale auxquelles ils adhèrent au sein de l’OMC. Les deux ensembles de politique économique ne peuvent être vus isolément.

Le secrétariat de l’OMC devrait être responsable de la mise en place d’analyses en équilibre général, similaires à celles produites lorsque de nouvelles taxes sont mises en place, permettant d’évaluer les effets de différentes propositions sur différents pays. Rendues publiques, de telles analyses devraient bénéficier aux pays en développement et aux associations de consommateurs, la plupart desquelles souffrent d’un désavantage en termes d’information par rapport aux pays développés et aux lobbies de producteurs.

L’interprétation d’analyses en équilibre général doit reconnaître que les modèles sont sensibles à leurs hypothèses sous-jacentes. Une grande partie des analyses d’impact sont fondées sur un modèle particulier de l’économie -le modèle néo-classique- qui suppose le plein emploi des ressources, la concurrence parfaite, l’information parfaite et des marchés fonctionnant bien. La validité de ces hypothèses pose question dans n’importe quel pays, et particulièrement dans les pays en développement. Sous l’hypothèse de plein emploi, les modèles d’équilibre général prédisent souvent des gains importants liés à la libéralisation, car elle permet de rediriger les travailleurs de secteurs protégés à faible productivité vers des secteurs plus productifs, au moment où l’économie se spécialise dans les domaines où elle bénéficie d’un avantage comparatif. Cependant, s’il existe du sous-emploi, la libéralisation commerciale peut simplement déplacer des travailleurs de secteurs protégés à faible productivité vers le chômage. Ceci réduit alors le revenu national et augmente le niveau de pauvreté.

Une analyse complète de l’impact des accords commerciaux doit également prendre en compte les coûts d’ajustement. La plupart des outils utilisés pour analyser les effets d’équilibre général de la libéralisation commerciale sont des modèles statiques. Ils décrivent le passage d’un « état stationnaire » à un autre, mais n’incorporent pas les coûts liés à cette transition ou les conséquences pour les économies qui sont initialement en dehors d’un état stationnaire. Même dans le cas où la libéralisation commerciale n’aurait aucun impact sur le niveau d’emploi d’équilibre, l’ajustement peut être long, et les coûts de cet ajustement –revenu perdu et pauvreté- peuvent être considérables. Le fait que les coûts de mise en place et de transition soient plus élevés dans les pays en développement, où par ailleurs les taux de chômage sont plus élevés, les matelas sociaux plus faibles et les marchés du risque moins développés, sont autant d’éléments qui doivent être pris en compte lors des analyses d’impact.

Il est important que les analyses d’impact prennent également en compte les distorsions pré-existantes. Par exemple, les politiques fiscales (souvent préconisées par les institutions internationales) qui taxent plus le secteur formel que le secteur informel génèrent des distorsions de la production en faveur du secteur informel. Dans un tel contexte, des accords commerciaux qui réduisent les prix internationaux des biens agricoles, typiquement produits par le secteur informel, ont un effet négatif plus important que si les politiques fiscales étaient plus neutres.

Un processus d’intérêt propre est manifestement incapable d’amener aux résultats progressifs envisagés lors du lancement d’un cycle pour le développement. Au contraire, tous les accords devraient être sujets à une « contrainte d’équité » acceptée par tous. Dans un cycle pour le développement, il devrait être établi que tout accord doit être « progressif », dans le sens où la plus grande partie des bénéfices devrait être perçue par les pays en développement. Ainsi, tout accord qui pénaliserait plus les pays en développement ou qui bénéficierait plus aux pays développés, mesuré par les gains nets en pourcentage du PIB, devrait être considéré comme inéquitable.

Il existe un grand nombre de difficultés pour interpréter cette exigence. L’une est qu’un grand nombre des coûts, par exemple pour les subventions agricoles, sont supportés par les pays développés. Non seulement ces subventions représentent des coûts budgétaires immenses, mais elles créent également des distorsions dans la production et génèrent alors des pertes non recouvrables. Si les pays développés devaient arrêter leurs subventions, ils en seraient (au total) parmi les principaux bénéficiaires. Ainsi, un raffinement du concept de résultat équitable serait de considérer les bénéfices nets d’effets d’efficience nationale. Sur des marchés concurrentiels, cela serait reflété par les effets de termes de l’échange dont bénéficieraient les producteurs ou qui seraient payés par les consommateurs ; sur des marchés non concurrentiels (ou des marchés où existent des quotas) ce serait la valeur de l’accès garanti.

L’autre aspect de « l’équité » concerne les conditions initiales. Aujourd’hui, les tarifs sont plus élevés dans les pays en développement que dans les pays développés. [25] Dans ce contexte, les États-Unis pourraient plaider qu’il est équitable que les pays en développement abaissent leurs barrières tarifaires proportionnellement. Cependant, ceci impliquerait de plus grande réduction tarifaire –et donc des coûts plus importants- par les pays en développement. Tout aussi importantes sont les questions relatives aux inéquités historiques. La relative faiblesse d’un pays peut être due à son héritage colonial, ou de manière plus pertinente à des accords commerciaux antérieurs inéquitables (tels ceux résultant de la Guerre de l’Opium dans la Chine du XIX^e siècle). Dans quelle mesure les principes actuels de justice et d’équité devraient-ils impliquer que les accords reflètent ces inéquités passées ? Les négociateurs commerciaux du Nord voudront prétendre que de telles inéquités n’ont jamais eu lieu. Ceux du Sud plaideront que l’on ne peut séparer les événements d’aujourd’hui de leur contexte historique.

La nature des accords commerciaux est bien sûr que tous les articles de l’accord ne sont pas « équitables ». Certains ont pour vocation de donner plus à l’une des parties, d’autres donnent plus à une autre. C’est l’accord dans son ensemble qui doit être perçu comme équitable. Cependant, tout accord commercial est à la fois tourné vers l’avenir et vers le passé ; il existe des compréhensions implicites et explicites des effets des accords passés et de la direction des accords futurs.

Les politiques fiscales qui génèrent des distorsions de la production vers le secteur informel augmentent les effets négatifs des subventions agricoles des pays du Nord sur les pays du Sud. Lorsque l’on parle d’inéquités des régimes commerciaux, doit-on les évaluer sur la base de situations caractérisées par des distorsions imposées ou encouragées par les pays du Nord, ou sur la base de situations où des politiques fiscales plus neutres existeraient ? Doit-on considérer les deux actions ensemble, en évaluant les effets conjoints des deux politiques, ou doit-on seulement évaluer le caractère plus ou moins équitable de l’accord commercial ?

Avec des visions si disparates de l’équité, il n’est pas surprenant qu’une proposition soit perçue par le Sud comme grossièrement inéquitable tandis qu’elle ne provoque pas de cas de conscience aux négociateurs du Nord. Certains concluront alors que l’on devrait simplement abandonner le critère d’équité des desiderata d’un cycle pour le développement. Ce serait une erreur. Dans une démocratie, tout accord commercial doit être entériné librement, et les citoyens du pays doivent être persuadés que l’accord est équitable dans sa globalité. De plus, il existe plusieurs cadres conceptuels philosophiques largement acceptés -en particulier celui de Rawls- offrant des indications permettant de réfléchir au caractère plus ou moins équitable d’un accord. [26]

De manière alternative, on pourrait imaginer un système différent se fondant sur une fonction de bien-être social égalitaire. Une des conditions minimales d’un système équitable est qu’il améliore le bien-être dans une telle fonction et que la redistribution du bien-être après une réforme ne soit pas déterminée de manière stochastique par la distribution antérieure à la réforme (Dasgupta, Sen, et Starret 1973 ; Rothschild et Stiglitz 1973).

La transparence est essentielle car elle permet à plus de voix d’être entendues lors du processus de négociation et elle limite les abus des plus puissants. Ceci est particulièrement important pour les pays en développement, en raison de la petite taille de leurs équipes de négociation. Un point particulièrement important concerne le manque de transparence des négociations de la « green room », dans lesquelles seulement quelques pays choisis parmi les pays en développement sont amenés à négocier avec l’Europe et les États-Unis. Le processus de la « green room » limite les contrôles extérieurs et met les pays en développement dans des situations désavantageuses étant donné la complexité des négociations et les équipes limitées de ces pays. [27] L’équité procédurale doit agir sur les asymétries de pouvoir et d’information entre les membres de l’OMC. S’il est difficile de réduire les asymétries de pouvoir, les asymétries d’informations peuvent elles être limitées via une plus grande transparence et la mise à disposition d’informations (d’analyse d’impact notamment).

Le système de résolution des conflits de l’OMC manque d’équité procédurale à de nombreux égards. Dans les querelles commerciales, le système favorise jure et facto les pays développés. Les coûts, pour un pays en développement, d’attaquer la revendication de propriété intellectuelle par une entreprise du Nord, lorsque le cas implique du piratage biologique, sont en général très importants. Par exemple, si les deux parties de la querelle ont un accès similaire aux ressources légales, le pays en développement sera désavantagé dans un processus impliquant des procédures légales compliquées et coûteuses.

Le système de résolution des conflits de l’OMC favorise donc les pays riches ayant les ressources pour utiliser le système dans leur intérêt. La Communauté Européenne, le Japon, et les États-Unis ont été les plaignants dans près de la moitié (143 sur 305) des querelles bilatérales traitées entre 1995 et 2002 par le système de résolution des conflits de l’OMC. En contraste, les 49 membres classés par l’ONU comme les pays les moins avancés n’ont pas porté une seule plainte durant cette période (Horn et Mavroidis 2003).

Même dans l’éventualité où un pays en développement gagnerait contre les États-Unis ou l’Europe dans un tribunal de l’OMC, le système d’exécution asymétrique et par conséquent inéquitable pourrait rendre l’application du jugement difficile. La sanction envers un pays ayant violé un accord de l’OMC est l’imposition de tarifs douaniers. Si, par exemple, l’Equateur devait imposer un tarif douanier sur des biens importés des États-Unis, ceci aurait des effets négligeables sur les producteurs américains. En revanche, si les États-Unis devaient imposer des tarifs douaniers sur des biens produits par l’Equateur, les impacts économiques seraient probablement dévastateurs. Dans la pratique, le système de l’OMC n’offre pas de moyen efficace pour sanctionner une action commerciale inéquitable dont les conséquences seraient subies par un petit pays en développement. [28]

La croissance du champ des compétences de l’OMC a un prix. Premièrement, les pays en développement n’ont pas la capacité d’analyser et de négocier un grand nombre de problèmes. Deuxièmement, l’expérience des sujets de Singapour suggère qu’un programme trop vaste contraint les négociations. Troisièmement, une telle expansion permet aux pays développés d’utiliser leur plus grand pouvoir de négociation pour exploiter les pays en développement sur de plus nombreuses questions. Par exemple, lorsque le programme des négociations fut élargi aux politiques de concurrence, les questions les plus pertinentes pour les entreprises des pays développés implantées à l’étranger devinrent le point central des négociations. Au même moment, les questions cruciales du point de vue des pays en développement, telles les lois anti-prédation et la mise en place de mesures anti-monopole au niveau mondial, reçurent une attention limitée. De la même manière, les industries pharmaceutiques des pays du Nord sont à l’origine de l’attention particulièrement importante portée aux négociations sur les droits de propriété intellectuelle. De manière presque inévitable, la résolution de ces questions reflétera les asymétries de pouvoir.

Pour ces raisons, un « principe conservateur » doit être introduit pour guider l’expansion des mandats de l’OMC au-delà des réformes d’accès au marché. De nouvelles questions ne devraient être incluses au programme des négociations que si elles obtiennent une note suffisamment élevée au regard de trois critères qu’il paraît raisonnable d’imposer à un cycle de négociations commerciales pour le développement : l’importance de la question en matière de flux commerciaux, son potentiel en termes de développement, et le besoin d’action collective pour la traiter.

Ce besoin d’action collective reflète une présomption générale en faveur de la souveraineté nationale. Il n’y a pas de raison d’imposer à des nations de prendre certaines résolutions, à moins que leurs actions n’aient des conséquences sur le commerce des autres qui ne peuvent être résolues que par une action collective. Dans certains domaines, un accord commercial est absolument essentiel. Ceux-ci incluent une règle de droit international (ou un ensemble de procédures) pour gérer les conflits commerciaux, ainsi que des accords pour empêcher les politiques de dévaluation compétitive et autres mécanismes de protection. Dans d’autres domaines, des accords commerciaux internationaux seraient utiles pour réguler les externalités transfrontalières ou les biens publics globaux. [29] Mais les accords commerciaux récents ont été étendus à des domaines qui empiètent sur la souveraineté nationale, sans qu’il y ait pour cela de justifications fondées sur le besoin d’action collective et sans qu’il existe des bénéfices clairement identifiés à de telles mesures et dont la distribution serait équitable. [30] La présomption de souveraineté du consommateur est fondée sur l’idée que les sociétés ne devraient interférer avec les choix individuels que lorsque ces choix ont des conséquences sur les autres individus, quand il existe un besoin d’action collective. La même chose est vraie en matière de commerce.

De tels accords devraient également permettre d’augmenter significativement les niveaux de vie dans les pays en développement –par les transferts qu’ils généreraient, par l’accumulation de capital qui serait rapatrié lorsque le migrant retourne vers son pays d’origine, et par les effets d’équilibre général sur la dotation relative de facteur dans les pays en développement. [32] Il est estimé que le mouvement temporaire de travailleurs peu qualifiés en provenance des pays en développement (où il existe une offre excessive) vers les pays développés (où il existe une pénurie), devrait augmenter le bien-être mondial par centaines de milliards de dollars, même dans le cas où le flux effectif de migrants serait modeste. [33] Walmsley et Winters (2002) estiment qu’un flux de travailleurs vers les pays développés équivalant à 3 % de leur population active générerait un gain global de bien-être de 156 milliards de dollars. [34] Pour ces raisons, un cycle de négociations pour le développement devrait faciliter les migrations de travailleurs non qualifiés, ainsi que le commerce des biens et services intensifs en travail non qualifié.

Malgré les immenses bénéfices potentiels de cette réforme, les faibles progrès enregistrés l’ont généralement été dans les mouvements intra-firmes de travailleurs qualifiés –une question importante du point de vue des pays développés. Mode 4 n’a pas évolué dans un sens permettant aux pays en développement d’exploiter leur avantage comparatif dans les services intensifs en travail peu ou moyennement qualifié. On note également que peu d’efforts ont été fournis à la mise en place de nouvelles propositions pour faciliter les transferts financiers des migrants. Les gouvernements ont un rôle à jouer pour maximiser à la fois le montant et l’impact de ces transferts sur le développement. Par exemple, les gouvernements pourraient mettre à la disposition des migrants des services de transferts financiers sécurisés et sûrs, régulant les intermédiaires afin d’éviter les fraudes. Le développement de nouveaux instruments financiers tels que les prêts assurés sur les transferts et la souplesse des transferts via des mécanismes de déduction de salaire par l’employeur, pourraient également augmenter la facilité avec laquelle l’argent est transféré vers les pays en développement.

Les industries de services importantes pour les pays en développement doivent également être libéralisées. En moyenne, les services représentent 50 % du PIB des pays en développement, mais les exportations de services en provenance de ces pays ne représentent que 25 % de l’ensemble des exportations de services. Bien qu’il y eut, au cours de la dernière décennie, une libéralisation importante des mouvements de services intensifs en travail qualifié (qui en général, a bénéficié aux pays développés et aux pays en développement de la même façon), moins de progrès ont été obtenus dans les industries de services intensives en travail non qualifié, particulièrement importantes pour les pays en développement.

Une grande part des bénéfices de la libéralisation des services ne viennent pas de l’accès aux marchés étrangers mais des gains de compétitivité et d’efficacité sur le marché national. Cependant, en plus de ces « gains d’efficience », les pays en développement ont des intérêts importants dans une libéralisation accrue des services (OCDE 2004). Un grand nombre de pays en développement se fondent sur leur avantage comparatif dans les services peu qualifiés pour développer des industries compétentes et très spécialisées. De telles industries incluent : les services maritimes, comme les services portuaires et l’industrie des transports ; les services de construction ; les services de « back-office » comme l’entrée de données, la télé-prospection, et les services financiers.

L’agriculture représentant une part tellement importante à la fois du développement économique national et de la vie de tous les jours dans les pays en développement, les réformes de l’agriculture doivent être menées prudemment. La libéralisation agricole offre aux pays en développement des perspectives d’accès plus facile aux marchés du Nord, mais peut (potentiellement) avoir des effets à la hausse sur les prix aux consommateurs dans ces pays. Ainsi, les subventions agricoles au Nord bénéficient aux consommateurs du Sud mais handicapent les producteurs de ces pays. Les effets nets d’une libéralisation du commerce des produits agricoles varient entre les pays en développement, en fonction de la composition de leurs exportations et de leurs importations, et en fonction de l’élasticité-prix de ces produits vis-à-vis de la libéralisation. Ces pertes potentielles soulignent le besoin d’une approche fine, tenant compte des différences entre les produits et entre les pays.

Au lieu de viser des réformes trop générales, l’OMC devrait chercher à ne libéraliser que les produits susceptibles d’entraîner les bénéfices les plus importants pour les producteurs, et les coûts les plus faibles pour les consommateurs. Un déterminant important de l’effet net de ce type de réforme est le niveau de protection initiale de chaque produit et l’impact de la libéralisation sur ces prix.

Un autre déterminant important des effets de la libéralisation vient de la balance commerciale agricole entre les pays. Il existe une différence entre les produits tempérés (principales céréales et élevage) pour lesquels les pays en développement sont largement importateurs nets, et les produits tropicaux pour lesquels les pays en développement sont largement exportateurs nets. La plupart des pays en développement sont importateurs des céréales principales, qui sont précisément les cultures qui reçoivent le plus de subventions nationales et sont probablement celles dont le prix augmenterait le plus suite à la libéralisation. [36] Il n’est donc pas surprenant que la plupart des études prédisent que les pays en développement souffriraient de la libéralisation commerciale de ces produits. En effet, pour Dimaranan, Hertel et Keeny (2003), les gains reviendraient essentiellement aux pays du groupe de Cairns, ainsi qu’aux deux plus grands pays en développement exportateurs, le Brésil et l’Argentine. [37] Ces pays sont les avocats les plus virulents du programme de réformes agricoles existant.

L’existence de pertes nettes dans certains domaines pour des pays en développement ne devrait pas impliquer qu’aucune réforme ne soit nécessaire –au contraire, cela suggère qu’une approche sélective serait plus appropriée. Les subventions devant être éliminées en priorité sont celles dont bénéficient peu les consommateurs relativement aux coûts de production. Les pays en développement devraient concentrer leurs efforts pour réduire les tarifs douaniers et les quotas sur les produits tropicaux, les produits agricoles transformés, et les autres produits qu’ils exportent ou pour lesquels ils ont une forte élasticité-prix à l’exportation. L’élimination des subventions cotonnières devrait augmenter les prix aux producteurs de coton mais ne devrait avoir qu’un effet faible sur le niveau de vie en raison de la légère augmentation du prix des vêtements qu’elle entraînerait. De la même manière, les subventions des cultures essentiellement consommées par les non-pauvres auront les effets distributifs les moins négatifs. Les graines de soja, par exemple, peuvent être en grande partie destinées à la production animale (bœuf et poulet).

L’OMC fait une distinction claire entre les subventions explicites à l’exportation et les autres formes de subventions nationales. Pourtant les deux types de paiement peuvent augmenter la production et déprimer les prix mondiaux. [38] Depuis que l’OMC traite les subventions nationales de manière plus permissive, certains pays de l’OCDE ont réduit leurs subventions à l’exportation et augmenté leurs subventions nationales, afin de satisfaire aux exigences de leurs engagements à l’OMC. Aux États-Unis et en Europe, la valeur annuelle des subventions à l’exportation de céréales et de bœuf a baissé de 4, 1 milliards de dollars entre 1990 et 1998. Pendant la même période, on estime que les subventions nationales pour ces produits ont augmenté de 18, 9 milliards de dollars par an rien que dans l’Union Européenne (ABARE 2001).

Les effets sur le commerce de certaines formes de subventions nationales sont souvent sous-estimés. Alors que dans les pays en développement, l’impact par dollar de subvention est plus important pour les subventions à l’exportation que pour celles indexées sur la production, la différence est faible si l’élasticité de la demande est faible, comme elle l’est pour la plupart des produits agricoles. Même les subventions non indexées sur la production (les paiements « découplés », principalement dans la « boîte verte ») ont un impact sur la production et les prix. Ces paiements bénéficient aux producteurs de l’OCDE en leur fournissant des crédits à faible taux (voire à taux zéro) qu’ils utilisent potentiellement pour investir et augmenter leur production.

Enfin, les pays en développement devraient s’intéresser aux articles ne figurant pas au programme des négociations de Doha. Premièrement, la déclaration n’annonce pas de nouvelle tentative pour réduire le dumping. Deuxièmement, la « boîte pour le développement » qui devrait permettre aux pays pauvres d’adapter leurs politiques agricoles et leurs politiques alimentaires afin de maximiser le développement, n’existe pas.

Les données agrégées masquent les extrêmes. En effet, les tarifs douaniers des pays de l’OCDE sont excessivement importants pour les produits stratégiques aux pays en développement, tels que les produits intensifs en travail peu qualifié (en particulier le textile) et la nourriture transformée. De tels tarifs retardent le développement en empêchant la diversification industrielle des pays les plus pauvres.

Une deuxième raison pour laquelle les pays en développement devraient insister pour que les tarifs sur les produits industriels soient inscrits parmi les priorités de Doha, est que les barrières Sud-Sud sont relativement élevées. Le tarif moyen, pondéré par les importations, des exportations de produits manufacturés en provenance de pays en développement vers les pays en développement est de 12, 8 % (Hertel et Martin 2000). Anderson et al. (2000) estiment que les gains de bien-être pour les pays en développement, d’une libéralisation du commerce des produits industriels par les autres pays en développement, se monteraient à 31 milliards de dollars.

Le nombre de plaintes pour dumping a augmenté significativement au cours des sept dernières années. [39] Une partie des problèmes liés à ces systèmes, est la façon dont ils ont été utilisés. Par exemple, pour les « tarifs anti-dumping », l’accusé doit donner, dans un délai court, une grande quantité d’information (en anglais) ; quand l’accusé n’est pas en mesure de donner ces informations dans le délai requis, le gouvernement américain statue en fonction des « meilleures informations disponibles », en général celles fournies par la firme américaine essayant d’empêcher son rival d’entrer sur le marché. Des tarifs élevés sont alors imposés, qui sont ensuite revus régulièrement à la baisse à mesure que de meilleures informations deviennent disponibles. Cependant, cette période implique des dégâts de long terme puisque les acheteurs américains ne vont pas vouloir du produit étant donné l’incertitude concernant le droit de douane qu’ils auront à payer.

Les problèmes sont reflétés par les demandes relatives à la libéralisation des mouvements de capitaux (incluses dans les accords de commerce bilatéral récents entre les États-Unis et le Chili et entre les États-Unis et Singapour). La libre circulation des capitaux accroît la volatilité qui elle-même accroît la prime de risque demandée par les investisseurs, ce qui revient à augmenter les taux d’intérêt (voir Stiglitz 2000).

Est-il juste d’imposer des droits compensatoires à un pays en développement qui a « subventionné » ses taux d’intérêt en les abaissant en dessous du niveau d’usure recommandé par le FMI, mais en les gardant cependant légèrement supérieurs au niveau des marchés internationaux de capitaux ? Ou est-ce que l’action de ce gouvernement devrait être perçue comme remédiant à une distorsion ? Il paraît injuste de forcer les pays en développement à accepter des mesures qui augmentent les taux d’intérêt qu’ils doivent payer, pour ensuite les punir d’un droit compensatoire lorsque le gouvernement tente d’en minimiser les conséquences.

Réduire la fracture de savoir entre le Nord et le Sud nécessite d’amender plusieurs éléments des accords TRIPS. [41] L’Article 27.1 (qui requiert la nouveauté universelle comme condition de la brevetabilité) devrait être renforcé afin de protéger les savoirs traditionnels. Ceci pourrait être réalisé en amendant les accords TRIPS de manière à remplir les conditions de la Convention des Nations Unies pour la Biodiversité signée par 170 pays en 1993. La Convention sur la Biodiversité reconnaît les droits collectifs des communautés villageoises sur les individus ou les firmes, et décrète que les demandes de droit de brevet d’un pays riche ne doivent pas nuire à la conservation de la biodiversité. Ceci devrait être mentionné dans toutes les conditions, notamment celles liées au test de nouveauté, de même que dans l’ampleur et la portée du brevet. [42]

Pour être significatives, les préférences devraient être rendues disponibles à plus de pays en développement en dehors des pays les moins avancés. De plus, les restrictions ayant amené à des taux d’utilisation faibles devraient être relâchées. [43] Une des raisons de la sous-utilisation vient des règles d’origine, qui ont pour but d’empêcher les détournements de commerce où des produits en provenance de pays non bénéficiaires sont acheminés via les pays les moins avancés, afin d’exploiter les préférences dont jouissent ces derniers. Une raison pour laquelle l’adoption a été limitée est qu’il est souvent difficile ou coûteux de réunir la documentation nécessaire pour satisfaire les règles d’origine.

Une solution à cette asymétrie serait de demander que le viol d’une règle par l’un des membres soit puni par l’ensemble des autres membres de l’OMC. Il existe toutefois une résistance considérable à ce type de proposition. En effet, un des problèmes classiques de ce type de système est que les sanctions ne sont pas nécessairement dans l’intérêt de celui qui les applique. Une proposition alternative serait d’imposer que les pertes commerciales soient compensées financièrement, soit par les pays en faute, soit par une enchère internationale du droit de sanction (Bagwell, Mavroidis, et Staiger 2003).

Les comptes en banque secrets facilitent la corruption, en offrant un refuge sûr à des fonds volés dans un pays. En ce sens, ils blessent gravement les pays en développement. Il devrait alors exister un accord international interdisant le secret bancaire (l’importance d’un tel accord ayant récemment été reconnue dans le cas du terrorisme). Un tel accord serait facilement applicable : aucune banque ne devrait avoir le droit d’effectuer des transactions avec une banque d’un pays qui ne se conforme pas aux normes de transparence ; un pays qui ne mettrait pas en application de telles sanctions pourrait être poursuivi (selon des procédures similaires à celles exposées ci-dessus dans un contexte de juste concurrence, par exemple).

La caractéristique des accords commerciaux antérieurs est qu’ils étaient négociés dans le secret, un grand nombre d’entre eux n’étant même pas révélés dans leur intégralité jusqu’à la fin des négociations. Les gouvernements avaient alors le choix entre « tout ou rien ». Parce qu’ils ne pouvaient pas les influencer, les parlementaires n’avaient pas d’incitation à chercher à comprendre toutes les complexités des accords. Etant donné l’ampleur des superpositions entre les questions commerciales et les autres questions, comme celles liées à l’environnement, les réformes de procédures sont aujourd’hui cruciales afin que les délibérations sur les problèmes commerciaux soient plus ouvertes et plus similaires aux autres processus de délibération.

Le commerce est devenu trop important pour être laissé à la seule charge des ministres du commerce. Une partie du processus de délibération devrait impliquer activement d’autres parties. Ainsi, lorsque des problèmes de propriété intellectuelle sont débattus (s’ils sont débattus), les ministres de la recherche devraient être impliqués. Il devrait également exister des mécanismes pour que les voix des ministres de l’environnement soient entendues. Ils pourraient alors insister, par exemple, pour que des provisions soient introduites empêchant une course vers le bas ; que des normes environnementales basses (celles permettant de polluer l’atmosphère terrestre par exemple) soient considérées comme des formes de subventions à bannir.

L’équité du régime international ne doit pas seulement être jugée en termes de résultats, mais également en termes de processus. Il existe une littérature importante sur les défaillances procédurales. Pour des raisons déjà mentionnées, ces défaillances désavantagent les pays en développement. En conséquence, les réformes de procédure –en particulier en rapport avec plus de transparence et de représentation– devraient figurer parmi les priorités des négociations. [45]

Les pays développés doivent continuer à fournir aux pays en développement les moyens de participer plus efficacement à ces délibérations. Les négociations commerciales impliquent des questions complexes, notamment des questions économiques pour lesquelles même les experts sont en désaccord. Une participation significative à ces négociations requiert de comprendre ces complexités, de comprendre l’importance de chaque provision, et de comprendre comment ces provisions peuvent affecter différemment des pays dans différentes situations.

L’ouverture de l’OMC à tant de membres rend les négociations lourdes et difficiles. Cependant, les procédures arbitraires et capricieuses de la « green room » doivent être remplacées. Dans d’autres domaines de prises de décision démocratiques –en particulier celles fondées sur des processus consensuels, comme devraient l’être les négociations commerciales- le principe de représentativité où un petit groupe de pays est choisi pour représenter des intérêts et des électeurs variés, est bien accepté –par exemple, les plus grands pays commerciaux, les États-Unis, l’Union Européenne, le Japon et la Chine ; un ou deux représentants des pays à revenu intermédiaire, par exemple le Brésil et un autre pays ; deux représentants des pays les moins avancés ; un représentant du groupe de Cairns, et ainsi de suite. Chacun consulterait régulièrement les pays qu’il représente. Un processus ouvert et transparent assurerait que toutes les voix sont entendues.

Il existe également un besoin de créer une nouvelle entité au sein de l’OMC, responsable des évaluations de l’impact des propositions commerciales sur les pays développés et en développement, et évaluant les effets de « détournement » et de « création » de commerce des accords bilatéraux et régionaux. Sa fonction serait d’évaluer objectivement les conséquences de propositions alternatives pour tous les pays du monde, en reconnaissant que la science économique n’est pas encore parvenue à un niveau où il existe un consensus sur le « bon » modèle. Ainsi, l’entité pourrait tenter d’évaluer l’impact des subventions agricoles, qui soi-disant ne génèrent pas de distorsions commerciales, dans un monde ou il existe des contraintes sur le capital. Un secrétariat de l’OMC élargi pourrait également inclure une entité indépendante qui évaluerait les pays en crise, arbitrerait et approuverait l’imposition de restrictions commerciales (« mesures de sauvegarde »), et étudierait les plaintes pour tarifs anti-dumping, droits compensatoires, et celles liées aux conditions phytosanitaires.

Enfin, il est nécessaire d’aborder les questions liées à l’étendue de l’aide technique et des capacités de l’OMC à les fournir à l’intérieur de la structure existante. Aider les pays à faible revenu à renforcer leurs capacités institutionnelles afin de leur permettre de satisfaire aux accords de l’OMC, demandera non seulement de l’assistance technique, mais également une assistance financière significative. Les coûts de la mise en place des accords de l’OMC sont très importants (Finger et Schuler 2000).

Bien qu’un programme d’assistance limité pourrait aider les pays en développement à mettre en place les réformes, l’aide technique n’est aujourd’hui pas suffisante pour faire face aux coûts d’ajustement de l’ensemble de l’économie à ces changements structurels. Ces coûts, qui génèrent des oppositions nationales à la libéralisation commerciale, sont des barrières tout aussi importantes au progrès que le manque de capacités institutionnelles.

Le manque de capacités institutionnelles limite l’accès des pays en développement à la justice au sein du système de résolution des conflits. Les pays en développement sont désavantagés dans des procédures légales complexes et chères. L’augmentation de l’aide légale existante est une condition préliminaire importante pour l’équité institutionnelle.

La majeure partie de l’aide technique est devenue le lot des organisations internationales. La Banque mondiale et l’OMC ont toutes deux augmenté leurs activités de coopération technique. Cependant, près de 90 % du financement de ces activités vient de fonds fiduciaires offerts par deux ou trois donneurs bilatéraux ; l’OMC elle-même dépense en général moins de 1 % de son budget -environ 500 000 dollars- pour des activités de coopération technique (Michalopoulos 2000).

Cet article présente une vision alternative pour le cycle de Doha, fondée sur des principes d’équité et d’analyse économique. Pour atteindre cet objectif, l’OMC doit établir une nouvelle source d’analyse, impartiale et disponible publiquement, des effets des différentes initiatives sur les différents pays. En se basant sur cette analyse, tout accord qui serait de façon disproportionnée coûteux pour les pays en développement ou qui bénéficierait de façon disproportionnée à des pays développés devrait être perçu comme inéquitable. L’équité doit être au cœur de l’accord, à la fois jure et facto. Ceci implique que les pays en développement ne soient pas empêchés de bénéficier pleinement des avantages du libre-échange à cause de leurs faibles capacités institutionnelles.

Cet article présente dix priorités en faveur du développement qui devraient former le cœur des accords de Doha. Une attention particulière devrait être portée au fait de faciliter l’accès au marché pour les produits en provenance des pays en développement. Il est urgent de baisser les protections sur les produits manufacturés intensifs en travail (textiles et nourriture conditionnée), sur les produits agricoles, et sur les services non qualifiés. La priorité devrait également être donnée au développement de systèmes permettant une plus grande mobilité du travail, en particulier la mobilité temporaire des travailleurs non qualifiés. Au lieu d’imposer l’uniformité à travers les pays, il devrait exister un accord général permettant que différentes circonstances dans les pays en développement justifient des traitements spéciaux et différents. Des changements importants dans les résultats des accords commerciaux multilatéraux doivent être soutenus par des réformes institutionnelles. Réformer les procédures de l’OMC faciliterait alors l’obtention d’accords équitables en faveur du développement.