J’aimerai préciser quelque peu les arguments sur quatre thèmes sélectionnés qui constituent les problèmes clés de l’article : la soutenabilité de la dette ; la conception de nouveaux instruments de prêt d’APD ; la coordination des donneurs ; le cadre de comptabilité pour l’APD.

Bien sûr, les types de mécanismes qui assurent l’emprunteur contre des chocs négatifs sont aujourd’hui rarement offerts par le marché. Les obligations indexées sur les contrats à terme ont été émises en tant que composant des accords de restructuration de dette : le Mexique et le Vénézuela ont au début des années 1990 inclus les fameuses clauses de reprise dans les « obligations Brady » qu’ils avaient émises lors de l’accord de réduction de dette passé avec leurs créditeurs. Plutôt récemment, l’Argentine a émis pour chaque obligation restructurée une garantie indexée sur le PIB, promettant de payer plus si la croissance effective du PIB excédait les projections de référence. Mais ce sont des exceptions et elles ne concernent que des pays à revenu intermédiaire. Compte tenu de l’état observé de défaillance de marché, il y a clairement un rôle pour l’intervention publique, notamment pour les pays à faible revenu qui apparaissent comme les plus vulnérables aux chocs exogènes. La défense de l’intervention publique est encore renforcée une fois que l’on prend en compte le fait qu’assurer les pays en développement contre des risques spécifiques génère des bénéfices pour le système entier et donc une externalité positive. Quels sont, sous cet angle, les avantages comparatifs des agences de développement pour fournir ce type de prêts concessionnels qui incluent des clauses spécifiques d’assurance ? Tout d’abord, elles sont sûrement moins exposées à des asymétries informationnelles, compte tenu de leur engagement de long terme avec l’emprunteur. Deuxièmement, et probablement le plus important, elles peuvent rassembler la capacité nécessaire pour atteindre une mutualisation effective des risques entre les pays. Si elles ont offert, par exemple, des prêts indexés sur le PIB, elles auraient la capacité d’accroître la diversification des risques individuels de PIB, étant donné que, comme le montre la recherche actuelle, les taux de croissance du PIB sont faiblement corrélés entre les pays. La même chose serait vraie pour les prêts indexés sur l’inflation et en monnaie locale (inflation indexed local currency), conçus pour protéger le pays des effets négatifs des dépréciations du taux de change réel. Ce type de prêts serait aussi clairement un nouvel instrument utile ajouté à la gamme des prêts d’APD des agences de développement.

Il devrait toutefois être noté qu’une forte coordination entre les donneurs, multilatéraux comme bilatéraux, est un pré-requis pour appliquer successivement ce cadre de prêts d’APD, nouveau et hautement désirable, orienté vers l’assurance : premièrement, pour atteindre une diversification optimale du risque, le nouveau schéma doit être lancé sur une échelle suffisamment large dès le départ ; une masse critique est nécessaire ; la mutualisation entre les pays doit être suffisamment grande, ce qui, à tout le moins, implique que les bailleurs acceptent d’entrer dans un système de contrats mutuels de réassurance. En plus, la réduction de la dette ou du service de la dette, sous réserve que l’on se place dans ce cadre d’assurance, pourrait être facilement torpillée par des problèmes de passager clandestin entre les créditeurs/bailleurs. Cela appelle encore plus pour une coopération maximale entre les donneurs d’APD.

Un problème clé est dès lors de savoir si les bailleurs sont effectivement prêts à s’engager dans une collaboration multilatérale suffisamment proche pour lancer ce nouveau type de prêts d’APD. Les enjeux sont énormes, et pas seulement pour les pays pauvres. En effet, les pas réalisés par les donneurs pour fournir des prêts subventionnés indexés sur le PIB ou sur l’inflation en monnaie locale (inflation indexed local currency) pourraient être un puissant signal et une incitation forte pour que le marché et les acteurs privés fournissent des obligations similaires qui puissent être émises par des marchés émergents souverains, ou même par des pays développés.

Une telle coordination apparaît en ce moment principalement au sein du Comité d’Assistance au Développement (CAD) de l’OCDE. Elle doit être étendue au-delà, compte tenu que le CAD n’inclut pas plusieurs acteurs importants, comme la Russie et la Chine.

Une large coordination est aussi particulièrement cruciale pour établir un cadre harmonisé de conception de la conditionnalité : une conditionnalité qui promeuve l’efficacité de l’aide ; aussi une conditionnalité qui soit taillée sur mesure pour les besoins du pays emprunteur d’une manière qui rende possible un plein engagement de la part du gouvernement du pays receveur, mais qui soit néanmoins toujours suffisamment épurée pour éviter les énormes coûts que différents niveaux de « conditionnalité croisée » sont connus pour provoquer. La coordination est également cruciale pour éviter que la compétition des donneurs et la tentation de « pousser aux prêts » s’imposent, en fin de compte, dans la conditionnalité la plus faible mise en place ou, au moins autant indésirable, que l’aide soit allouée sans référence aux besoins en développement ou à la capacité d’absorption du pays bénéficiaire.

Etant donné les avantages évidents d’une coordination plus forte entre les bailleurs et l’insistance répétée avec laquelle elle est demandée, particulièrement par les pays en développement, comment doit-on s’y prendre, pour l’encourager ? Comment contrer la tendance observable vers plus de bilatéralisme en ce qui concerne l’APD, tendance sans doute largement inspirée par des raisons géopolitiques ? Ne devrions-nous pas espérer de l’Union Européenne, qui après tout fournit une grosse partie de l’APD totale, qu’elle prenne un rôle de leader pour organiser et inspirer un cadre de coordination renouvelé et plus fort ?

Un point crucial à cet égard est donc de mesurer correctement l’élément-don dans les prêts subventionnés. Du soin doit être apporté pour mesurer correctement le contenu d’APD dans les garanties de prêts ou autres prêts contingents, les opérations hors bilan, les responsabilités qui sont autant d’éléments essentiels de la nouvelle approche des auteurs pour fournir l’APD. Calculer la valeur des divers types d’option écrits par les créditeurs et laissés pour gratuit pour l’emprunteur en tant que partie « don financé par l’APD » d’un prêt n’est pas nécessairement aisé, que ce soit pour les garanties d’un prêt traditionnel, ou pour les prêts plus innovants indexés sur le PIB ou sur le taux de change réel. Cela devrait être rapidement abordé.

Un point lié concernant la comptabilité correcte de l’APD est le traitement de la réduction de la dette qui est assimilée à de l’APD, même pour sa partie qui représente juste la prise en compte dans le bilan des arriérés sur les dettes non recouvrables, et même si en aucun cas elle résulte en un transfert de ressources réelles pour le pays bénéficiaire. Ces flux peuvent être assez importants pour n’importe quelle année donnée. Les opérations de réduction de dette comptées comme APD représentaient en 2003, pour la Belgique et la France par exemple, une part exceptionnellement élevée de l’APD – environ 50 %. Cela est bien entendu plutôt atypique mais pointe du doigt le besoin de règles budgétaires qui tiennent compte correctement du provisionnement pour les pertes sur les prêts et de l’amortissement. Avec de telles règles, le coût de la réduction de la dette pourrait être étalé dans le temps, plutôt que d’être budgété en totalité comme APD l’année pendant laquelle elle est finalement octroyée. Avoir à compter comme une dépense budgétaire le montant d’annulation de dette à sa valeur faciale peut en effet avoir poussé plusieurs gouvernements européens à refuser d’accepter les opérations de réduction de dette nécessaires. Compte tenu de la norme budgétaire du Pacte de Stabilité et de Croissance de l’UE, des gouvernements ont pu s’inquiéter des effets sur leur déficit budgétaire des réductions globales de dette proposées. Une comptabilisation budgétaire correcte de l’amortissement et de la réduction de la dette pourrait aussi contribuer à faciliter dans le futur des réductions de dette bien ordonnées et au moment souhaitable pour des pays écrasés par leur dette.