Accueil Revue Numéro Article

Revue d'économie politique

2009/4 (Vol. 119)

  • Pages : 170
  • Éditeur : Dalloz


Article précédent Pages 633 - 651 Article suivant

1. Introduction

1

La Politique Agricole Commune (PAC) de l’Union européenne (UE) est une politique publique qui, depuis sa mise en place au début des années 1960, a suscité débats et controverses au sein de l’Europe. Elle est également régulièrement dénoncée au niveau international. Cette situation s’explique au moins en partie par le fait que la PAC poursuit simultanément plusieurs objectifs, plus ou moins explicites et hiérarchisés, et qu’elle s’appuie sur plusieurs types de mesures aux effets potentiellement contradictoires. Il n’est donc pas aisé de mesurer son efficacité globale. Le contexte mouvant dans lequel s’applique la PAC ne facilite pas non plus sa compréhension et son analyse. A cet égard, le contexte 2007-2008 des marchés des grandes cultures caractérisé par des prix plus favorables pour les producteurs ravive les polémiques entre les pros et les antis PAC. Pour ces derniers, les paiements directs de la PAC perdent leur légitimité car ces prix assurent déjà un revenu adéquat aux producteurs. Pour les défenseurs de la PAC au contraire, le maintien d’une PAC et de paiements directs est nécessaire pour au moins deux raisons. D’une part la pérennité de ces nouveaux prix est loin d’être certaine, les marchés agricoles étant caractérisés par leur volatilité. Par exemple, la hausse brutale des prix des grandes cultures en 2007 s’est suivie d’une baisse aussi brutale à la fin de l’année 2008. D’autre part, ces paiements directs visent à compenser les contraintes technologiques et/ou environnementales auxquelles font face uniquement les producteurs européens. Cette opposition sur ces paiements directs illustre bien la complexité de la PAC qui poursuit plusieurs objectifs (soutien des revenus agricoles versus stabilisation de ces revenus versus « durabilité » de l’agriculture).

2

Depuis sa mise en place dans les années 1960, la PAC a été réformée à plusieurs reprises (l’histoire de la PAC est décrite dans Bureau [2007]). Le tournant majeur est la réforme de 1992 qui a initié le processus qualifié de découplage. La politique de gestion des marchés et de soutien des prix agricoles voit son rôle diminuer au profit de systèmes d’aides directes versées directement aux producteurs agricoles. Ce processus s’est poursuivi lors des réformes de 1999 et 2003. Encore récemment, le bilan de santé de la PAC de novembre 2008 réduit le rôle des instruments de marché tandis que les systèmes d’aides directes sont globalement un peu simplifiés. Lors des débats européens sur ce bilan de santé de la PAC, les oppositions traditionnelles sur la PAC sont encore apparues entre globalement les pays du Nord plus « libéraux » et du Sud de l’Europe plus « interventionnistes ». Toutefois cela n’a pas conduit à une réforme aussi profonde que souhaitée par les premiers pays car cette dernière réforme de 2008 s’inscrit dans un cadre budgétaire théoriquement fixé jusqu’en 2013. Aussi tous les protagonistes ont en fait en tête la date de 2013 pour la mise en place d’une éventuelle profonde réforme de la PAC.

3

Dans cette perspective des futurs débats sur la PAC, de nombreux analyses économiques ont déjà été lancées, notamment pour formuler des propositions de réforme (par exemple, Chalmin [2007] ; Champi [2007] ; Bureau et Mahé [2008]). Force est de constater que jusqu’à présent il y a encore peu d’évaluations chiffrées des conséquences à terme de ces différentes options mises en débat. Le principal objectif de ce papier est de fournir une évaluation économique des conséquences internationales et des effets redistributifs internes d’un scénario radical d’évolution de la PAC, à savoir sa suppression pure et simple à l’horizon 2015.

4

Les impacts d’un tel scénario extrême ont déjà été évalués dans le passé. Même si l’évolution des marchés et de la PAC les rend caducs, il reste intéressant de synthétiser les principaux résultats. De nombreux travaux ont notamment montré que la PAC imposait des coûts significatifs aux pays en voie de développement et du coup créait des tensions entre l’UE et ses partenaires commerciaux, notamment dans le cadre des négociations à l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) (par exemple, Anderson et al. [2005]). Sans nier les conséquences de la PAC sur les marchés mondiaux, d’autres travaux plus récents les révisent sérieusement à la baisse. Ainsi Bouët et al. [2005]) montrent que les bénéfices d’une libéralisation commerciale étaient jusqu’à présent fortement sur évalués parce que i) les préférences commerciales étaient mal mesurées et ii) les différences entre la politique effectivement appliquée et celle autorisée à l’OMC n’étaient pas prises en compte. Dans le même ordre d’idées, Féménia et Gohin [2009] montrent que les impacts négatifs de la PAC sur les pays en développement étaient fortement surestimés jusqu’à présent, notamment parce que la PAC réformée était mal représentée dans ces travaux (par exemple, les contraintes en termes de contrôle de l’offre européenne).

5

L’inefficacité interne de la PAC dans le soutien à l’agriculture est également un résultat courant des analyses économiques. Par exemple, Philippidis et Hubbard [2001] ont montré que la suppression de la PAC en 2005 (en tenant compte de la réforme de 1992) entraînerait une augmentation annuelle du PIB européen de 0,2 %. Cette estimation est toutefois largement inférieure aux estimations obtenues dans les années 1980 ; par exemple, Burniaux et Walbroeck [1985] obtenait un gain de 2,7 % du PIB. Là encore, sans nier l’existence d’un coût pour les consommateurs et contribuables européens, d’autres travaux plus récents révisent ces estimations ou invitent à une grande prudence dans leur utilisation. En particulier, l’argument du coût supporté par les consommateurs européens repose sur l’idée que la suppression de la PAC conduirait à une baisse des prix alimentaires en Europe. Or Bradford et Gohin [2006] (ou Mehta et Chavas [2008] dans un autre contexte) ont montré que cette mécanique vertueuse n’est pas du tout assurée si le secteur de la distribution transmet imparfaitement les baisses de prix aux producteurs vers le consommateur final. La libéralisation pourrait même avoir un effet négatif pour les consommateurs européens. Par ailleurs, il est bien connu que, dans un monde caractérisé par de nombreuses imperfections de marché, les calculs d’efficacité d’une politique dépendent étroitement de la représentation de ces imperfections. A cet égard, Gohin et Moschini [2006] ont montré que, même si le secteur agricole au sens large (y compris l’agroalimentaire de première transformation) contribue effectivement modestement au Produit Intérieur Brut européen, cela ne veut pas dire que le démantèlement de la PAC assurera automatiquement des possibilités d’emploi à tous les agriculteurs sortant de la branche. L’existence d’un chômage involontaire peut en effet théoriquement entraver cette réallocation suite à la libéralisation (Davis [1998]). Il apparaît que les effets bénéfiques sur le PIB d’une suppression de la PAC sont tout simplement inversés dans ce contexte.

6

En somme il y a débat dans la littérature économique sur l’ampleur, voir le signe, des impacts d’une suppression de la PAC. Ces controverses résultent soit d’évaluations actualisées des effets de la PAC prenant en compte les récentes réformes, soit de modélisations alternatives de la PAC et de l’environnement dans lequel elle s’applique. Dans cet article, les effets d’une suppression de la PAC sont mesurés à partir d’une modélisation économique en équilibre général calculable de l’agriculture et de l’agroalimentaire européen. Une telle modélisation offre l’avantage de mesurer les impacts sur les marchés et les échanges des biens agricoles et également les indicateurs de bien être des différents acteurs économiques (producteurs agricoles, transformateurs, consommateurs, contribuables, …). Nous simulons ces effets à l’horizon 2015 en prenant en compte les développements attendus des marchés d’ici cet horizon, notamment ceux relatifs aux agro-carburants, ainsi que les réformes décidées. Nous allons simuler ces effets d’abord dans un cadre standard sans imperfections de marchés (c’est-à-dire très proche des travaux de Anderson et al. [2005] ou Philippidis et Hubbard [2001]). Puis nous testerons la robustesse de ces résultats prospectifs à la spécification d’imperfections de marchés relatives à la transmission des prix et l’existence d’un chômage involontaire. Les principaux résultats de nos simulations sont les suivants. Il apparaît qu’à l’horizon 2015, la PAC pénalise toujours les importations européennes de produits agricoles et agroalimentaires, essentiellement sur trois produits que sont la viande bovine, le maïs et le bioéthanol. En revanche les effets sont plus faibles sur les échanges européens de produits laitiers et même nous obtenons une augmentation considérable des exportations de blé tendre à l’issue du scénario. Par ailleurs l’inefficacité dans le soutien des revenus agricoles est modeste grâce aux récentes réformes : l’effet sur le PIB est inférieur à 0,05 %. Enfin cette inefficacité dépend fortement de la représentation économique du secteur agricole et de son environnement.

7

Ce papier est structuré en trois sections. En section (2), nous rappelons brièvement les principales caractéristiques de la modélisation utilisée pour évaluer les effets de la PAC. Dans la section (3), nous détaillons les résultats de la suppression de la PAC sur les différents marchés et en examinant les différents instruments. La section (4) est consacrée à l’analyse de sensibilité des résultats, notamment à la modélisation de quelques imperfections de marché. Enfin la section (5) conclut cet article.

2. Caractéristiques générales du modèle

8

Le modèle utilisé pour simuler les conséquences d’une suppression de la PAC est un modèle d’Equilibre Général Calculable (EGC) qui partage de nombreuses spécifications avec d’autres modèles utilisés dans le cadre des négociations commerciales et/ou dans les analyses de politique agricole. Dans la version standard utilisée dans le corps du texte, c’est un modèle statique, supposant de la concurrence pure et parfaite dans tous les secteurs, ignorant les comportements vis-à-vis du risque ou encore les marchés financiers. Il suppose également un bouclage néoclassique des identités macro-économiques. Dans l’analyse de sensibilité de la troisième section, nous testerons des modélisations alternatives (chômage involontaire, transmission imparfaite des prix) pour notamment apprécier la robustesse de l’analyse d’efficacité.

9

Même dans sa version standard, le modèle utilisé présente trois originalités majeures par rapport aux autres modèles d’analyse des marchés et politiques agricoles. Il s’agit de sa fine couverture sectorielle couvrant les principaux produits et secteurs de l’agriculture et de l’agro-alimentaire, de la représentation des comportements des acteurs sur ces marchés et enfin de la modélisation des instruments de politique agricole et commerciale. Plus précisément, ce modèle distingue 32 biens agricoles, 30 produits agroalimentaires de première transformation, 10 biens d’agrofournitures et enfin 2 biens/services dans le reste de l’économie. Ce modèle s’appuie sur une matrice de comptabilité sociale construite majoritairement à partir de statistiques publiées par les offices européens. Le coût associé à cette originalité est que la version actuelle considère l’UE à 15 seulement, faute d’avoir pu collecter des informations sur les coûts de production agricole dans les nouveaux pays membres, ni dans les autres pays du monde à ce niveau de détail. Pour autant, il ne s’agit pas d’un modèle en économie fermée mais nous avons agrégé tous les autres pays en deux grandes régions, les nouveaux Etats membres de l’UE d’une part et les pays du Reste du monde d’autre part. Notre approche nous permet donc d’analyser les échanges de l’UE15 avec ses partenaires commerciaux de manière globale et non bilatéral. Les comportements des agents économiques du Reste du Monde sont synthétisés à travers des fonctions de demande d’exportation et de demande d’importation que nous calibrons sur les projections mondiales établies par le FAPRI. Concrètement cela signifie que l’influence des pays du Reste du Monde sur les prix mondiaux (comme l’évolution de la demande dans les pays émergents) est une donnée exogène dans notre approche. En revanche elle capture l’impact des échanges européens sur la formation de ces prix mondiaux.

10

Par ailleurs il est supposé de manière traditionnelle que les producteurs maximisent leur profit sous contrainte technologique, que les consommateurs maximisent leur utilité sous contrainte budgétaire et enfin que les détenteurs de facteurs primaires maximisent leurs revenus sous contraintes de mobilité. L’originalité ici vient du fait que ces comportements sont représentés à travers la spécification de formes fonctionnelles flexibles et globalement régulières empruntant la notion de séparabilité latente (Gohin [2005]). Cela permet de bien capturer les caractéristiques des marchés des produits agricoles et agroalimentaires, comme la relative rigidité de l’offre agricole ou de la même manière la relative inélasticité prix et revenu de la demande alimentaire en Europe.

11

La troisième originalité est la modélisation explicite et complémentaire des instruments de politique agricole et commerciale. La modélisation est explicite dans le sens où les instruments et leur niveau déterminé par les pouvoirs publics européens sont directement introduits dans les équations comportementales ou d’équilibre dans le modèle. La modélisation est complémentaire dans le sens où les régimes « politiques » changent de manière endogène. Un exemple est celui des quotas laitiers. Le modèle détermine de manière endogène si la production de lait est égale ou inférieure au quota laitier ; la variable duale associée à cette contrainte est la rente unitaire de quotas. Les instruments représentés dans le modèle sont de trois types principaux. Tout d’abord les instruments aux échanges comprennent les subventions aux exportations, les droits de douane exprimés de manière ad valorem ou spécifiques, les quotas/contingents tarifaires et enfin les clauses de sauvegarde. Ensuite les instruments de soutien interne comprennent les aides couplées aux volumes produits, aux facteurs de productions, aux consommations intermédiaires. Les aides découplées, plus précisément les droits à paiement unique, sont en revanche représentées de manière indirecte. En effet une vaste littérature s’est développée pour reconnaître l’existence d’effets faibles sur la production de ces aides (Bhaskar and Beghin [2009]). Ces effets transitent par des canaux non explicitement captés dans notre modèle (effet richesse par exemple). Aussi nous les incluons de manière indirecte dans notre modélisation en supposant des effets subventions à la production. Le taux de couplage est fixé à partir d’une revue de littérature et est supposé indépendant du niveau de prix. Enfin les instruments de contrôle de l’offre comprennent les quotas de production (sucre, lait), les quotas sur les intrants variables (vache allaitante par exemple), les contraintes sur les primes versées (prime spéciale aux bovins mâles par exemple) et enfin le gel obligatoire des terres. [1]   Tous ces instruments explicitement modélisés appartiennent... [1]

12

Les paramètres de comportement du modèle sont calibrés sur les données d’une matrice de comptabilité sociale du passé et des informations extérieures (élasticités prix et revenus) obtenues après une revue de littérature. Dans cet article, nous allons d’abord construire une image de l’évolution du secteur agricole européen à l’échéance 2015 qui est un horizon pertinent dans le cadre d’une suppression de la PAC. En effet, examiner cette suppression avant cette date ne paraît pas pertinent politiquement et il importe de tenir compte des évolutions tendancielles de marché. C’est par rapport à cette situation de référence hypothétique définie à PAC constante que seront ensuite analysées les conséquences d’une suppression de cette politique. En plus des hypothèses tendancielles sur le rythme du progrès technique, les évolutions des habitudes alimentaires, les variables macroéconomiques, cette situation de référence repose sur les hypothèses de 1/ mise en œuvre complète des réformes de la PAC décidées à ce jour et l’absence d’un nouvel accord à l’OMC et de nouveaux accords bilatéraux, 2/ satisfaction des objectifs de la directive européenne de promotion de agro-carburants et 3/ conditions « normales » sur les marchés mondiaux. Cette situation de référence est reproduite dans les premières lignes/ colonnes des tableaux 1 à 3.

3. Les conséquences de la suppression de la PAC et leur décomposition

13

Le scénario de suppression de la PAC consiste à supprimer les instruments suivants : subventions (variables) aux exportations des produits agricoles et des produits transformés, aides à l’écoulement des produits sur le marché européen, aides directes couplées aux activités agricoles, droits à paiement unique, gel des terres, quotas de production et de primes, droits de douane (spécifiques et ad valorem), quotas d’importation et clauses de sauvegarde, aides aux facteurs versées par le second pilier de la PAC. Par contre, les contraintes telles que l’interdiction de l’utilisation de farines animales ou celles sur l’adoption de nouvelles techniques/semences sont maintenues. Nous examinons d’abord les impacts sur les marchés en soulignant les effets sur les échanges. Puis nous analysons les incidences sur les surplus des agents économiques et effectuons l’analyse de bien être. Dans un souci d’explication des mécanismes économiques en jeu, nous reportons également quelques résultats de simulations intermédiaires où les conséquences de certains instruments de la PAC sont isolées.

i) Sur les marchés de produits végétaux

14

Les impacts sur les marchés des principaux produits végétaux sont fournis dans le tableau 1. Il apparaît que la suppression de la PAC entraîne une baisse conséquente des productions européennes de céréales : de près de 14 % pour le blé tendre et d’un tiers pour le maïs grain. Sur le marché du blé tendre, le recul de la demande domestique est nettement plus prononcé : baisse de 27 %. Deux raisons principales à ce résultat : baisse de la demande pour l’alimentation animale d’une part, arrêt de la production domestique d’éthanol à base de blé d’autre part. L’effet contraction de la demande domestique est plus fort que l’effet contraction de l’offre domestique : par conséquent, les prix diminuent de 6 %. En fait, l’UE exporte plus à l’issue de ce scénario de blé tendre sur le marché mondial car elle est compétitive à 114 euros la tonne.

Tableau 1 - Impacts d’une suppression de la PAC sur les marchés des produits végétaux à l’horizon 2015

15

Les conséquences sont toutes autres sur le marché du maïs grain. En effet, la demande domestique progresse légèrement, notamment dans l’alimentation animale, car le prix européen de cette céréale diminue significativement. Malgré le fort recul de la production domestique, le léger supplément de demande est assuré par des importations en hausse massive. De 2,5 millions de tonne, elles passent à 16,6 millions de tonne. Les prix finaux (mondiaux et européens) du blé tendre et du maïs deviennent très proches alors qu’auparavant leur hiérarchie était différente selon les pays.

16

Les conséquences sur les marchés des graines oléagineuses et huiles végétales sont marginaux. Certes ces filières sont également pénalisées par la suppression des soutiens directs aux grandes cultures mais elles n’enregistrent pas de baisses de prix. Par conséquent, la baisse des prix des céréales neutralise l’effet de suppression de ces soutiens directs sur cette filière par un effet croisé. Nous notons tout de même une diminution forte (17 %) de la demande domestique de tourteaux sous l’effet de la réduction de l’utilisation en alimentation animale. Cette réduction de la demande impose aux opérateurs européens de trouver des débouchés sur les marchés mondiaux pour leurs tourteaux d’oléagineux. A noter également que les importations européennes de tourteau de soja (non reportées dans le tableau) sont en forte baisse (10 %), toujours sous l’effet contraction des activités animales.

17

Malgré la réforme de 2006 de l’OCM sucre, ce secteur n’est pas épargné par une suppression de la PAC. La production européenne de sucre diminue de près de 18 % à l’issue de ce scénario. D’une situation d’exportateur net, l’UE passe à une situation d’importateur net de plus de 2 millions de tonne. La consommation domestique est quasiment stable malgré la baisse du prix domestique. Il faut aussi souligner que le prix mondial augmente fortement (38 %), non pas tant par l’évolution des échanges européens de sucre que celui de bioéthanol.

18

En effet, les objectifs d’incorporation de bioéthanol sont atteints grâce à la production domestique dans la situation de référence. La suppression des droits de douane sur les importations de bioéthanol entraîne l’arrêt complet de la production domestique et une augmentation corrélative des importations. Il se crée alors une tension sur le marché mondial du bioéthanol qui entraîne dans son sillage celui du sucre.

19

Sur ces marchés donc, la suppression de la PAC entraîne des hausses très significatives des prix mondiaux du maïs, du sucre et du bioéthanol. A l’inverse, le prix mondial du blé tendre est légèrement orienté à la baisse. Si les exportations européennes de blé tendre augmentent de près de 13 millions de tonne, les importations nettes de maïs, sucre et éthanol augmentent de respectivement 14, 2,5 et 7,3 millions de tonne. Ces résultats sont naturellement très contingents aux hypothèses adoptées quant aux conditions prévalant sur les marchés mondiaux. Une analyse de sensibilité de ces résultats à ces hypothèses est fournie dans la quatrième section.

ii) Sur les marchés de produits animaux

20

Examinons à présent les conséquences sur les marchés des produits animaux (tableau 2). La suppression de la PAC conduit à une diminution de la production laitière européenne de 5 %. Pourtant le prix du lait augmente légèrement. Cette baisse de la production peut surprendre lorsqu’on supprime les quotas laitiers, d’autant plus que le prix du lait ne recule pas. Ce résultat s’explique majoritairement par l’effet de la baisse d’un tiers du prix des gros bovins. En effet, lorsque nous conduisons la même simulation à l’exception du maintien des droits de douanes sur la viande bovine, alors nous obtenons une augmentation de la production laitière.

Tableau 2 - Impacts d’une suppression de la PAC sur les marchés des produits animaux à l’horizon 2015

* : le prix domestique correspond aux gros bovins et le prix mondial à la viande bovine

congelée

21

Sur les marchés des produits laitiers, nous constatons essentiellement des baisses des productions industrielles de beurre (près de 20 %) et poudre de lait écrémé (près de 40 %). Le prix européen du beurre diminue de 15 % et pourtant la consommation européenne n’augmente pas. C’est essentiellement parce que les aides à l’écoulement de beurre sont supprimées dans le même temps que l’effet de la baisse de prix sur la consommation est neutralisé.

22

La situation est différente sur le marché de la poudre de lait écrémé. En effet le prix domestique augmente de 8 % car l’effet sur la production est initialement plus fort que l’effet de contraction de la demande. Cette dernière diminue en effet en partie à cause de la suppression des aides à l’écoulement de poudre de lait écrémé pour l’alimentation des veaux.

23

Comme attendu, un secteur particulièrement pénalisé par la suppression de la PAC est celui de la viande bovine. La production européenne diminue de 23 % à l’issue du scénario, conséquence de la suppression des aides directes couplées et surtout de la suppression des protections aux frontières. Ainsi les importations atteignent près de 2,7 millions de tonne. Les prix domestiques reculent significativement et au contraire ceux sur les marchés mondiaux croissent de manière telle qu’ils sont, à qualité égale, identiques. Dans notre modélisation où, par défaut, tous les secteurs sont en concurrence pure et parfaite, y compris celui de la distribution, alors le consommateur européen perçoit effectivement une baisse au prix de détail qui stimule la consommation (de près de 20 %). Les conséquences de cette hypothèse seront à nouveau examinées dans l’analyse de sensibilité reportée à la quatrième section.

24

D’une manière générale, les conséquences sur les marchés de la viande ovine sont quantitativement identiques (non reportées dans le tableau 2) : baisse de la production de l’ordre de 25 %, du prix de 40 % et augmentation des importations (plus de 200 %).

25

Les conséquences sur les marchés des viandes de volailles sont qualitativement identiques, même si l’ampleur des effets est un peu moindre : baisse de la production de 12 %, forte augmentation des importations (141 %) et stimulation de la demande. Cette dernière est toutefois nettement plus limitée car la baisse du prix de la viande bovine pénalise la consommation de viandes de volailles. Enfin les effets sur les marchés de la viande porcine sont encore plus modestes et s’expliquent essentiellement par un effet contraction du secteur agricole et agro-alimentaire qui se propage à tous les sous secteurs.

iii) Sur les marges agricoles et les indicateurs macro-économiques

26

Les impacts sur les marges agricoles sont explicités dans le tableau 3. Ces marges sont calculées comme la différence entre les recettes de marché et les subventions de la PAC d’un côté et les dépenses en inputs variables de l’autre côté. Toutes les filières subissent des pertes de marges et au niveau de la branche, la baisse atteint un tiers. Ce sont ces pertes qui permettent d’expliquer la baisse de la rémunération du travail, du capital investi en agriculture et donc leur sortie de cette branche (l’emploi agricole baisse de 11 %). La valeur du foncier (et de l’actif Droits au Paiement Unique) diminue également très largement, résultat très courant dans les analyses de politique agricole.

Tableau 3 - Impacts d’une suppression de la PAC sur les marges agricoles et les indicateurs macro-économiques à l’horizon 2015

* : solde des échanges des biens explicitement représentés dans la modélisation

27

Le PIB nominal européen diminue de 0,2 % à l’issue de ce scénario. Pourtant les consommateurs et citoyens européens, qui incluent bien évidemment les agriculteurs, gagnent près de 30 milliards d’euros en termes réels. D’où vient la différence ? Elle s’explique par le fait que les produits alimentaires disponibles sur le marché européen sont à présent moins chers et sont de plus en plus importés. Ces 30 milliards d’euros représentent tout de même près 0,3 % du PIB, ce qui est conséquent lorsque l’on compare à la taille du secteur agricole et sa relative inélasticité prix. Toutefois il convient de fortement relativiser ce gain de bien être dans la mesure où le solde de la balance commerciale en produits agricoles et agro-alimentaires diminue de plus de 26 milliards d’euros. Cela signifie que la dette européenne vis-à-vis de l’extérieur augmente pour préserver la valeur de l’euro (nous raisonnons en effet à taux de change constant). Si l’on soustrait cette dette internationale supplémentaire aux gains de bien être de consommation, alors le bien être net des nouvelles dettes vis-à-vis du reste du monde n’augmente plus que de 3,4 milliards d’euros (soit 0,03 % du PIB initial).

iv) Décomposition des conséquences par type d’instruments

28

Décortiquons à présent un peu ces résultats en examinant d’abord la suppression des mesures de stimulation de la demande domestique et externe. Ces résultats sont fournis dans la deuxième colonne intitulée Restitutions du tableau 4. Sans réelle surprise, les effets sur les marchés et les surplus économiques sont assez faibles. Tout de même, la baisse de production du lait atteint près de 1 %.

Tableau 4 - Décomposition des impacts de la suppression de la PAC par type d’instruments (en % ou millions d’euros)

* : suppression des subventions aux exportations, à l’écoulement sur le marché

domestique et des quotas de production

** : égal à * plus la suppression des droits de douane et des clauses de sauvegarde

*** : égal à ** sauf que les droits de douane sur la viande bovine, le bioéthanol et le

maïs grain sont maintenus.

29

La troisième colonne du tableau 4 reporte les effets d’une suppression des paiements directs. Les effets sont plus significatifs. Notamment la production de blé tendre diminue de plus de 6 %. La baisse plus limitée de la production de maïs grain (à peine 3 %) peut surprendre. Ceci vient essentiellement du fait que son prix domestique augmente légèrement à l’issue de ce scénario, à l’inverse du celui du blé tendre qui est plutôt fixe. Dans ce sous scénario, la production de lait est figé au quota. Par contre, la production de viande bovine, donc celle issue du troupeau allaitant, diminue de 4%. Les effets macro-économiques deviennent non négligeables avec notamment une diminution du revenu agricole de 33 milliards d’euros, essentiellement sous forme de diminution des valeurs foncières (plus exactement du mix valeur des terres et des droits à paiement unique).

30

La quatrième colonne du tableau 4 reporte les effets d’une suppression des instruments de gestion des marchés, c’est-à-dire subventions à la demande domestique et externe et des droits de douane à l’importation. Il n’est en effet pas concevable de supprimer la protection à l’entrée et de vouloir maintenir des prix d’intervention. Pour vraiment identifier les effets de la suppression des droits de douane, il convient donc de soustraire les effets de la deuxième colonne à ceux de la quatrième colonne. Comme attendu, c’est surtout la suppression de cette protection à l’entrée qui pénalise l’agriculture européenne. Par exemple, les productions de maïs grain et de viande bovine baissent de 25 % et 17 % respectivement.

31

Dans la dernière colonne du tableau 4, nous avons reconduit cette dernière simulation en excluant la viande bovine, le maïs grain et le bioéthanol du processus de libéralisation. Par comparaison des effets des deux dernières colonnes, il apparaît que les conséquences de la suppression de la PAC sur l’agriculture européenne proviennent essentiellement de ces trois marchés.

4. Analyse de sensibilité

32

Les résultats présentés jusqu’à présent sont naturellement contingents aux hypothèses adoptées, tant dans la spécification des comportements, des imperfections de marché que le calibrage des paramètres de comportement. Il existe des incertitudes fortes autour de certaines hypothèses et l’enjeu de cette analyse de sensibilité est de tester la robustesse des principaux résultats. En particulier, nous testons la robustesse des impacts sur les marchés aux évolutions incertaines des marchés mondiaux des produits agricoles et agro-alimentaires et la robustesse de l’analyse d’efficacité à l’introduction d’imperfections de marché (concurrence imparfaite dans le secteur de la distribution, rigidité sur le marché du travail).

a. Sensibilité aux hypothèses sur l’évolution des marchés mondiaux

33

La première analyse de sensibilité considère les hypothèses adoptées sur l’évolution des cours mondiaux des produits agricoles à l’horizon 2015. Cette évolution est bien incertaine (quid de l’évolution des pays émergents par exemple) et les impacts d’une suppression de la PAC peuvent être sensibles à celle-ci. Aussi nous construisons une situation de référence alternative caractérisée par des conditions plus favorables sur les marchés mondiaux et examinons à nouveau les conséquences d’une suppression de la PAC. Les résultats en pourcentage sont reportés dans la deuxième colonne du tableau 5. D’une manière générale, il apparaît effectivement que les impacts sur les productions européennes de céréales et de lait sont à présent plus limités. Les baisses de production restent tout de même conséquentes. Par exemple, la production de blé tendre diminue de 7 % dans ce nouveau contexte, contre près du double auparavant.

Tableau 5 - Analyse de sensibilité des impacts de la suppression de la PAC (en % et en millions d’euros)

34

La baisse de la production de maïs grain est toujours très forte (25 %) pour la raison suivante. Si les prix mondiaux et européens sont plus favorables dans cette analyse de sensibilité pour les producteurs de grandes cultures, il n’en demeure pas moins qu’il reste encore un écart entre les prix mondiaux et européens du maïs. Cet écart est lié à l’existence d’un quota tarifaire sur les importations. Par ailleurs, il convient de noter que, dans cette analyse de sensibilité, les cours mondiaux des produits agricoles sont effectivement plus favorables mais les cours mondiaux des autres matières premières (dont le pétrole) sont également à la hausse. A cet égard, il ne faut pas oublier que, ces dernières années et mois, les prix des biens agricoles ont moins augmenté que les prix des autres biens (Trostle [2008]). Par conséquent, les augmentations de production sont freinées par les augmentations des coûts de production.

35

Enfin, les impacts d’une suppression de la PAC sur les productions animales sont légèrement plus faibles, tout simplement parce que les perspectives de prix mondiaux sont relativement moins favorables pour ces activités d’une part, parce que la hausse du prix des grandes cultures pénalise ces productions par augmentation de leur coût de production d’autre part.

36

Au niveau macro-économique, les effets sont logiquement un peu atténués mais pas de manière considérable. Par exemple, le travail agricole diminue toujours de manière significative. En effet le secteur de l’élevage bovin est toujours touché fortement et son évolution explique en bonne partie les impacts macro-économiques (voir également le paragraphe précédent sur la décomposition des effets par types de mesures).

b. Sensibilité aux hypothèses sur le fonctionnement du marché du travail

37

La vaste majorité des analyses de politique agricole sont menées dans un cadre où l’existence d’un chômage involontaire, par exemple, n’est pas reconnue. En d’autres termes, beaucoup d’analyses sont conduites comme si la seule « défaillance » de marché était constituée par la PAC. Pourtant il est manifeste qu’il existe d’autres politiques publiques et notamment des régulations sur le marché du travail qui peuvent influer sur les effets d’une libéralisation des marchés (voir, entre autres, sur différentes économies Davis [1998] ; Anderson [1999] ; Krishna et Yavas [2005]).

38

Dans la troisième colonne du tableau 5, nous reportons les effets de la suppression de la PAC en supposant à présent l’existence d’un chômage involontaire comme dans Gohin et Moschini [2006]. Plus précisément, dans la version standard, nous avons supposé qu’il existe une quantité de travail fixe dans l’économie européenne et que les salaires réels s’ajustent pour équilibrer la demande totale à l’offre totale. Dans cette variante, nous supposons au contraire que l’offre de travail est parfaitement élastique au salaire réel projeté pour la période de référence. Il apparaît que les impacts sur les marchés agricoles sont très similaires. Ceci n’est pas très surprenant dans la mesure où l’emploi agricole affecté par la réforme de la PAC est relativement faible dans l’emploi total et donc que la baisse du salaire réel obtenue dans la version standard était très faible. Autrement dit, les coûts de production agricole ne sont pas considérablement impactés par cette modélisation alternative du marché du travail et par suite les équilibres de marchés des produits agricoles non plus.

39

Par contre, il faut remarquer que le bien être marchand net diminue à présent. Cela veut dire que les agriculteurs quittant la branche agricole ne retrouvent pas d’emploi dans le reste de l’économie et que cette contraction (plus forte) du PIB n’est plus compensée par la baisse du prix des produits alimentaires. Sans justifier toutes les formes possibles et imaginables de la PAC, ce résultat invite tout de même à relativiser les bénéfices en termes d’efficacité souvent avancés à la suppression de cette politique.

c. Sensibilité aux hypothèses sur la transmission des prix le long de la chaîne alimentaire

40

Les résultats précédents supposent que tous les secteurs sont en concurrence pure et parfaite. Ceci implique en particulier que les marges du secteur de la distribution ne sont pas ajustées en fonction du prix de gros des produits alimentaires. Au contraire, ces marges reflètent véritablement les coûts de production des services commerciaux fournis par les firmes de la distribution.

41

Est-ce que cette représentation reflète bien les comportements des acteurs des filières alimentaires ? Les firmes de la distribution n’ont-elles pas un certain pouvoir de négociation vis-à-vis de leurs fournisseurs ou au contraire sont elles suffisamment nombreuses pour que la concurrence les empêche de s’octroyer des rentes de concurrence imparfaite ? Il existe un large débat, au moins en France, autour de ce thème (voir, par exemple, Besson [2008]). A notre connaissance il existe quelques études mais globalement peu d’évidences empiriques permettant d’affirmer ou infirmer tel ou tel comportement.

42

Dans cette analyse de sensibilité, examinons les conséquences de la suppression de la PAC dans le cas où les marges prélevées sur les viandes par les firmes de la distribution augmentent à proportion de la baisse des prix de gros de ces viandes, si bien que le prix à la consommation final ne bouge pas. Cette modélisation alternative est empruntée à Bradford et Gohin [2006]. Les effets sont reportés dans la dernière colonne du tableau 5. Il apparaît que la baisse de la production domestique de viande bovine est plus accentuée, tout simplement parce que les consommateurs ne perçoivent pas la baisse de prix et donc la demande reste stable. Sans réelle surprise, les effets sur les autres marchés sont assez stables.

43

Il est intéressant de noter que le bien être marchand net diminue à nouveau dans cette modélisation alternative du fonctionnement des marchés alimentaires (de 15 milliards d’euros ou 0,15 % du PIB). Ce résultat n’est en rien exotique. De nombreuses études scientifiques ont déjà soulignées l’importance des hypothèses relatives aux structures de marché (voir par exemple, McCorriston [2002]). Ce résultat est en fait valable également dans notre simulation de suppression de la PAC.

5. Conclusion

44

La PAC est une politique publique complexe poursuivant plusieurs objectifs et mobilisant de nombreux instruments de politique. Ses impacts sont multiples et varient de plus avec l’évolution de l’environnement économique global. Elle est constamment critiquée, notamment pour ses effets néfastes sur les agricultures des pays tiers et pour son inefficacité dans le soutien économique aux zones rurales européennes.

45

Dans la perspective des futurs débats d’une PAC pour l’après 2013, nous avons simulé dans cet article les conséquences d’une suppression de cette politique à l’aide d’un modèle EGC original centré sur l’agriculture et l’agroalimentaire européen. Nos simulations des effets d’une suppression de la PAC à l’horizon 2015 montrent effectivement que la PAC actuelle freine les importations européennes de produits agricoles et agro-alimentaires et de ce fait pénalise les agricultures des pays tiers. Toutefois ces mêmes simulations montrent que ces impacts sont essentiellement concentrés sur trois filières agricoles (viande bovine, maïs et bioéthanol). Dans la perspective des futurs débats sur la PAC, il serait donc intéressant de comprendre pourquoi l’agriculture européenne n’est pas internationalement compétitive sur ces filières et de s’assurer, si démantèlement il devait y avoir, que ces filières n’ont pas un rôle spécifique au-delà de la production marchande de biens agricoles.

46

Nos simulations montrent ensuite que la PAC actuelle est inefficace pour soutenir les revenus agricoles dans le sens où les consommateurs/ contribuables européens perdent plus que ce que gagnent les agriculteurs/ transformateurs européens. Toutefois, cette inefficacité est bien modeste et cela grâce aux réformes effectuées ces dernières années. Surtout nos simulations montrent que cette mesure de l’inefficacité dépend fortement de la représentation économique qui est faite du secteur agricole et de l’environnement dans lequel il évolue. En introduisant l’existence d’un chômage involontaire, plutôt concentré à court terme dans les zones rurales, ou une transmission imparfaite des prix dans la chaîne alimentaire entre le producteur agricole et le consommateur final, le calcul de l’inefficacité peut être tout simplement renversé.

47

Ces différents résultats démontrent donc qu’il peut effectivement y avoir un coût à la suppression pure et simple de la PAC, non seulement pour les acteurs de la branche agricole mais également pour la société européenne toute entière. Par contre, ils ne démontrent pas que la PAC actuelle est, ou n’est pas, la politique optimale. La détermination de cette PAC souhaitable suppose au minimum une définition claire et cohérente des objectifs politiques poursuivis.


Références bibliographiques

  • ANDERSON J. E. [1999], The Uruguay Round and Welfare in Some Distorted Agricultural Economies. Journal of Development Economics, 56 : 393-410.
  • ANDERSON K., MARTIN W., VAN DER MENSBRUGGHE D. [2005], Market and Welfare Implications of Doha Reform Scenarios. In Anderson K, Martin W. (Eds) : Agricultural Trade Reform and the Doha Development Agenda. World Bank, Washington.
  • BESSON E. [2008], Formation des prix alimentaires. Rapport du Secrétariat d’Etat chargé de la Prospective, de l’Evaluation des Politiques Publiques et du Développement de l’Economie Numérique, 56 p.
  • BHASKAR A., BEGHIN J. [2009], How coupled are decoupled farm payments ? A review of the evidence. Journal of Agricultural and Resource Economics, forthcoming, 34 (1) : 130-153.
  • BOUÊT A., BUREAU J. C., DECREUX Y., JEAN S. [2005], Multilateral agricultural trade liberalization : the contrasting fortunes of developing countries. The World Economy, 28 (9) : 1329-1354
  • BRADFORD S., GOHIN A. [2006], Modeling Marketing Services and Assessing Their Welfare Effects in a General Equilibrium Framework. Review of Development Economics, 10 (1) : 87-102.
  • BUREAU J. C. [2007], La Politique Agricole Commune. Collections Repères, 124 p.
  • BUREAU J. C., MAHÉ L. P. [2008], CAP reform beyond 2013 : An idea for a longer view. Rapport Notre Europe, 57 p., disponible à www.notre-europe.eu
  • BURNIAUX J. M., WAELBROECK J. [1985], The impact of the CAP on developing countries : a general equilibrium analysis. In Stevens C., Verloren van Themat J. (eds) : Pressure Groups, Policies and Development. Hodder and Stoughton, London.
  • CHALMIN P. [2007], L’agriculture demain : perspectives et propositions. Dans le rapport 70 du Conseil d’Analyse Economique : Perspectives agricoles en France et en Europe, p. 15-48
  • CHAMPI J. [2007], Quelle politique agricole pour l’Europe ? Economie Rurale, 300 : 134-140.
  • DAVIS D. R. [1998], Does European Unemployment Prop up American wages ? National Labor Markets and Global Trade. American Economic Review, 88 (3) : 478-494.
  • FÉMÉNIA F., GOHIN A. [2009], On the European responsibility in the agricultural multilateral trade negotiations : Modelling the impacts of the Common Agricultural Policy. World Economy, forthcoming, 32 (10) : 1434-1460.
  • GOHIN A. [2005], The specification of Price and Income Elasticities in Computable General Equilibrium Models : An Application of Latent Separability. Economic Modelling, 22 : 905-925
  • GOHIN A., MOSCHINI G. [2006], Evaluating the Market and Welfare Impacts of Agricultural Policy in Developed Countries. Comparison of Partial and General Equilibrium Measures. Review of Agricultural Economics, 28 (2) : 195-211.
  • KRISHNA K., YAVAS C. [2005], When trade hurts : Consumption indivisibilities and labor market distortions. Journal of International Economics, 67 (2) : 413-27.
  • MCCORRISTON S. [2002], Why Should Imperfect Competition Matter to Agricultural Economists ? European Review of Agricultural Economics, 29 (3) : 349-371
  • MEHTA A., CHAVAS J. P. [2008], Responding to the Coffee Crisis : What Can We Learn From Price Dynamics ? » Journal of Development Economics, 85 : 282-311.
  • PHILIPPIDIS G., HUBBARD L. J. [2001], The economic cost of the CAP revisited. Agricultural Economics, 25 : 375-385.
  • TROSTLE R. [2008], Global Agricultural Supply and Demand : Factors Contributing to the Recent Increase in Food Commodity Prices. USDA ERS Report WRS-0801, available at www.ers.usda.gov

Notes

[*]

INRA, UMR1302, F-35000 Rennes, France ; Agrocampus Rennes, UMR1302, F-35000 Rennes, France ; CEPII, Paris ; Alexandre. Gohin@rennes.inra.fr

[1]

Tous ces instruments explicitement modélisés appartiennent au premier pilier de la PAC. Toutes les mesures dites du second pilier de la PAC (mesures de développement rural, mesures agri-environnementales) sont modélisées de manière nettement plus simple dans notre approche : elles sont représentées par une subvention au travail et au capital agricole dont le niveau est calibré à partir des statistiques des comptes économiques de l’agriculture. Cela veut dire que nous n’incluons que les subventions du deuxième pilier réellement perçues par les agriculteurs. Par contre les différentes contraintes associées à ces mesures ne sont pas incorporées. De même, leur attribution à telle ou telle filière agricole n’est pas renseignée car elles ne sont pas en théorie affectable. Ces différentes hypothèses inhérentes à notre approche de modélisation nous empêchent de conduire une analyse précise de ces mesures.

Résumé

Français

Bien que réformée à plusieurs reprises ces dernières années, la Politique Agricole Commune (PAC) est constamment critiquée pour ses effets néfastes sur les agricultures des pays tiers et pour son inefficacité dans le soutien économique aux zones rurales. Dans la perspective des futurs débats sur la PAC à l’horizon 2013, notre contribution dans ce papier est de simuler les conséquences de sa suppression. Nos simulations montrent qu’elle pénalise les importations européennes de produits agricoles et agroalimentaires, essentiellement sur trois produits que sont la viande bovine, le maïs et le bioéthanol. L’inefficacité dans le soutien des revenus agricoles est modeste grâce aux récentes réformes. Enfin cette inefficacité dépend fortement de la représentation économique du secteur agricole et de son environnement.

Mots-clés (fr)

  • Politique Agricole
  • Marchés agricoles
  • Simulations

English

Economic impacts of a complete phasing out the Common Agricultural Policy after 2013
While many reforms have been adopted in the last decade, the Common Agricultural Policy is still highly criticized. This policy is widely viewed as being detrimental to the development of foreign agriculture and inefficient in the support of rural areas. In the context of forthcoming debates, we simulate the economic impacts of its complete phasing out after 2013 using a computable general equilibrium framework. Our simulation results show that this policy significantly reduces the European imports of beef, corn and bio-ethanol. On the other hand, we find that its economic inefficiency is quite modest thanks to the successive reforms. Finally this inefficiency measure is sensitive to the way the different market imperfections are modelled.

Mots-clés (en)

  • Common Agricultural Policy
  • Farm markets
  • Simulations

Plan de l'article

  1. 1. Introduction
  2. 2. Caractéristiques générales du modèle
  3. 3. Les conséquences de la suppression de la PAC et leur décomposition
    1. i) Sur les marchés de produits végétaux
    2. ii) Sur les marchés de produits animaux
    3. iii) Sur les marges agricoles et les indicateurs macro-économiques
    4. iv) Décomposition des conséquences par type d’instruments
  4. 4. Analyse de sensibilité
    1. a. Sensibilité aux hypothèses sur l’évolution des marchés mondiaux
    2. b. Sensibilité aux hypothèses sur le fonctionnement du marché du travail
    3. c. Sensibilité aux hypothèses sur la transmission des prix le long de la chaîne alimentaire
  5. 5. Conclusion

Pour citer cet article

Gohin Alexandre, « Quelles conséquences d'une suppression de la politique agricole commune après 2013 ? », Revue d'économie politique 4/ 2009 (Vol. 119), p. 633-651
URL : www.cairn.info/revue-d-economie-politique-2009-4-page-633.htm.


Article précédent Pages 633 - 651 Article suivant
© 2010-2014 Cairn.info
back to top
Feedback