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Revue d'histoire de la protection sociale

2008/1 (N° 1)


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La Revue d’histoire de la protection sociale ouvre avec cet entretien une rubrique « Sources et acteurs ». Celle-ci s’efforcera, par la publication de documents originaux ou peu connus et par le témoignage d’acteurs anciens et actuels de la protection sociale d’attirer l’attention sur des sujets et des problématiques encore peu étudiés ou susceptibles d’un renouvellement des approches existantes.

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Jean-François Chadelat a bien voulu inaugurer cette rubrique avec un entretien autour de l’histoire du recouvrement des cotisations de Sécurité sociale du régime général.

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L’histoire du recouvrement des cotisations de Sécurité sociale depuis 1945 est peu connue. Il est vrai qu’il s’agit d’une histoire aride, « technique », mobilisant des acteurs et des mécanismes agissant le plus souvent « dans l’ombre » et n’intéressant que peu le public et les médias, focalisés sur le thème du déficit. Pourtant il s’agit sans nul doute d’une voie d’accès féconde pour mettre à jour les conceptions - pas seulement financières - qui présidèrent à l’organisation du régime général en France (le seul évoqué ici) à la Libération, ainsi que les difficultés de fonctionnement de l’institution. Plus profondément, elle constitue un moyen privilégié pour étudier l’évolution des relations de la Sécurité sociale avec l’État depuis soixante ans. Une histoire sociale du recouvrement (travail et relations sociales au sein des organismes), non abordée dans les pages qui suivent, serait également du plus grand intérêt.

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L’entretien qui suit n’a d’autre ambition que de susciter la curiosité pour un thème de recherche encore largement inédit. Des recherches complémentaires permettront aux historiens de préciser et de nuancer nombre des points évoqués ici.

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Jean-François Chadelat (né en 1947) a reçu une formation scientifique : diplômé de l’Institut des Actuaires Français, comme l’était Francis Netter, un des pères fondateurs de la Sécurité sociale en 1945, ainsi que de l’Institut de Statistiques des Universités de Paris, il est docteur en mathématiques.

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En 1971, il entre à la Direction de la Sécurité sociale au ministère des Affaires sociales, dont il dirige la division des études économiques et statistiques jusqu’en 1983. Il est alors chargé de mission pour la Sécurité sociale auprès du directeur du Budget au ministère des Finances. En 1986, il est conseiller pour la Sécurité sociale du ministre Philippe Séguin, puis directeur général de l’ACOSS (Agence Centrale des Organismes de Sécurité sociale) de 1987 à 1990. Directeur, fondateur, du Fonds de Solidarité Vieillesse, il est nommé Inspecteur Général des Affaires Sociales en 1997. Depuis 2003, il dirige le Fonds de financement de la CMU (Couverture Maladie Universelle).

La période fondatrice : des ordonnances d’octobre 1945 à la généralisation des URSSAF

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Que prévoyaient les textes fondateurs de la Libération (ordonnance du 4 octobre 1945 et décret portant Règlement d’administration publique du 8 juin 1946 notamment) en matière de recouvrement ?

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Le titre IV de l’ordonnance du 4 octobre 1945 définit une cotisation de 12 % des salaires pour les Assurances sociales (qui regroupent les risques maladie et vieillesse), répartie par moitié entre le salarié (6 %) et l’employeur (6 %). S’y ajoute une contribution de 4 % à la charge de ce dernier pour financer les dépenses de l’AVTS (Allocation aux vieux travailleurs salariés) instaurée par Vichy. Cette seconde cotisation est intégrée dès l’origine à la contribution des employeurs et survivra à l’extinction progressive de l’AVTS.

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Le taux de cotisation d’allocations familiales, à la charge des employeurs lui aussi, est déterminé par arrêté. L’ordonnance indique que la cotisation est unique : elle est versée à la caisse primaire qui procède à la ventilation au profit des organismes attributaires. Le paiement de la cotisation est garanti par un privilège. Le contrôle des employeurs est confié par l’ordonnance à des fonctionnaires des directions régionales, mais l’article 44 prévoit que cette mission peut être déléguée à des agents des caisses primaires. Cette possibilité sera de fait le droit commun. L’ordonnance prévoit également des pénalités de retard pour les employeurs défaillants.

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Elle crée aussi la Caisse Nationale de Sécurité sociale, dont un des principaux rôles est d’assurer une compensation financière entre toutes les caisses. Cette CNSS assure une unité de trésorerie ; en cela elle préfigure la future ACOSS qui naîtra avec les ordonnances de 1967.

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L’ordonnance prévoit enfin une disposition qui aura un rôle majeur dans l’histoire de la branche du recouvrement : la possibilité du groupement de caisses. De ces unions de caisses sont nées les URSSAF, sigle dont le nom traduit bien cette situation : Union pour le Recouvrement des cotisations de Sécurité sociale et d’Allocation Familiales.

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Pourquoi avoir confié aux organismes de Sécurité sociale, et non à l’administration, le soin de recouvrer les cotisations revenant au régime général ?

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L’interprétation que je peux en donner, réside, à mon sens, dans l’ambiance et l’état des esprits qui prévalait en 1945. La création de la Sécurité sociale est un fait majeur des mois qui ont suivi la Libération ; il faut garder en mémoire que cette création découle des propositions avancées par le Conseil National de la Résistance. Le rôle des partenaires sociaux était jugé déterminant, le législateur de 1945 a voulu délibérément confier aux assurés sociaux, il est vrai sous le contrôle de l’administration, la gestion du régime général. Cette gestion a été organisée par le moyen d’élections où les organisations syndicales de salariés ont joué une part majeure.

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Étant donné la pluralité des organismes (caisses primaires de Sécurité sociale, caisses régionales « invalidité », caisses régionales « vieillesse », CAF) et des cotisations, l’organisation du recouvrement posait des problèmes administratifs et techniques importants. Quels ont été les choix opérés et pourquoi ?

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Premier choix délibéré, celui d’un maillage territorial fin pour permettre un contact direct avec le public, une appropriation de leur nouvelle Sécurité sociale par les assurés, une dimension humaine acceptable, une gestion responsable par les syndicats. En matière de cotisations, ce choix de l’échelon local devait permettre une bonne connaissance des débiteurs, faciliter une relation de confiance avec les employeurs et surtout rendre plus efficace le contrôle.

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Deuxième choix qui résulte de l’ordonnance de 1945 et du décret du 8 juin 1946, une dualité de paiement des cotisations entre les caisses primaires de Sécurité sociale et les caisses d’allocations familiales.

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Le principe de la cotisation unique, pourtant affirmé dans l’ordonnance d’octobre 1945, ne fut donc pas retenu dans les faits ?

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C’est exact. Cela est du à la volonté des CAF de préserver leur indépendance. On pourrait d’ailleurs faire un parallèle de cette situation avec le principe du régime unique pour tous les français prévu par l’ordonnance de 1945 mais qui de fait a maintenu les régimes spéciaux (à titre transitoire et qui existent encore aujourd’hui) tous aussi jaloux de leur indépendance et de leur autonomie que les CAF de la leur. Quoiqu’il en soit, il est difficile de considérer ce choix d’une double cotisation comme judicieux, car il est lourd en gestion et complexe pour les employeurs.

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Troisième choix, une centralisation des fonds par la Caisse des Dépôts, qui réalise le créditement aux caisses. Consciemment ou inconsciemment, on se gardait la possibilité d’utiliser les fonds d’une branche au profit d’une autre branche.

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Ne s’agissait-il pas, aussi, d’une élémentaire prudence de la part de l’État, qui pouvait ainsi conserver un certain contrôle sur des fonds qui promettaient d’être énormes ?

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A priori ma réponse est négative, car la Caisse des Dépôts a toujours été très autonome par rapport à l’état. Il ne faut pas confondre la Caisse des Dépôts, totalement indépendante de l’état, avec le réseau du Trésor Public.

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On retrouvera en 1967 le même principe avec la gestion de la « trésorerie commune » par l’ACOSS. Que ce soit en 1945 ou surtout en 1967 la volonté affichée de séparation des risques pour rendre plus responsables les partenaires sociaux de la gestion, était contredite par l’existence d’une trésorerie commune, incontestablement plus efficace, mais favorisant des transferts financiers allant à l’encontre de la responsabilisation des gestionnaires.

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Le principe de la séparation des risques ne devait-il pas aussi calmer les craintes des milieux familiaux qui redoutaient, à juste titre, une main mise sur les fonds de la branche par des gestionnaires peu intéressés par les familles ? Il ne faut pas oublier que la CGT était restée longtemps hostile aux allocations familiales, création patronale. Or, la CNSS réalisait une unité de gestion qui pouvait contredire l’autonomie des CAF. Le principe de la séparation des risques n’apparaît-il pas de ce point de vue comme l’équivalent financier de l’autonomie des caisses ?

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Oui, mais cela n’a pas empêché la branche famille d’être ponctionnée : le pouvoir réglementaire a régulièrement baissé le taux de la cotisation famille, de 1959 (14,25 %) à 1974 (9 %) au profit de la branche maladie-vieillesse ; en outre, l’argent de la branche famille a été utilisé précocement pour payer les dépenses de santé et les retraites par le biais de la trésorerie commune. Les milieux familiaux ont, certes, protesté, mais ce n’est guère allé plus loin.

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A l’origine, le recouvrement est un point faible du système. Les cotisations rentrent mal les premières années. Quelles sont les raisons qui poussent les organismes à envisager de premières expériences de mise en commun des efforts ?

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La vérité se trouve souvent dans les dictons populaires, il en est un qui à mon sens explique presque tout : l’union fait la force.

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Il s’agit toutefois d’un mariage de raison, surtout pour les CAF, héritières des caisses qui les avaient précédées avant la guerre et ainsi du fichier des employeurs et d’une expérience non négligeable. Mais les nouvelles caisses ont pris conscience de l’importance du transfert de responsabilité que l’état leur confiait, il est vrai sous son contrôle.

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D’autre part comme vous le rappelez, les cotisations rentrent mal, voire même très mal. La fraude, la non déclaration sont monnaies courantes, la situation du début des années cinquante n’a aucun point commun avec celle que les URSSAF connaissent aujourd’hui. En 1949 on chiffrait dans certains endroits 20 % d’employeurs inconnus ou connus dans une caisse et pas dans l’autre. La comparaison des fichiers était une nécessité. L’union était donc le moyen le plus simple et le moins coûteux pour lutter contre la fraude des employeurs.

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Cette notion de coût est également un élément clef de la mise en commun des efforts, cette dernière générant des économies de gestion plus que substantielles.

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Selon vous, peut-on dire qu’une des raisons des difficultés du recouvrement tient à la mauvaise volonté des employeurs, qui rechignent à s’acquitter de cotisations dont les taux sont beaucoup plus importants que par le passé ?

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Personnellement je considère que hier comme aujourd’hui les employeurs n’ont aucun enthousiasme à payer leurs cotisations. Simplement dans les années qui ont suivies 1945 le recouvrement était morcelé, éclaté et inexpérimenté, il avait une certaine inefficacité qui n’a aucun point commun avec l’excellente efficacité, saluée par tous, que l’on connaît aujourd’hui. On comprend que, dès lors, certains employeurs aient profité de la situation.

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Quels obstacles rencontrent les services communs ?

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Certains services communs furent des succès, d’autres des échecs. L’échec de l’expérience du service commun de Rennes qui ne dura que quelques mois en 1948 s’explique par l’absence de personnalité juridique du service mais surtout par la guerre larvée que se livraient, dans un climat de méfiance, les dirigeants des deux caisses : caisse primaire et CAF.

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L’Union Nationale des Caisses d’Allocations Familiales (UNCAF) affichait clairement sa réticence : « La mise en place de tels services ne doit en aucun cas conduire à la subordination d’un organisme à l’autre ». La création d’unions s’accompagne aussi du reclassement de personnels et de recrutements supplémentaires, souvent hétéroclites et mal formés. La nature du pouvoir syndical dans les caisses ne facilite guère les choses.

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La comparaison avec l’administration fiscale qui, à l’époque, était beaucoup plus performante que les services chargés du recouvrement des cotisations sociales, créait, d’une certaine façon, un sentiment d’infériorité que venait conforter des rapports officiels des corps d’inspection.

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Quelles sont les raisons qui expliquent la généralisation progressive des URSSAF ?

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Le simple bon sens permet de comprendre que l’on ne pouvait perdurer dans un système de double recouvrement, qui plus est dans un climat très souvent de défiance, voire d’hostilité. La nécessité de lutter contre la fraude et les employeurs défaillants rendait impérative une union des efforts. Comme le notait l’inspection des finances, la collaboration était un gage de l’efficacité.

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Si l’expérience de Rennes fut un échec, le succès de celle de Paris est sans doute un des facteurs qui ont contribué à la généralisation progressive des unions de recouvrement. Avec une entité distincte des caisses qui en étaient à l’origine, dotée d’une personnalité juridique indépendante, d’un conseil d’administration et d’un directeur propre, l’organisation mise en place à Paris a certainement beaucoup contribué à l’idée de généraliser des unions pour le recouvrement. Elle est à mon sens à l’origine de la loi de finances du 14 avril 1952 qui prévoit la possibilité de créer une union ou un service commun partout où cela est nécessaire. D’ailleurs le décret du 12 septembre 1952 ne fait que codifier les recettes du succès parisien pour servir de modèle aux tentatives futures.

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Il a fallu toute la décennie des années 50 pour que l’UNCAF finisse par se rallier à la solution des unions, simplement par la preuve de l’efficacité du dispositif. C’est le décret du 12 mai 1960 qui prévoit la création obligatoire des unions de recouvrement.

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L’ordonnance du 21 août 1967 décide la généralisation des URSSAF, mais il faudra attendre encore plusieurs années pour que les trois derniers départements récalcitrants décident de la création d’une URSSAF pour le haut Rhin, le Bas Rhin et la Moselle.

La réforme de 1967 et la création de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)

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Quels sont les problèmes posés par le « circuit des fonds » et la gestion de la tréso rerie au cours des années soixante ?

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D’abord, en théorie, la législation de 1945 mettait en place une gestion étanche ne prévoyant aucun transfert de fonds entre branches. De 1946 à 1949, en pratique, le Fonds des Prestations Familiales reçoit des dotations du Fonds des Assurances sociales. A partir du début des années 50, c’est l’inverse.

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La gestion de la trésorerie ne se caractérise pas, c’est le moins que l’on puisse dire, par la simplicité. La Caisse nationale doit assurer la solvabilité des organismes de base, elle doit, par une compensation nationale des charges, corriger les inégalités régionales. Elle doit veiller à leur approvisionnement régulier de telle sorte qu’ils ne manquent jamais de liquidité.

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La non concordance des rythmes respectifs d’encaissement des recettes et de décaissement des dépenses ne facilite pas les choses, d’autant qu’il ne faut pas oublier que cela se situe dans un contexte de déficit financier global.

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Le volant de trésorerie nécessaire aux caisses est important ; en plus chaque caisse reste officiellement propriétaire des fonds collectés dans sa circonscription. Dès lors la récupération des fonds excédentaires par la Caisse nationale est difficile. En fait personne ne gère vraiment la trésorerie et personne n’a véritablement une vue d’ensemble.

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Mais le plus grave problème est l’incroyable longueur du circuit des fonds, aggravée par le passage chez les correspondants du Trésor et l’Agence Comptable Centrale de celui-ci, ainsi que la non innocence des organismes bancaires qui bénéficient, eu égard à la masse financière considérable, d’un apport très conséquent au moyen des jours de valeur. Il faudra attendre l’application du rapport Ifergan en 1984, pour obtenir l’efficacité remarquable de gestion de trésorerie qui est celle de la branche du recouvrement aujourd’hui.

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La généralisation progressive des URSSAF n’a-t-elle pas conduit l’État à accroître son emprise sur les ressources de la Sécurité sociale ?

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Pour moi la réponse est a priori négative, mais peut être est-ce du à ma vision « 2008 » de la branche du recouvrement où je considère que malgré la création de la CSG (Contribution Sociale Généralisée), malgré le compte unique à la Caisse des Dépôts, les ressources de la Sécurité sociale restent bien autonomes par rapport à celles de l’état. Toutefois dans les années soixante, le circuit de remontée des fonds vers, déjà, la Caisse des Dépôts par tout le circuit du Trésor pouvait faire naître la crainte, sinon d’une main mise, du moins d’une certaine ingérence de l’état sur les fonds de la Sécurité sociale. Mais, hier comme aujourd’hui, la situation financière de la Sécurité sociale est telle que l’on peut considérer que l’état n’a aucun intérêt à accroitre son emprise sur un trou qui vire au gouffre abyssal.

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Par contre, il est incontestable que, de fait, comme de droit, l’état garde le pouvoir sur les ressources de la Sécurité sociale, comme d’ailleurs sur ses dépenses. Ce sont le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire qui fixent toutes les règles. Les URSSAF mettent en œuvre et appliquent des dispositions sur lesquelles elles n’ont aucune prise, l’assiette, les taux, les pénalités sont autant d’éléments entièrement dans les mains de l’état.

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Aussi curieux que cela puisse paraître, c’est son déficit qui a protégé les ressources de la Sécurité sociale de l’emprise de l’état dans les années soixante. Une certaine forme de persiflage m’amènerait à dire que ce qui était vrai hier, l’est sans doute encore aujourd’hui.

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Quels sont les principaux traits de la réforme du recouvrement en 1967 ? a quels objectifs répond-t-elle ?

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C’est la première des quatre ordonnances de 1967 qui traite de la nouvelle branche du recouvrement. En effet la branche est effectivement née avec l’ordonnance 67-706 du 21 août 1967. L’objectif figure clairement dans le rapport au Président de la République qui précède l’ordonnance : « Le Gouvernement propose une réforme des structures administratives et financières qui peut seule permettre de retrouver et de maintenir de façon durable l’équilibre financier du régime ».

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L’ordonnance institue trois caisses nationales distinctes à qui sont affectées des ressources déterminées comprenant essentiellement des cotisations assises sur les salaires. Le rapport précise : « Afin de ne pas briser l’unité du régime général de Sécurité sociale, l’ordonnance crée une Agence Centrale des Organismes de Sécurité sociale, chargée de la gestion commune de la trésorerie de l’ensemble des organismes de Sécurité sociale ».

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L’article 47 de l’ordonnance indique que cette ACOSS exerce à ce titre un pouvoir de direction et de contrôle sur les unions de recouvrement. L’ordonnance décide de la généralisation de ces dernières.

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L’ACOSS est administrée par un conseil d’administration composé des représentants des trois caisses nationales.

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Pourquoi créer une agence commune ? Comment se présente la nouvelle agence de recouvrement nationale (ACOSS) ?

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Comme je viens de l’indiquer, si l’on décide de créer une agence commune, c’est pour affirmer l’unité du régime général. A mon sens, une autre raison réside dans la nécessité de disposer, au plan national, d’une structure qui d’une certaine façon « protège » les URSSAF vis-à-vis des caisses de base des trois branches dépensières. C’est certainement aussi parce que l’on prenait « inconsciemment conscience » de la nécessité d’organiser et surtout d’optimiser la gestion de la trésorerie. Ce n’est pas un hasard si l’ordonnance de 1967, définit la gestion de la trésorerie comme la première mission de l’agence. D’ailleurs si l’on se réfère à la lettre de l’ordonnance 67-706, ce pourrait être même considéré comme la seule.

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Je n’en donnerais qu’un seul exemple : l’ACOSS exerce un pouvoir de direction et de contrôle, à ce titre, sur les URSSAF. Mais « ce titre » est la gestion de la trésorerie, donc a contrario, on est en droit de considérer que l’ACOSS ne dispose pas de pouvoir sur toutes les autres activités des URSSAF. Il faudra attendre la loi du 25 juillet 1994 pour que l’ACOSS dispose, enfin, des mêmes prérogatives sur les organismes de base que les trois caisses nationales.

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La nouvelle agence se présente comme une émanation des trois caisses nationales, et ce n’est pas un hasard si ses administrateurs sont désignés et nommés par ces dernières. D’ailleurs le président de l’agence est un fonctionnaire et pas un partenaire social. Ce n’est qu’en avril 1991 que la présidence est confiée à un représentant des partenaires sociaux.

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Vous avez évoqué la nécessité de « rétablir de façon durable l’équilibre financier du régime ». N’y avait-il pas une certaine naïveté à considérer que la séparation des trésoreries permettrait à elle seule de rétablir une situation financière dégradée par la hausse des dépenses ? Quelle était selon vous la vision des responsables de l’époque quant à l’avenir financier de la Sécurité sociale ?

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Les auteurs des ordonnances de 1967 n’étaient en aucun cas des naïfs. Ils étaient confrontés à une mauvaise situation financière, ils ont donc au premier octobre 1967, déplafonné 2 points de cotisations employeur, 1 point de cotisation salarié et augmenté de 0,50 point la part salariale. Donc, ils ont apporté des recettes supplémentaires à la Sécurité sociale. Mais ils avaient aussi à l’esprit d’obtenir des partenaires sociaux nouvellement responsabilisés que ce soit eux qui prennent les décisions difficiles qui ne manqueraient pas de survenir.

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Comment les partenaires sociaux ont-ils accueilli la réforme de la gestion des fonds et la création de l’ACOSS ?

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Je n’ai pas beaucoup d’éléments pour répondre à cette question, car les partenaires sociaux se sont beaucoup plus préoccupés des autres aspects des ordonnances de 1967.

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C’est un euphémisme que de dire que la réaction des syndicats de salariés a été plus que réservée.

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Tout d’abord, le recours aux ordonnances et non pas à la loi a non seulement surpris, mais surtout a donné lieu à une volée de critiques. Il faut toutefois garder en mémoire que le Gouvernement de M. Pompidou ne disposait que de deux voix de majorité à l’Assemblée Nationale. L’annonce des ordonnances donnera lieu à une grève générale le 17 mai 1967 et le dépôt d’une motion de censure le 18 mai qui ne sera pas votée ; enfin le Sénat rejette la loi d’habilitation des ordonnances. étaient en cause, le ticket modérateur, le paritarisme des conseils, la désignation et non l’élection des administrateurs. Par contre on peut considérer que la désignation correspond quelque peu à une victoire pour FO.

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On est en droit de juger que c’est de là qu’a découlé l’attribution de la présidence de la nouvelle CNAMTS à Maurice Derlin (Force Ouvrière). A l’inverse, la CFDT, opposante farouche aux ordonnances de 1967, a commencé une longue traversée du désert en matière de Sécurité sociale. Elle ne finira qu’avec le plan Juppé et les ordonnances de 1996. On a observé alors une situation inverse : c’est la CFDT qui a pris le leadership de la Sécurité sociale et c’est FO qui a débuté alors sa propre traversée du désert.

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Les services du premier Ministre, Georges Pompidou, ont joué un rôle majeur dans la préparation de la réforme de 1967. Comment a été préparée la création de l’ACOSS ?

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Tout le monde s’accordait sur la nécessité d’une réforme. Maurice Derlin, qui allait devenir le premier président de la nouvelle CNAMTS, prédisait dans le magazine FO de mars 1967 que : « 1967 sera l’année de la Sécurité sociale ».

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Le Premier Ministre Georges Pompidou lors du débat parlementaire de la loi d’habilitation indique : « Après 20 ans de fonctionnement et d’extension progressive de la Sécurité sociale il est nécessaire de procéder à un réexamen général, de réadapter les régimes de protection sociale à l’évolution des risques et de repenser l’organisation même de ces risques. Il faut procéder à un examen approfondi des diverses sources de recettes, dans une optique tournée vers l’équilibre financier. » Cela suppose « une simplification des règles de gestion, en associant à cette gestion, de façon plus étroite, avec des responsabilités plus étendues, les représentants des salariés et des employeurs ».

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Les ordonnances de 1967 ont été préparées en très peu de temps, six semaines. Leur auteur principal a été Christian Prieur, conseiller du Ministre en charge du dossier, M. Jeanneney. Christian Prieur allait devenir le premier directeur de la nouvelle CNAMTS qui allait être créée.

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La volonté d’associer plus étroitement les partenaires sociaux à la gestion des fonds a-t-elle été suivie d’effet ?

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Réponse évidemment négative, mais l’explication tient autant au jacobinisme de l’état et de l’administration qu’à une non appropriation par les partenaires sociaux des nouveaux pouvoirs qui leur étaient confiés.

L’évolution jusqu’en 1995

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Comment a évolué la branche recouvrement après 1968 ? Les problèmes à l’origine des réformes antérieures ont-ils continué à se poser ?

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Après les ordonnances de 1967, l’ACOSS s’est consacrée à la gestion de la trésorerie du régime général. Cette gestion a été facilitée par la remise à niveau, par les ordonnances, des finances de la Sécurité sociale. Cette situation a perduré jusqu’au premier choc pétrolier de 1974, choc qui a marqué la fin des « Trente Glorieuses » et le début des crises financières, d’abord au niveau de la trésorerie, puis très vite au plan de l’équilibre général.

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La gestion de la trésorerie a été organisée par la convention du 18 juin 1980 passée entre l’ACOSS et la Caisse des Dépôts. Celle-ci détermine le système d’avances consenties par la CDC. Ces avances de trésorerie donnent lieu à des intérêts débiteurs, mais à l’inverse il est normal que la CDC verse à l’ACOSS des intérêts créditeurs lorsque la trésorerie est excédentaire. La convention fixe le niveau des taux débiteurs et créditeurs par référence au taux de l’argent au jour le jour (TJJ), devenu depuis EONIA (Euro OverNight Index Average).

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En décembre 1982, les déficits n’ayant pas donné lieu à des mesures suffisantes de redressement des comptes, le gouvernement dut recourir à des avances du Trésor, situation qui avait déjà été utilisée dans les années 50.

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En juillet 1984, Benjamin Ifergan remet au ministre en charge de la Sécurité sociale, Pierre Bérégovoy, un rapport sur la gestion de la trésorerie. Ce rapport mis en œuvre par son auteur qui était devenu directeur de l’ACOSS, réforme les circuits d’encaissement et améliore de façon considérable la gestion quotidienne de la trésorerie. Les délais de créditement des fonds sur le compte unique de l’ACOSS auprès de la CDC sont considérablement raccourcis. On est bien loin des débuts du recouvrement, où les fonds dormaient dans une tuyauterie aussi longue que complexe.

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Est-ce que l’on peut considérer, symétriquement, que par l’intermédiaire du circuit du Trésor, la Sécurité sociale participe - ou a participé - au financement quotidien des besoins de trésorerie de l’État depuis 1945 ?

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Je répond négativement car l’état n’a pas su et pas pu mettre en place des dérivations dans le circuit financier partant des URSSAF et arrivant à la Caisse des Dépôts.

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Je n’en veux pour preuve que le fait que les URSSAF ont obtenu de leurs banques des créditements à J-0 et même à J-1, ce qui est théoriquement impossible, mais qui a été réalisé par un mécanisme astucieux où c’est la Banque de France qui faisait les frais de cette manipulation. Or la Banque de France, le Ministère des Finances et plus généralement l’état ne pouvaient pas ne pas avoir pleinement conscience de cette situation.

81

La loi du 25 juillet 1994 contient de nouvelles dispositions relatives au recouvrement et à la gestion des ressources de la Sécurité sociale. pourquoi ces mesures ?

82

Il était nécessaire de faire de l’agence centrale un véritable organisme national, c’est ce qui fut enfin consacré par la loi du 25 juillet 1994. Déjà la loi du 28 novembre 1990 l’avait autorisé à prescrire aux URSSAF des mesures de nature à améliorer leur gestion. Avant cette loi, le pouvoir de l’ACOSS était limité au domaine de la gestion de la trésorerie, ce qui était la conséquence directe des ordonnances de 1967, mais ne portait pas sur le recouvrement des cotisations. L’autonomie des URSSAF était source de dysfonctionnements et ne permettait pas de développer un système cohérent d’informatisation.

83

La loi du 25 juillet 1994 prévoit que l’équilibre financier de chaque branche est assuré par la caisse chargée de la gérer. Cette disposition peut paraître redondante avec les ordonnances de 1967. Ce qui l’est beaucoup moins c’est que l’ACOSS est chargée d’assurer l’individualisation de la trésorerie de chaque branche, même si la gestion de la trésorerie du régime général reste commune.

84

Une disposition fondamentale figurant dans la loi du 25 juillet 1994 est l’obligation faite à l’état d’assurer une compensation intégrale de toutes mesures d’exonération totale ou partielle de cotisations de Sécurité sociale.

85

Y a-t-il eu une forme de concurrence, après 1967, entre les caisses nationales et l’ACOSS pour le « contrôle » ou la tutelle des URSSAF ? Quelles placent tiennent aujourd’hui ces derniers dans l’institution « Sécurité sociale » ?

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Je ne pense pas que les trois caisses nationales des branches dépensières aient entretenu une forme de concurrence. Pour deux raisons : la première est qu’il ne faut pas oublier que les administrateurs de l’ACOSS étaient des partenaires sociaux siégeant dans les trois caisses nationales et désignés par elles pour siéger à l’ACOSS, la seconde parce que le métier du recouvrement est un métier bien spécifique et les caisses nationales étaient, au fond, bien contentes de disposer d’un outil efficace et qui faisait un travail moins gratifiant (percevoir des cotisations) que de verser des prestations.

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Le plan Juppé (1995) et ses prolongements ont-ils eu des conséquences dans ce domaine ?

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L’ordonnance n° 96-344 du 24 avril 1996 prise dans le cadre du plan Juppé parachève et complète les dispositions de la loi du 25 juillet 1994. Cette ordonnance introduit pour l’ACOSS comme pour les trois autres branches les Conventions d’Objectifs et de Gestion (COG). La COG de la branche du recouvrement place la relation avec le cotisant au cœur même du métier du recouvrement. Les droits du cotisant sont renforcés, de nombreuses simplifications administratives sont mises à sa disposition. Le décret du 28 mai 1999 vient compléter ce nouveau dispositif en refondant la procédure de contrôle diligentée par les URSSAF.

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Nous n’avons guère évoqué les « cotisants » jusqu’ici. Quelles ont été, selon vous, les relations des employeurs devant s’acquitter de leurs obligations financières envers la Sécurité sociale et les organismes chargés du recouvrement, URSSAF et ACOSS ?

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Les représentants des organisations d’employeurs seraient beaucoup plus légitimes que moi pour répondre à cette question.

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Ceci étant, la branche recouvrement a toujours été celle où les organisations patronales se sont le plus impliquées. Dans leur très grande majorité, les URSSAF ont été et sont présidées par un représentant des employeurs. La grande crise de 2001 qui a vu le MEDEF et la CGPME quitter les conseils des caisses du régime général, n’a pas été sans provoquer des remous en leur sein pour ce qui concerne leur départ de l’ACOSS et des URSSAF. L’UPA (Union Professionnelle Artisanale) étant restée, c’est elle qui a présidé, avec Pierre Burban, l’ACOSS. Ce dernier a été réélu président de l’ACOSS en 2006, face à un candidat du MEDEF.

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Il n’est pas surprenant, lors de leur retour à la CNAM en octobre 2004, que l’on ait « incidemment » assisté à leur retour à l’ACOSS et dans les URSSAF. Deux mots résument leur attitude : crainte et vigilance, assortis d’une certaine forme de respect pour le professionnalisme des agents de la branche du recouvrement.

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Le recouvrement des cotisations vous paraît-il aujourd’hui satisfaisant du point de vue des relations entre l’ensemble des partenaires (employeurs, organismes, État) ?

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Pour moi je réponds sans hésiter positivement. Le recouvrement fait preuve d’une efficacité que personne ne lui conteste et eu égard à la mauvaise situation des finances sociales, l’état ne peut que se féliciter des remarquables performances du recouvrement. D’autre part, en nombre, la grande masse des cotisants est constitué par des Très Petites Entreprises : la politique de l’ACOSS, relayée par les URSSAF, va au-delà du contrôle et repose sur une véritable aide et assistance lors des premières années d’existence de ces TPE.

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La part croissante prise par les financements de type fiscal et la diversification des recettes de la Sécurité sociale ont-ils eu une incidence sur le fonctionnement de la branche recouvrement et la gestion de la trésorerie ?

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A mon sens non, car lorsque l’on parle de fiscalisation du financement on vise très majoritairement la CSG. Or la CSG repose à 78 % sur la masse salariale et en matière de recouvrement et de contrôle, rien ne ressemble davantage à une cotisation que la CSG.

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La part de CSG recouvrée par le réseau du Trésor représente moins de 10 % de son rendement global.

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Quels enseignements tirer de l’histoire du recouvrement depuis 1945, notamment en ce qui concerne les relations entre l’État et les partenaires sociaux mais aussi la réforme de l’État.

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Pour moi le premier de tous les enseignements réside dans ce véritable slogan qu’est : « L’état est et doit être garant et non pas gérant ».

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L’état, dès 1945, a choisi de confier à l’institution Sécurité sociale elle-même le soin de recouvrer ses propres cotisations. Il aurait pu regrouper dans le réseau du Trésor ce type de tâches, il ne l’a pas fait, ce n’est pas le fruit du hasard. On observe là la volonté délibérée de confier aux partenaires sociaux le soin de gérer eux-mêmes la Sécurité sociale. Cette prise de position a été à l’origine des orientations retenues en 1945, elle a été renouvelée avec les ordonnances de 1967, et à nouveau renouvelée avec celles de 1996.

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Mais il est vrai que ce qui figure dans les principes ne se constate pas forcément dans la réalité quotidienne. Il subsiste et sans doute subsistera une situation par nature ambigüe entre l’état et les partenaires sociaux, c’est le problème de la gouvernance qui reste toujours non résolu. En effet si l’état veut, et je crois que c’est réel, que ce soit les partenaires sociaux qui gèrent la Sécurité sociale, que la Sécurité sociale soit autonome, qu’en aucun cas il ne souhaite l’étatisation de la Sécurité sociale, il ne peut se dessaisir de masses financières qui représentent plus de 30% de notre richesse nationale et qui concernent au quotidien chacune et chacun d’entre nous.

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Et la réforme de l’État ? L’expérience des relations avec la Sécurité sociale peut-elle apporter des enseignements ?

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Il y a un point que mettent en avant les caisses nationales, c’est le non remplacement d’une partie des agents lors des départs en retraite. Force est de constater que la Sécurité sociale a devancé largement l’état, en nombre et en calendrier. Quand on parle aux agents de l’institution du non remplacement en 2009 d’un fonctionnaire sur deux, ils se considèrent à juste titre comme pionniers par rapport à l’état, ceci est également vrai dans les domaines de rationalisation des structures et de mutualisation des moyens.

Plan de l'article

  1. La période fondatrice : des ordonnances d’octobre 1945 à la généralisation des URSSAF
  2. La réforme de 1967 et la création de l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)
  3. L’évolution jusqu’en 1995

Pour citer cet article

Chadelat Jean-François, Entretien réalisé par Valat Bruno, « Pour une histoire du recouvrement », Revue d'histoire de la protection sociale, 1/2008 (N° 1), p. 121-135.

URL : http://www.cairn.info/revue-d-histoire-de-la-protection-sociale-2008-1-page-121.htm


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