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Revue d'histoire de la protection sociale

2009/1 (N° 2)


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La Fin de la pauvreté est issue d’une thèse de doctorat soutenue par Romain Huret à l’Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales en 2003. L’auteur, historien, est actuellement maître de conférences à l’Université de Lyon II et à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris. Il est également membre du Centre d’Etudes Nord-américaines (CNRS-UMR 8168) et International Contributing Editor pour le Journal of American History. Il a publié Nixon ou l’impossible consensus (Presses de Sciences Po., 2008), ainsi que Les conservateurs américains se mobilisent (Editions Autrement, 2008) et divers articles sur le rôle de l’Etat dans la protection sociale. Ce livre montre par ailleurs un universitaire rompu aux comparaisons internationales, dans le but d’éclairer ce qui apparaît avant tout comme une passionnante histoire sociale des Etats-Unis.

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Romain Huret estime que pour comprendre les politiques contemporaines de lutte contre la pauvreté aux USA, mieux vaut utiliser le modèle du « laboratoire » que celui, longtemps dominant, du « purgatoire ». Selon ce dernier, les pauvres, à l’image des pécheurs, sont tenus pour responsables de leurs malheurs et doivent endurer les épreuves de la vie sans les imputer à un environnement social défavorable créé par des discriminations de classe, de race ou de sexe notamment. C’est le rude individualisme de l’Ouest appliqué à la politique sociale américaine dans son ensemble. Huret rejette cette interprétation car elle ignore selon lui les nombreux efforts étatiques pour éradiquer la pauvreté, en particulier après la Seconde guerre mondiale. Le modèle traditionnel se contente pour sa part d’évoquer un processus par lequel « les pauvres sont irrémédiablement condamnés au purgatoire, accompagnés par les réformateurs sociaux » (p. 1). Cette simplification outrancière va de pair avec la longue domination, parmi les historiens américains, d’une théorie « exceptionnaliste » quant au rôle de l’Etat aux USA. Suivant cette théorie, la société américaine serait viscéralement hostile à toute forme d’intervention de la puissance publique, en particulier quand elle concerne l’assistance aux pauvres. En bref, les Etats-Unis seraient l’exemple type d’une société « anti-Etat ». Pour Romain Huret, modèle et théorie ont conduit ensemble l’historiographie du Welfare State aux USA dans une impasse.

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Ni l’un ni l’autre n’aident à comprendre pourquoi l’Office of Economic Opportunity a annoncé en avril 1966 que la pauvreté serait éradiquée aux Etats-Unis avant 1976, date anniversaire du bicentenaire de la Nation. Comment, en effet, la puissance publique, dans une telle société « anti-Etat », aurait-elle pu se fixer un objectif qu’aucune des puissances « interventionnistes » européennes n’avait osé évoquer jusqu’alors ? Selon Huret, la réponse à cette question appelle une autre approche : une « histoire sociale de l’Etat et des institutions qui lui sont associées, centrées sur les agents publics ». L’Etat, comme le rappelle l’auteur « est fait d’êtres de chair et de sang, comme tout organisme ». Selon lui, « les historiens ne doivent pas être victimes de l’idée selon laquelle les fonctionnaires sont guidés par les seuls cadres légaux, comme de simples rouages dans une machine fonctionnant au service de l’intérêt général » (p. 200).

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Huret estime au contraire que le gouvernement fédéral a constitué aux Etats-Unis « le noyau dur d’une nébuleuse de lutte contre la pauvreté », incluant des universités, des équipes des commissions du Congrès, des journalistes d’investigation, des organisations philanthropiques et des fondations privées. Certes, la taille de cette nébuleuse l’a parfois amené à des dysfonctionnements. Elle a engendré hypothèses et expériences contradictoires ; elle a mis les scientifiques en contact avec des rivaux issus d’autres milieux qu’eux et plus ou moins capables de combler le fossé existant entre la recherche scientifique et le monde de la politique où les solutions imaginées devaient être expérimentées. D’où l’idée que la métaphore la mieux adaptée pour décrire cette politique est celle du « laboratoire ». C’est dans ce complexe d’institutions peuplées d’individualités, chacune aux prises avec le grand bouleversement social des années soixante et soixante-dix, que Romain Huret cherche à comprendre comment les administrations Johnson et Nixon tentèrent d’éradiquer la pauvreté et pourquoi elles ont échoué.

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La Fin de la pauvreté est divisée en deux parties, à la fois chronologiques et thématiques. La première décrit la naissance et le développement de ce que l’auteur appelle une « science de la pauvreté » aux Etats-Unis entre 1945 et 1962. Les chapitres successifs analysent l’ignorance populaire sur ses causes tout en montrant l’existence d’« îlots de compréhension ». Pour Huret, l’un de ces îlots est le Joint Economic Committee du Congrès, issu d’un effort du Sénat dans les années trente pour comprendre la crise économique débutée avec le Krach de 1929. Ce comité, le New Deal qui le suivit, la place prise par l’Etat pendant la Seconde guerre mondiale, conduisent l’auteur à voir dans le gouvernement fédéral le cœur de la nébuleuse anti-pauvreté.

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Dès cette partie du livre, R. Huret concrétise sa promesse de traiter la puissance publique comme un être de chair et de sang et non comme une entité juridique impersonnelle : il propose en effet au lecteur une série de portraits de fonctionnaires, hauts et moins hauts. De fait, sa méthode est aux antipodes de la philosophie selon laquelle « seuls les grands hommes font l’Histoire ». Au contraire, les biographies rassemblées ici sont un moyen ingénieux d’introduire dans l’analyse le contexte social et culturel dans lequel allait baigner ultérieurement la guerre contre la pauvreté. Huret présente ainsi Herman Miller, Wilbur Cohen, Robert Lampman, Alvin Schorr, Michael Harington, Mollie Orshansky et beaucoup d’autres.

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Le cas d’Ida Merriam fournit un bon exemple de la force de l’approche « incarnée » choisie par l’auteur. Sous la plume d’Huret, Merriam n’est pas seulement une femme hors du commun qui surmonta de nombreux obstacles pour devenir directrice d’un important service fédéral. En retraçant son parcours universitaire, Huret montre le clivage existant entre les sciences sociales académiques, en particulier l’économie politique, chasse gardée des hommes et les départements d’économie « domestique » et de travail social, où traditionnellement seules les femmes étaient acceptées. Ce faisant, il éclaire la distinction entre assurance sociale et assistance, dont les approches et implications respectives sont fondamentales pour comprendre la nébuleuse de la pauvreté telle que la voit l’auteur. Elles recouvrent en effet la vieille distinction entre « pauvres méritants », c’est-à-dire ayant contribué par leur travail et « pauvres honteux », ceux qui, à cause d’un manque d’éducation ou parce qu’ils ont été victimes de discriminations, sont restés à l’écart d’un travail pourvoyeur de droits. L’analyse par Huret du parcours de Merriam et d’autres femmes lui permet par ailleurs d’établir un lien entre le problème de la pauvreté dans les années cinquante et la description fameuse par Betty Friedan des tribulations de la femme américaine pendant la même période : « le problème sans nom » [1][1] Betty Friedan (1921-2006), fameuse féministe américaine,.... Huret réussit ainsi à faire du bouleversement social des années soixante – plus précisément, la seconde vague de féminisme – plus qu’un simple élément contextuel : un agent actif dans l’essor de la lutte contre la pauvreté.

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Parallèlement aux recherches et aux décisions politiques du gouvernement, l’auteur attribue également un poids considérable aux institutions académiques et aux fondations privées, ce avant même le lancement officiel de la guerre contre la pauvreté par Lyndon Johnson. Particulièrement importantes ont été, dans ce domaine, l’Université du Wisconsin et la Fondation Ford. Leur action, notamment les travaux de Robert Lampman dans le Wisconsin sur la distribution des revenus et l’attention portée par la Fondation Ford à la protection sociale de la jeunesse ont influencé la nébuleuse de la même façon qu’un gros satellite exerce sa force gravitationnelle sur une planète. Egalement importantes, ces diverses pièces du laboratoire ont constitué des vecteurs d’influence alternatifs pour des chercheurs individuels pendant le « règne de la peur » institué par le sénateur Joseph McCarthy dans sa guerre contre les communistes, réels ou supposés, au sein de la fonction publique fédérale.

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La seconde partie du livre est consacrée à la mise en œuvre de la « science de la pauvreté ». Ayant établi que sa constitution précédait, bien plus qu’elle ne coïncidait avec ou ne suivait les gouvernements Kennedy et Johnson, Huret dessine les divers courants, parfois concurrents, au sein des équipes d’économistes, de sociologues et de statisticiens qui s’emploient à faire transposer leur travail dans le monde réel. Ce monde réel, ce n’était pas seulement les centres urbains frappés par la pauvreté ou les aires de déshérence rurale mais aussi la rude arène politique de Washington. L’auteur décrit trois courants principaux qui dominèrent la recherche, si ce n’est l’action ou la rhétorique politique, sous les deux présidences : d’abord, une approche institutionnelle, tentant de construire une politique de protection à partir des programmes existants, en particulier la Sécurité sociale [2][2] Il s’agit ici du programme fédéral d’assurance sociale.... Ensuite, les avocats de mesures fiscales variées, dont la pièce maîtresse aurait été un impôt sur le revenu négatif. Enfin, un courant « pragmatique », prônant plus d’autonomie et le développement de « ressources propres de pouvoir » (« empowerment ») pour les pauvres, afin qu’ils puissent faire entendre leur voix.

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Selon Huret, la guerre contre la pauvreté de Johnson fut finalement dominée par ce dernier courant, non parce qu’il était le meilleur sur le plan intellectuel mais parce qu’il avait réussi à terrasser ses rivaux à la Maison Blanche et sur le Capitole. Dès 1964, la plupart des « chercheurs » du laboratoire avaient échoué dans leur tentative d’influencer le président. Le raisonnement culturel et behavioriste qui servait à légitimer l’approche « autonomiste » l’avait emporté, sans considération de science. Popularisé par Oscar Lewis [3][3] Anthropologue américain (1914-1970), professeur à l’Université... et « vendu » aux législateurs par un ancien professeur de Harvard entré en politique, Daniel Patrick Moynihan, qui devait effectuer quatre mandats consécutifs comme Sénateur de l’Etat de New-York, la théorie de l’empowerment était maîtresse du jour (et devait le rester jusqu’à la réforme Clinton de 1996).

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Romain Huret estime que l’élection de Nixon à la Maison Blanche en 1968 mérite plus d’intérêt qu’elle n’en a suscité jusque là. Le Gouvernement Nixon accorda à l’impôt négatif sur le revenu plus d’intérêt public que Johnson ne l’avait jamais fait. Contrastant avec l’approche de son prédécesseur, « la stratégie de Nixon dans le domaine de l’assistance sociale avait le mérite de la clarté et de la cohérence, même si le président cessa rapidement de soutenir le projet […], accueilli par un tollé au Congrès » (p. 199). Nixon mit fin à l’existence de l’Office of Economic Opportunity en 1973. « La catégorie scientifique de la pauvreté, forgée par les experts de la nébuleuse, disparut à peu près du paysage politique » (p. 190).

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Le plus grand apport de ce livre est sa remarquable analyse du divorce entre d’une part, le travail intellectuel et scientifique mené pour comprendre et éradiquer les racines de la pauvreté et l’œuvre politique et sociale nécessaire, d’autre part, pour mener à bien un tel programme. Cette difficulté à surmonter l’écart entre une politique sociale solidement étayée scientifiquement et sa réalisation effective est trop souvent négligée dans l’historiographie, qui accorde volontiers une importance exagérée à la rhétorique des hommes politiques et des hauts responsables. Ce faisant, nous perdons une compréhension fine de la politique sociale, occultant le rôle des experts qui l’ont ou ne l’ont pas, le cas échéant, élaborée.

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Ceci étant dit, l’auteur aurait pu pousser plus loin l’analyse de la rhétorique politique qu’il évoque, spécialement la plus haute. L’annonce officielle par Johnson du lancement de la « guerre contre la pauvreté » fut faite à l’occasion du discours annuel sur l’état de l’Union, l’exercice le plus solennel qui soit offert à un président américain. De la même façon, Bill Clinton choisit ce moment particulier en 1993 pour indiquer son souhait qu’une « Carte de sécurité Santé » soit bientôt portée par chaque américain, assurant ainsi une couverture maladie pour tous. Comme pour Johnson, un groupe de travail substantiel, formé d’experts venus de think tanks variés et réunis à la Maison Blanche, se tenait derrière le président Clinton, fort de décennies de travail sur les réformes de la protection maladie. Cependant, ni les initiatives de Johnson, ni celle de Clinton ne bénéficiaient de l’appui d’un mouvement de masse suffisamment puissant pour transformer leurs promesses en réalité. Il semble que les experts sociaux du « laboratoire », même avec l’appui du savoir faire politique à son plus haut niveau, soient impuissants à garantir un tel succès en l’absence de ce soutien populaire. Aujourd’hui, avec un nouveau président des Etats-Unis – ayant montré son aptitude à transformer une campagne électorale en mouvement de masse – faisant des promesses de réforme sociale substantielle dans son discours sur l’état de l’Union, nous verrons si la combinaison de la science, du pouvoir et du peuple est suffisante pour triompher de l’inertie du « purgatoire » en Amérique.

Notes

[1]

Betty Friedan (1921-2006), fameuse féministe américaine, fondatrice de la NOW (« maintenant » ; acronyme de National Organisation for Women). Le « problème sans nom » désigne l’aliénation des femmes au foyer de la middle class, dévouées à leur mari et à leurs enfants sous la pression de la morale sociale (note du traducteur).

[2]

Il s’agit ici du programme fédéral d’assurance sociale institué pendant le New Deal (ndt).

[3]

Anthropologue américain (1914-1970), professeur à l’Université Columbia. On lui doit la notion de « culture de la pauvreté ».

Pour citer cet article

Dutton Paul V., Traduit de l’anglais par Valat Bruno, « La fin de la pauvreté : les experts sociaux en guerre contre la pauvreté aux Etats-Unis (1945-1974). Romain Huret, Paris, Editions de l’EHESS, 2008, 237 p., 21 €, ISBN 978-2713221620 », Revue d'histoire de la protection sociale, 1/2009 (N° 2), p. 126-130.

URL : http://www.cairn.info/revue-d-histoire-de-la-protection-sociale-2009-1-page-126.htm


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