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Revue d'histoire de la protection sociale

2009/1 (N° 2)


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En créant les Centres communaux d’action sociale, la loi du 6 janvier 1986 s’inscrit dans une tradition bi-séculaire de recours aux collectivités locales pour répondre aux besoins des personnes les plus déshéritées. Pour désigner celles-ci, on parla jusqu’en 1940 des indigents désignant ainsi tous les individus qui ne pouvaient pas subvenir à leurs besoins, tant personnels que familiaux [1][1] On trouvera dans l’ouvrage d’André Gueslin, Gens pauvres..... Dans la misère qu’ils partageaient, ces indigents étaient divers avec de bons et de mauvais pauvres, les premiers ne pouvant être tenus pour responsables de leur sort, les autres l’étant, notamment par refus du travail et, plus généralement, des normes de la société dans laquelle ils vivaient ; si tous constituaient une charge pour la société, les seconds étaient aussi un danger potentiel, des éléments de ces classes dangereuses qui faisaient peur aux possédants si bien analysée par Louis Chevalier [2][2] Chevalier L., Classes laborieuses et classes dangereuses,.... A deux reprises au cours des deux derniers siècles on put espérer venir à bout de cette misère, sous la Convention avec l’inscription des indigents sur le grand livre de la dette publique [3][3] Imbert J., La protection sociale sous la révolution... et, après la deuxième guerre mondiale, avec la mise en place d’une Sécurité sociale à vocation universelle. La réouverture, aux termes de la loi du 7 frimaire an V (1796), des bureaux de bienfaisance et la réorganisation, aux termes des décrets du 29 novembre 1953 et du 11 juin 1954, de l’assistance, firent le constat que l’action de l’Etat, si novatrice qu’elle ait été, notamment en 1945, ne pouvait permettre d’oublier des formes plus traditionnelles d’aide aux plus démunis. En 1953-1954 comme en 1796, ce sont des institutions communales ou émanant des communes qui furent sollicitées. Dans les deux cas et à un siècle et demi de distance, l’Etat a donc bien recouru au local.

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Cette récurrence invite à inscrire la thématique de la décentralisation en matière d’assistance dans une perspective historique pour mettre en évidence les continuités et les ruptures sur la longue durée dans le choix du périmètre du local et du cadre institutionnel, dans les représentations, les logiques et les pratiques des acteurs qui président à la délimitation des sphères de compétence des instances d’assistance et enfin dans les objectifs et les publics visés, les résultats et la perception des politiques menées. Ce regard sur le partage des rôles entre le national et le local, sur les espaces et les acteurs locaux sur la longue durée peut aider à la décision politique et à la réflexion citoyenne à l’heure où la décentralisation de l’assistance revient à l’ordre du jour sous des appellations renouvelées et suscite des inquiétudes sur les capacités financières locales à gérer des fonctions jusque là assurées par l’Etat [4][4] Aubin G., et Gallinato B., sous la direction de, Les...[5][5] Revue française des Affaires sociales, N° 4 octobre-décembre....

La prise en charge postrévolutionnaire de la misère

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Les temps révolutionnaires ont été très durs pour les pauvres. Certes, ils ont été l’objet sous les quatre assemblées qui se sont succédées, de déclarations d’intention extrêmement généreuses mais les plus généreux des révolutionnaires, aussi différents que le Duc de La Rochefoucauld-Liancourt ou Barrère n’ont eu ni le temps ni les moyens de concrétiser leurs intentions. Dans l’impossibilité d’innover, la Révolution a, par contre, beaucoup détruit s’en prenant notamment à l’héritage caritatif de l’Eglise, en enlevant leurs revenus et richesses à des œuvres, hospices, hôtels-Dieu ou hôpitaux, tous victimes de la nationalisation des biens du clergé, qui tous, cependant, ne furent pas vendus.

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Qui dit misère, dit évidemment mécontentement et risques majeurs de troubles pouvant être exploités ou suscités par les adversaires de la République. Des préoccupations pressantes d’ordre public dictèrent donc des mesures d’assistance d’urgence alors même que les moyens d’un Etat en guerre étaient plus que limités. Elles imposèrent la distribution des rôles entre les hôpitaux, les hospices et les bureaux de bienfaisance [6][6] L’ouvrage collectif dirigé par F. Demier et Cl. Barille,....

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L’énormité des besoins, la faiblesse des ressources disponibles mais aussi, et surtout peut-être, la conviction unanimement partagée par les acteurs publics que, pour le bien de la société toute entière, la charité ne devait en aucun cas favoriser le vice, imposaient que soient fait des choix, que l’on distingue ceux qu’il fallait aider, non seulement au nom de l’humanité, mais aussi de l’intérêt national.

Le tri préalable entre les individus récupérables et ceux qui ne le sont pas [7][7] Comme l’a fort bien montré l’étude monographique de...

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Sont considérés comme récupérables pour la société tous les individus qui ne sont dans le besoin que par accident, qu’il s’agisse de blessés alors si nombreux parmi ceux qui ont des métiers à risques ou de malades que l’on peut croire guérissables. Ce sont ceux qui peuplent les salles communes.

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On reconnait aussi une valeur sociale aux membres de familles reconnues comme de bonne vie et mœurs, qui peuvent, certes, traverser des périodes difficiles, notamment d’un chômage qu’on ne peut leur imputer, mais qui sont impatientes de retrouver du travail, de procréer et d’élever des enfants susceptibles de s’intégrer sans jamais troubler l’ordre public.

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Bien d’autres catégories de malheureux sont, explicitement ou implicitement, considérées comme constituées d’individus peu intéressants pour la société et qui ne justifient donc qu’un minimum d’attention. C’est évidemment le cas des gens de mauvaise vie tout juste bons à envoyer aux galères et, ultérieurement, comme colons et comme soldats en Algérie, ou, pour les plus indésirables, dans les bagnes de Nouvelle Calédonie ou de Guyane. Ceux dont les délits relèvent du vagabondage et de la mendicité sont enfermés dans les dépôts de mendicité ouverts en application durable d’un texte de 1764 [8][8] Code Pénal, article 269 « Le vagabondage est un délit »,.... Malades mal reconnus comme tels, les vénériens et les vénériennes sont, par la volonté des religieuses, écartés des hôpitaux généraux et souvent cantonnés dans des établissements spéciaux qui sont plus pénitentiaires que de soins.

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Sont aussi considérés comme ne représentant qu’un intérêt social limité les incurables et les vieillards qui s’en distinguent souvent mal et qui sont, les uns et les autres, relégués dans des hospices, au mieux très médiocrement médicalisés, et où les espérances de vie sont faibles. Il en va encore de même des aliénés, malgré les efforts faits en leur faveur par Pinel et Esquirol.

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On peut encore ranger durablement parmi les individus considérés comme étant à faible valeur sociale les enfants trouvés. Victimes d’hécatombes dues au manque d’hygiène, dans les hospices où ils étaient initialement déposés, les enfants trouvés, s’ils en réchappaient, devaient affronter les conditions très dures de leur mise en nourrice dans des familles rurales les plus pauvres. Quelque 10 % arrivaient à l’âge adulte. Le discours sur les enfants trouvés fut très contradictoire. Ils furent, pour un temps, les enfants de la patrie, considérés comme précieux pour celle-ci, donc dignes d’attention [9][9] Allemandou B., Le Pennec J.J., Les orphelins enfants.... Très souvent, ils sont aussi donnés comme de futurs marginaux, à surveiller de près, voire à enfermer durablement dans des établissements dont le modèle fut la colonie agricole de Mettray. On leur attribuait, à la sortie, des vocations de domestiques agricoles ou d’engagés dans l’armée et de servantes pour les filles.

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La nécessité de ces choix préalables à toute prise en charge des miséreux de toutes origines justifia, dès 1796, le recours aux autorités locales ; elles étaient en effet au contact immédiat des populations ce qui les rendait aptes, pensait-on, à faire les meilleurs choix. C’est là une vision que l’on retrouve bien souvent ultérieurement et qui aboutit à conclure à une compétence du local bien supérieure à celle du national. Cela s’explique fondamentalement par le rôle alloué au contact direct, au voisinage notamment dans la reconnaissance des individus et ce rôle perdure tant qu’il n’en existe pas de moyens administratifs d’identification, la délivrance de la carte d’identité ne datant que de 1921 [10][10] Piazza P., Histoire de la carte nationale d’identité,.... C’est, bien évidemment aussi la justification de la tentation de s’en remettre aux autorités locales quand la tâche apparaît trop rude et complexe pour l’Etat.

Les moyens mis en œuvre

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La mise en œuvre des mesures prises en 1796 incomba aux pouvoirs locaux dans la mesure même où rien ne fut alors dit du financement de la nouvelle politique. Ce sont des commissions municipales émanant des municipalités, et distinctes des conseils municipaux, qui devaient assumer la gestion. Commission des hospices et commission des bureaux de bienfaisance étaient distinctes mais, dans une ville comme Bordeaux, comptaient de nombreux membres communs. Sous l’Empire, le maire, alors nommé par le pouvoir, en devint le président tandis que les membres des commissions étaient choisis par le préfet sur des listes de candidats retenus par leurs futurs confrères. Toutes les dispositions étaient prises pour que le pouvoir local ne s’exerce que sous le contrôle étroit du pouvoir central. A Paris, Lyon et Marseille, les administrations de l’Assistance publique étaient soumises aux mêmes logiques.

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Il n’y eut pas d’uniformisation du financement dans la mesure où certains hospices, à Beaune ou à Angers par exemple, avaient sauvegardé des biens qui leur garantissaient l’autonomie. Dans la majorité des autres villes, c’est le rétablissement de l’octroi qui permit le financement. A Bordeaux il intervint dès 1799 et la mesure fut généralisée en France l’année suivante ; il fut alors spécifié qu’il s’agissait « d’octrois municipaux et de bienfaisance dans les villes dont les hospices civils n’avaient pas de ressources suffisantes pour leurs besoins » [11][11] Loi du 5 ventôse an VIII.. Ultérieurement, les recettes de l’octroi constituèrent l’essentiel des ressources de la grande majorité des villes et seule une fraction en fut consacrée aux hospices. L’assistance fut ainsi l’alibi de la renaissance de la fiscalité locale.

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La gestion municipale de l’assistance put cependant être assurée à frais réduits. En effet, rétablies officiellement dans leurs fonctions hospitalières en 1809 [12][12] Décret du 18 février 1809. et ayant, de fait, retrouvé leur place à l’hôpital une dizaine d’années auparavant, les religieuses, qui ne sont pas rétribuées, ne coûtent que le montant de leur entretien. Ce sera là un argument souvent avancé lorsque, après 1890, on songera à les remplacer par des laïques, plus qualifiées mais plus onéreuses. Les médecins hospitaliers, jeunes internes ou devenus médecins « ordinaires » touchent parfois quelques indemnités mais pas de traitement, étant à l’hôpital d’abord pour apprendre leur métier, ultérieurement pour donner des preuves d’une compétence et d’un dévouement qui leur permettront de se constituer une clientèle.

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Restent les frais d’hébergement des pensionnaires ». Si l’habitat qu’on leur propose est souvent médiocre et entaché d’entassement et de promiscuité, l’alimentation, dans les hôpitaux plus que dans les hospices est souvent, sinon raffinée, du moins abondante car bien des malades souffrent avant tout de malnutrition et c’est en leur faisant prendre du poids que l’établissement apporte la preuve de son efficacité [13][13] Guillaume P., Les hospices de Bordeaux au XIXe siècle,....

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Une autre vocation des hôpitaux et hospices est de veiller au salut ou à la rédemption de toutes les catégories de pensionnaires ; le catéchisme est essentiel pour les enfants restés à l’hospice comme pour ceux qui sont placés et que l’on doit préparer à la communion ; c’est à une mort chrétienne que sont préparés vieillards et incurables ; quant aux malades et blessés ils sont tenus à une bonne conduite quotidienne, contrôlée par les sœurs, souvent redoutables surveillantes, qui dénoncent aussi tout écart éventuel des médecins.

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Ces constats faits par tous ceux qui se sont intéressés à l’histoire de l’hospitalisation ne peuvent cependant conduire à une totale adhésion aux thèses de Foucault. Le milieu hospitalier, si surveillé qu’il soit, n’est pas pour autant carcéral si ce n’est pour les aliénés et les vénériens. Ce sont les impératifs d’hygiène qui, dans la deuxième moitié du XIXe siècle, limiteront la liberté de circulation des malades et de leurs proches.

Continuités et mutations au cours du XIXe siècle

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Dans les pratiques de l’aide aux plus démunis et jusqu’en 1880, les continuités l’emportent sur les mutations, le rôle de l’Etat reste discret et c’est toujours aux collectivités locales qu’il est demandé d’en assumer les responsabilités et les charges. Ultérieurement les collectivités locales sont apparemment confirmées dans l’exercice de responsabilités qui se sont diversifiées et précisées, mais la tutelle de l’Etat s’est alourdie.

La confirmation des responsabilités communales

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Des textes de nature et de finalités très différentes vont dans le sens d’une précision et d’une diversification des responsabilités communales. C’est le sens que l’on peut donner à la loi du 18 juillet 1837 qui précise les obligations des communes. La loi n’inscrit pas les dépenses d’assistance dans les dépenses obligatoires, mais dans les dépenses facultatives ; cependant, comme elles sont mises au premier rang des dépenses facultatives, elles pourront être dites quasi-obligatoires. Ce refus de les considérer comme obligatoires, alors que leur nécessité est reconnue, l’est pour des raisons qui sont autant d’humanité que d’ordre public et reçoit pendant plusieurs décennies la même explication ;on relève ainsi dans le rapport de l’inspection générale des établissements de bienfaisance daté de 1874 [14][14] Cité par Chevalier Alexis, chef du bureau de l’assistance... : « La législation charitable en France est dominée actuellement par ce principe que, si la société a le devoir moral de ne laisser aucune souffrance réelle sans soulagement, l’assistance ne peut jamais être réclamée comme un droit par l’indigent. L’assistance ne constitue donc pas, et c’est un honneur pour notre pays, une dépense obligatoire de l’Etat et des communes ».

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En 1877, Alexis Chevalier précise que c’est dans cette logique, qui reste caritative, que le rôle de la commune se justifie tout particulièrement ; il écrit [15][15] Id. p. 178. : « C’est surtout dans la commune que l’assistance publique doit être organisée, et c’est là où, devenant personnelle et directe, elle impose au pouvoir municipal dont elle émane de grands devoirs à remplir. Là, en effet, l’administration doit veiller à ce qu’aucune souffrance réelle ne reste sans soulagement, tout en se mettant continuellement en garde contre l’abus qu’on peut faire de ses secours, en les réservant pour les cas graves, et préférant dans leurs divers modes d’application ceux qui ont un caractère temporaire et peuvent le plus facilement cesser avec le besoin. Elle limitera le plus possible le cercle de son action, en encourageant et stimulant au contraire le développement de la charité religieuse, et de la bienfaisance privée, dans lesquelles elle doit toujours voir de précieux auxiliaires et non des rivales ».

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Cette réaffirmation du rôle de la commune s’accompagne d’une part de la volonté de bien préciser ses responsabilités pour éviter les errements même généreux et pour ménager ses moyens, d’autre part d’un élargissement de ses prérogatives. La loi hospitalière de 1851 qui allait rester pendant 90 ans la charte des hôpitaux, précisait ainsi, dans son article premier, que l’hôpital devait accueillir tout indigent tombant malade dans la commune où existe un hôpital mais que, par contre, par son article 3, sa commune de résidence devait prendre en charge les frais d’hospitalisation de tout individu recueilli ailleurs. Ces dispositions donnaient accès à l’hôpital aux originaires des communes notamment rurales qui n’avaient pas d’équipement hospitalier et permettaient à celles qui s’en était donné un de ne pas être accablées par l’afflux d’allogènes.

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Lorsque le Second Empire cherche, par la loi du 15 juillet 1850 et par le décret du 26 mars 1852 à favoriser le développement des sociétés de secours mutuels dont il entend faire un instrument majeur d’apaisement des antagonismes sociaux, c’est encore au cadre communal qu’il se réfère en donnant au maire et au curé l’initiative de la création de sociétés qui doivent être communales et être aidées dans leur financement et dans leur gestion par des notables promus membres honoraires [16][16] Delbrel Y., La mutualité à Bordeaux au XIXe siècle,....

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Le cadre communal, qui était en harmonie avec la structure d’une société française restée massivement rurale, peut, toutefois, apparaître parfois inadapté.Trop étroit comme le suggère la circulaire du 15 août 1854 où le ministre de l’intérieur parle de médecins cantonaux quand il essaye de relancer l’expérience des médecins salariés qui, après avoir connu un réel succès sous le Premier Empire, avait décliné sous la monarchie libérale.

Des innovations en marge du cadre communal

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Le cadre communal est aussi inadapté à la grande ville et tout particulièrement à Paris. La capitale appelait des traitements particuliers avec la mise en place dès 1802 dans la capitale d’un comité de salubrité qui fut certes imité dans quelques grandes villes mais qui ne fut généralisé qu’en 1848, avec aussi la création d’une administration de l’assistance publique, qui devait être restructurée par la loi du 10 janvier 1849 et être alors mise sous l’autorité directe du ministère de l’Intérieur représenté par le préfet de la Seine. Il y avait à ces mesures, étendues à Lyon et Marseille, des raisons d’ordre public évidentes.

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Echappent aussi à l’initiative des municipalités, tout en leur donnant des responsabilités supplémentaires, des grandes mesures d’hygiène publique, création des comités de salubrité en 1848, des commissions des logements insalubres en 1850, mobilisation hospitalière face aux épidémies de variole ou de choléra ; face à celui-ci, représentant une menace nouvelle, on s’en remit, dans une ville comme Bordeaux, aux initiatives de l’intendance militaire associée à l’inscription maritime.

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L’apparition de la médecine d’entreprise dès le Second Empire, dans les compagnies minières et ferroviaires ouvrit un autre champ d’assistance échappant aux municipalités. Les initiatives prises dans les mines s’inscrivaient dans le prolongement du Code des Mineurs de 1811, texte qui entendait protéger les intéressés contre les risques d’un métier particulièrement dangereux. Quant aux compagnies ferroviaires elles entendaient s’attacher leur main d’œuvre, en limiter une instabilité qu’elles jugeaient excessive. Le développement des industries modernes menace ainsi un système profondément ancré dans le tissu communal de la France traditionnelle. Un décalage croissant entre les problèmes réels qui n’étaient plus nécessairement les mieux perçus à l’échelle locale et les mesures proposées entraina de nouvelles formes d’ingérence de l’Etat qui respecta néanmoins le jeu des acteurs traditionnels.

L’ingérence accrue de l’Etat dans le domaine de l’assistance, les lois de 1893 et de 1905

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L’article premier de la loi du 18 juillet 1893 dispose que : « Tout français malade, privé de ressources, reçoit gratuitement de la commune, du département ou de l’Etat, suivant son domicile de secours, l’assistance médicale à domicile ou, s’il y a impossibilité de le soigner utilement à domicile, dans un établissement hospitalier. Les femmes en couches sont assimilées à des malades. Les étrangers malades, privés de ressources, seront assimilés aux Français toutes les fois que le gouvernement aura passé un traité d’assistance réciproque avec une nation d’origine ».

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Rapporteur du projet de loi le docteur Th. Roussel [17][17] Roussel Théophile, 1818-1903, médecin, député puis... rappelle que l’élaboration du texte était l’œuvre de deux organismes nouveaux mis en place en 1888, la Direction de l’assistance publique créée au sein du ministère de l’Intérieur, et le Conseil supérieur de l’assistance publique ; ces créations traduisaient une volonté nouvelle de l’Etat d’agir en matière d’assistance, domaine auparavant laissé aux collectivités locales. Il dit aussi que la France ne fait ainsi que combler son retard sur ses voisins, car la France « est à peu près la seule puissance d’Europe qui ne possède aucun service général d’assistance ».

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La loi est un texte de compromis qui, tout en affirmant une nouvelle responsabilité de l’Etat, laisse leurs responsabilités aux collectivités locales à partir de la notion de domicile de secours qui est la commune de résidence habituelle de l’individu concerné ; lorsqu’on ne peut lui en trouver, sa prise en charge incombe à son département et, en dernier recours uniquement, à l’Etat. C’est le bureau d’assistance communal qui dresse chaque mois, la liste des personnes qui doivent être admises à l’assistance médicale, liste qui doit être arrêtée par le conseil municipal puis transmise au préfet pour approbation. Pour couvrir les dépenses, les communes peuvent voter des centimes additionnels ou des taxes d’octroi ; en cas de ressources insuffisantes, département et Etat peuvent accorder des subventions et l’Etat prend en charge les individus qui n’ont pas de domicile de secours.

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Pour l’application de la loi est donc ainsi sauvegardée l’initiative des autorités communales toujours considérées comme les plus aptes à déceler les vraies misères et à écarter les profiteurs éventuels. Elles sont désormais contraintes par l’Etat d’assumer leurs obligations en matière d’assistance.

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La loi du 16 juillet 1905 accorde des secours « à tout Français privé de ressources, incapable de subvenir par son travail aux nécessités de l’existence et, soit âgé de plus de soixante-dix ans, soit atteint d’une infirmité ou d’une maladie incurable ». Comme pour les malades concernés par la loi de 1893, l’assistance est donnée aux individus concernés par la commune où l’assisté a son domicile de secours ou, à défaut de celui-ci par le département puis par l’Etat. L’admission à l’assistance est décidée selon les mêmes procédures que pour les bénéficiaires de l’AMG. Strauss, rapporteur du projet de loi en justifie des dispositions en ces termes [18][18] Strauss Paul, 1852-1943, sénateur radical de la Seine... : « Pour ne pas retomber dans les erreurs anciennes, pour éviter les fautes retentissantes, c’est à la base même, dans la commune que doit résider l’organisation de cette assistance, qu’il s’agisse des malades, des vieillards, des infirmes ou des incurables ».

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Les raisons de ce choix diffèrent de celles qui avaient été données antérieurement ; il ne s’agit plus seulement d’une connaissance plus fine des situations individuelles mais d’une logique de meilleure gestion. Strauss déclare : « La loi … s’accorde à placer au centre même de l’activité communale la responsabilité initiale, parce que plus la collectivité est intéressée financièrement dans les dépenses, plus les risques, les chances d’erreur et d’abus sont amoindris ».

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Prenant en compte l’inégalité des ressources des communes, la loi prévoit des subventions du département et de l’Etat et l’article 27 de la loi de 1905 est, sur ce point, plus explicite que ne l’était l’article 26 de la loi de 1893, tout en s’inscrivant dans la même logique.

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Alors que cela n’avait pas été discuté en 1893 il est décidé en 1905 que « pour ne pas décourager les ouvriers économes », les bénéficiaires de pension pourraient y ajouter intégralement leurs ressources personnelles. Ainsi, la possibilité d’un recours à l’assistance, dont l’apport ne peut être que modeste, ne décourage-t-il pas l’épargne.

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Ces lois de 1893 et de 1905, textes de compromis, peuvent ainsi à juste titre être tenus par certains auteurs comme l’expression ultime de l’exercice traditionnel de la charité puisque n’exigeant aucune cotisation, et pour d’autres comme les premières manifestations du rôle de la collectivité puisqu’elles admettent, pour certains, un droit à l’assistance fermement dénoncé par les tenants de cet exercice traditionnel de cette charité. Ces textes, tout en admettant un rôle accru de l’Etat par son ingérence dans l’identification des bénéficiaires et par sa contribution annoncée aux dépenses, proclament un respect scrupuleux du rôle des communes Ce respect est moins net lorsque la France s’engage dans la lutte antituberculeuse. La création des dispensaires, aux termes de la loi Léon Bourgeois de 1916 et celle des sanatoriums départementaux, en application de la loi André Honnorat de 1919, en appellent toujours à la collaboration, qui est aussi contribution, des collectivités locales mais elles n’ont plus, en tant que telles, à se prononcer sur l’admission aux soins.

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Les ravages de la Première guerre mondiale obligent l’Etat à un investissement plus poussé qu’auparavant, comme le montre par exemple l’étude d’Olivier Faron [19][19] Faron O., Les enfants du deuil, orphelins et pupilles....

Le retour de l’assistance au XXe siècle

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La logique de l’Etat-providence est assurantielle et c’est elle qui a inspiré la mise en place des assurances sociales et des allocations familiales dans les années trente comme de la Sécurité sociale en 1945. Alors même que ni dans les années trente pour tous les salariés de l’industrie et du commerce, ni après 1945, pour l’ensemble de la population on ne put faire prévaloir l’égalité de tous, tel était bien l’objectif des politiques proposées qui, par conséquent, ne pouvaient que minimiser le rôle du local. Or, dès 1953-1954 lorsqu’on admit la nécessité d’une assistance modernisée, on rendit au local une bonne part de son rôle traditionnel.

L’organisation de l’assistance aux termes des textes du 23 novembre 1953 et du 11 juin 1954 [20][20] J.O. 3, 12 et 20 décembre 1953, 12 juin 1954 et 5 février...

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Les motifs qui ont inspiré le texte de 1953 sont longuement donnés par A. Rauzy, inspecteur général au Ministère de la Santé publique. Il y dit d’abord que les mesures proposées découlent de la réalité du fonctionnement de la Sécurité sociale ; les partisans de la suppression de l’assistance estimaient que la généralisation de la Sécurité sociale, en application de l’ordonnance du 22 mai 1946 la rendait inutile mais, dit A. Rauzy, la Sécurité sociale « n’ayant pu, pour l’instant, pleinement atteindre les objectifs qui lui avaient été assignés, il ne pouvait être question de supprimer l’assistance ». Sont créés par le nouveau texte des bureaux d’aide sociale pour remplacer les bureaux de bienfaisance et les commissions qui géraient les lois de 1893 et de 1905. Les dispositions nouvelles sont données comme s’inscrivant dans la continuité de celles qui s’étaient surajoutées depuis cent cinquante ans. De fait, les bureaux d’aide sociale sont, d’après l’article 13 du nouveau texte, gérés par des commissions administratives présidées par le maire mais si un tiers de leurs membres sont élus par le conseil municipal, les deux autres tiers sont nommés par le préfet « parmi les personnes s’occupant d’œuvres sociales dans la commune ou le groupement de communes considéré ». Les bureaux d’aide sociale instruisent les demandes d’admission à l’aide mais ce sont des commissions spécifiques qui décident. Constituées par le préfet elles comprennent, aux termes du décret du 11 juin 1954, sept membres, un magistrat, deux fonctionnaires de l’administration des finances, le conseiller général du canton, le maire de la commune intéressée, un représentant des organismes de Sécurité sociale ou de la mutualité sociale agricole, un représentant de la commission administrative. Le préfet propose au conseil général le ressort territorial de chaque commission qui doit avoir entre 400 et 700 dossiers à traiter. Sont également mises en place des commissions départementales et une nationale. Alors qu’auparavant l’avis de la commission d’assistance était complété par celui du conseil municipal, ce dernier est supprimé.

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Le texte de 1954 réduit ainsi singulièrement les prérogatives des conseils municipaux, ce qui suscita des réactions qui se traduisirent dans un décret du 2 février 1955. Ce texte, tant pour les commissions d’admission que de gestion, rétablit la parité entre membres issus des assemblées communales et membres nommés par le préfet. Il dit aussi « qu’il est apparu que le représentant des organismes de Sécurité sociale et celui du bureau d’aide sociale, organismes qui n’interviennent pas dans le financement d’aide sociale, n’avaient pas à participer à la décision ». Ils sont toujours admis à siéger, mais ils n’ont plus que voix consultative. Malgré ces amendements la nouvelle réglementation traduit une défiance vis-à-vis de ceux qui auparavant avaient été considérés comme les mieux placés pour prendre des décisions éclairées par un contact intime avec les personnes concernées par les mesures d’assistance. A. Rauzy donne explicitement les justifications de ce changement d’attitude. Il écrit ainsi qu’en supprimant l’avis du conseil municipal pour prononcer les admissions, on a voulu « enlever tout caractère subjectif à la teneur des dossiers ». Il est plus explicite encore lorsqu’il écrit : « Sans doute même y aurait-il intérêt pour certaines formes de contrôle (sur le plan hospitalier notamment), à une organisation régionale commune avec la Sécurité sociale, dont l’indépendance à l’égard des contingences locales serait ainsi mieux assurée et le coût plus facilement amorti ».

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De la valorisation d’une connaissance intime des hommes et du contexte on est ainsi passé à une défiance qui est crainte de connivences que seules peuvent prévenir des autorités extérieures au local.

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D’autres dispositions des textes de 1953 et 1954 tendent à la simplification des procédures. Ainsi en est-il de la définition du domicile de secours défini par « une résidence habituelle de trois mois dans un département […] par le domicile de secours de son père ». Est ainsi oublié le temps où les communes se renvoyaient la charge des indigents, d’autant que c’est désormais « le conseil général qui arrête les conditions de répartition des dépenses d’aide sociale entre les communes ». La définition de l’aide sociale et celle de ses bénéficiaires sont élargies. L’aide médicale avec ou sans hospitalisation demeure mais s’y adjoint une « aide sociale en matière de logement et d’hébergement », des aides spécifiques pour « les aveugles et grands infirmes », avec un accès privilégié à certaines tâches, une aide sociale aux personnes âgées, à domicile ou avec placement familial ou hospitalier, une aide pour « les familles dont les soutiens indispensables effectuent leur service militaire », clause prémonitoire puisque quelques jours avant la publication de l’arrêté ont éclaté les troubles qui ouvrent une guerre d’Algérie qui devait retenir les appelés du contingent bien au-delà de la « durée légale ». Nombre de ces mesures étaient prévues dans des textes antérieurs, l’innovation est dans leur gestion par les mêmes organismes d’aide sociale et, de ce fait, la disparition des inégalités entre les divers lieux. Cette uniformisation permet aussi, comme le dit A. Rauzy d’une part de simplifier les démarches, d’autre part de permettre, sans interruption de l’aide, le déplacement des intéressés. A. Rauzy note aussi que « parmi les mesures prises pour venir en aide aux vieillards figure l’organisation de foyers dont le rôle consiste à fournir des repas et à organiser des salles d’accueil. Ces foyers pourront être privés ou publics ». Ainsi voit-on poindre la préoccupation d’améliorer la qualité de la vie des personnes âgées ou, plus précisément, de l’officialiser car l’initiative privée avait pu créer antérieurement des lieux de sociabilité, parfois autour des bureaux de bienfaisance.

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Les mesures prises en 1954 sont des adaptations à certaines mutations majeures de la société française ; au cadre communal trop étroit, on avait préféré le cadre cantonal en 1935 et c’est, en 1954 le cadre départemental qui est valorisé, au moment même où on commence à évoquer la région. Est prise également en compte la mobilité accrue des personnes à qui est reconnue une facilité nouvelle de déplacement. Le choix des assistés ne relève plus de la décision des instances municipales qui pouvaient faire jouer des phénomènes de clientèle et le notable local s’efface devant des représentants de structures publiques jugées compétentes, comme la Sécurité sociale ou l’administration des finances. Ainsi l’aide sociale à laquelle on n’a pu renoncer s’écarte-t-elle très nettement de la pratique traditionnelle de la charité restée notabiliaire.

Du bureau d’aide sociale au centre communal d’action sociale [21][21] L.O. 6 janvier 1986.

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Cette nouvelle appellation est celle qui est donnée par la loi du 6 janvier 1986. Ce n’est pas dans la définition des tâches allouées au CCAS que l’on peut trouver une grande originalité si ce n’est que « l’animation des activités sociales » lui incombe comme les aides sociales légales et facultatives ; ce qui est, par contre, frappant, c’est le retour en grâce de la commune. Le CCAS est en effet géré par un conseil d’administration présidé par le maire et constitué « de 4 à 8 membres élus par le conseil municipal en son sein […] et par 4 à 8 membres nommés par le maire dont un représentant des associations œuvrant dans le domaine de l’insertion et de la lutte contre les exclusions, un représentant des associations familiales désigné sur proposition de l’Union départementale des associations familiales, un représentant des associations de retraités et de personnes âgées du département, un représentant des associations de personnes handicapées du département ». Le CCAS dispose d’un budget autonome et d’un personnel propre ; ses ressources sont de trois types, très traditionnelles avec le produit des concessions de terrain au cimetière, les dons, legs et produits de quêtes et collectes, plus novatrices avec la participation des usagers au financement de certaines prestations proposées et, enfin, et pour l’essentiel, la subvention communale.

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Le mode de fonctionnement du CCAS suit deux lignes d’évolution de la gestion du territoire. Il s’inscrit dans la logique de la décentralisation amorcée depuis 1982. Il témoigne de l’intérêt nouveau attaché à la vie associative. La réforme de 1986 se veut inscrite dans une logique d’aménagement démocratique du territoire qui implique la participation du citoyen à la gestion du social ; on ne veut plus croire aux dangers du clientélisme qu’on s’était efforcé d’écarter en 1954. On ne peut cependant éviter de constater qu’avec les mesures comme l’instauration du RMI ou de la CMG la gestion du social est de plus en plus nationale, de moins en moins locale, alors même que c’est à des formes très traditionnelles de charité que l’on recourt pour soulager les plus démunis.

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On rappellera ainsi que la grande réforme du système hospitalier découlant de la loi Boulin du 31 décembre 1971, avait, tant pour des raisons d’efficacité des soins que de rationalisation du financement, limité le pouvoir des acteurs locaux, le rôle de président du conseil d’administration des établissements laissé aux maires devenant honorifique tandis que les pouvoirs des directeurs d’hôpitaux fonctionnarisés étaient considérablement élargis et ne connaissaient comme limites que celles d’un corps médical hospitalier beaucoup plus subordonné à l’Etat qu’auparavant. Les collectivités locales voyaient aussi leur pouvoir de création ou de maintien des établissements hospitaliers subordonné au respect d’une carte sanitaire tracée par le ministère de la Santé publique, l’autorité préfectorale devant veiller à son respect [22][22] Les motivations et la portée de la loi hospitalière....

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Depuis la remise en ordre postrévolutionnaire des pratiques d’assistance, se sont succédées en France des mesures qui faisaient appel à l’initiative des collectivités locales et qui étaient prises en charge successivement par le bureau de bienfaisance, le bureau d’action sociale et enfin le centre communal d’action sociale.

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A l’origine intervenaient à la fois les municipalités qui étaient les héritières directes des paroisses, et les collectivités locales issues d’un élargissement des prérogatives du pouvoir central et de ses agents, les préfets. Le local se différencie non seulement par ses origines institutionnelles, mais aussi selon le contexte dans lequel s’inscrivent les pratiques d’assistance. Le local est défini en interrelation avec son environnement socio-économique. Ainsi les acteurs se sentent-ils à l’étroit dans le cadre communal, adapté à une société rurale, quand l’urbanisation progresse et fait émerger la ville industrielle. Le périmètre du local change mais sans jamais complètement disqualifier la commune.

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Les mutations traversent également les logiques qui sous-tendent le recours aux structures de proximité, qui s’inscrivait dans la continuité des pratiques de l’Ancien Régime et de son église. Par delà cette affirmation de légitimité héritée, le recours au local a été également justifié par l’idée que les autorités locales étaient les plus aptes à saisir la réalité de besoins sociaux, les plus soucieuses d’éviter tout gaspillage de ressources qui ne pouvaient provenir que de contributions demandées aux citoyens et, tout particulièrement aux électeurs les plus riches, donc les plus influents. Puis au fur et à mesure que les coûts de l’assistance ont augmenté et que la logique caritative a reculé devant les progrès de l’assistance à caractère public, la logique de proximité s’est effacée devant la logique financière. Les tenants de l’élargissement du rôle de l’Etat invoquaient une rationalisation, à l’échelle nationale, des dispositifs d’assistance et entendaient que l’on échappe ainsi à la propension des pouvoirs locaux à céder aux tentations du clientélisme. La représentation du local glisse alors de la confiance à la défiance avant de retrouver ses vertus quand a été mise en avant une logique citoyenne, démocratique impliquant une participation large des citoyens et le passage à une assistance moins individuelle, plus catégorielle, plus collective. Le changement de dénomination des instances de l’assistance traduit sans doute ces multiples glissements qui traversent la gestion de l’assistance mais la permanence du débat sur ce sujet qui rebondit régulièrement au cours des XIXe et XXe siècles, est l’un des aspects de la confrontation du pouvoir central et des pouvoirs locaux, confrontation qui est une dimension d’un débat public commun à tous les régimes démocratiques.

Notes

[1]

On trouvera dans l’ouvrage d’André Gueslin, Gens pauvres. Pauvres gens dans la France du XIXe siècle, le meilleur inventaire des différentes formes de la misère dans la société française du XIXe siècle, Paris, Aubier, 1998, 314 p.

[2]

Chevalier L., Classes laborieuses et classes dangereuses, Livre de Poche, Pluriel 8334, Paris, 1978, 729 p.

[3]

Imbert J., La protection sociale sous la révolution française, CHSS/AEHSS, Paris, 1990, 567 p.

[4]

Aubin G., et Gallinato B., sous la direction de, Les espaces locaux de la protection sociale, Actes du colloque de Bordeaux de février 2003, études offertes au professeur Pierre Guillaume, CHSS/AEHSS, Paris, 2004, 549 p.

[5]

Revue française des Affaires sociales, N° 4 octobre-décembre 2004, Paris, La documentation française.

[6]

L’ouvrage collectif dirigé par F. Demier et Cl. Barille, Les maux et les soins, médecins et malades dans les hôpitaux parisiens au XIXe siècle, publié par l’Action artistique de la ville de Paris, 2007, 396 p. une très riche synthèse sur les rôles des établissements hospitaliers.

[7]

Comme l’a fort bien montré l’étude monographique de Guy Thuillier, Préfets et mendiants : le dépôt de mendicité de la Nièvre, 1808-1820, CHSS, La Documentation française, SD, VIII-517 p., la mise en œuvre des mesures adoptées dépend du degré de zèle des autorités et, tout particulièrement, des préfets.

[8]

Code Pénal, article 269 « Le vagabondage est un délit », Article 274 « Toute personne qui aura été trouvée mendiant dans un lieu pour lequel il existera un établissement public organisé afin d’obvier à la mendicité sera punie de trois à six mois d’emprisonnement, et sera, après l’expiration de sa peine, conduite au dépôt de mendicité ».

[9]

Allemandou B., Le Pennec J.J., Les orphelins enfants de la Patrie, Bordeaux, MSHA, 2002, 271 p.

[10]

Piazza P., Histoire de la carte nationale d’identité, Paris, Odile Jacob, 2004, 462 p., p. 123.

[11]

Loi du 5 ventôse an VIII.

[12]

Décret du 18 février 1809.

[13]

Guillaume P., Les hospices de Bordeaux au XIXe siècle, Bordeaux, Les Editions hospitalières, 2000, 280 p., p.184 et sv. La ration dite complète, qui n’est pas diminuée sur prescription des médecins, peut atteindre 2 800 calories par jour alors que la ration moyenne est alors, en France, de 2 430 calories. Toutain, J.C., « La consommation alimentaire en France de 1789 à 1964 », Paris, Cahiers de l’ISEA, tome V, 1971.

[14]

Cité par Chevalier Alexis, chef du bureau de l’assistance publique au Ministère de l’Intérieur, M. Block, Dictionnaire de l’administration française, Paris, Berger-Levrault, 1877, p.176.

[15]

Id. p. 178.

[16]

Delbrel Y., La mutualité à Bordeaux au XIXe siècle, Bordeaux, MSHA, 2006, 526 p. p.145-172, « La législation impériale au contact de l’esprit bordelais ».

[17]

Roussel Théophile, 1818-1903, médecin, député puis sénateur radical-socialiste de la Lozère, président du conseil général, rapporteur des grandes lois sociales des trente premières années de la IIIe République.

[18]

Strauss Paul, 1852-1943, sénateur radical de la Seine de 1897 à 1936, ministre de l’hygiène, de l’assistance et de la prévoyance sociale sous le gouvernement Poincaré (1922-1924).

[19]

Faron O., Les enfants du deuil, orphelins et pupilles de la nation de la Première guerre mondiale (1914-1941), Paris, Editions la découverte, 2001, 335 p.

[20]

J.O. 3, 12 et 20 décembre 1953, 12 juin 1954 et 5 février 1955.

[21]

L.O. 6 janvier 1986.

[22]

Les motivations et la portée de la loi hospitalière du 31 décembre 1971 sont évoquées dans la communication de P. Guillaume, « La politique hospitalière du maire Robert Boulin », colloque Robert Boulin en politique, Libourne, 1,2 & 3 octobre 2009.

Plan de l'article

  1. La prise en charge postrévolutionnaire de la misère
    1. Le tri préalable entre les individus récupérables et ceux qui ne le sont pas
    2. Les moyens mis en œuvre
  2. Continuités et mutations au cours du XIXe siècle
    1. La confirmation des responsabilités communales
    2. Des innovations en marge du cadre communal
    3. L’ingérence accrue de l’Etat dans le domaine de l’assistance, les lois de 1893 et de 1905
  3. Le retour de l’assistance au XXe siècle
    1. L’organisation de l’assistance aux termes des textes du 23 novembre 1953 et du 11 juin 1954
    2. Du bureau d’aide sociale au centre communal d’action sociale

Pour citer cet article

Guillaume Pierre, « Le recours aux structures de proximité : une constante de l’aide aux plus démunis : XVIIIe-XXe siècles », Revue d'histoire de la protection sociale, 1/2009 (N° 2), p. 31-44.

URL : http://www.cairn.info/revue-d-histoire-de-la-protection-sociale-2009-1-page-31.htm


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