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Revue d'histoire de la protection sociale

2014/1 (N° 7)


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« Par décret en date du 1er avril 1920, M. Georges Cahen, maître des requêtes au Conseil d’État, a été nommé directeur des retraites ouvrières et paysannes au ministère du Travail, en remplacement de M. Hubert Brice, admis sur sa demande à faire valoir ses droits à la retraite ». Ces quelques lignes publiées au Journal officiel du 2 avril 1920, ouvrent une nouvelle étape dans l’histoire des institutions sociales françaises.

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1er avril 1920 : les hostilités ont cessé depuis près de dix-sept mois ; la paix est signée depuis neuf mois. La vie politique a repris son cours normal avec l’élection de la chambre « bleu horizon ». En revanche un malaise social profond pèse sur les masses ouvrières. Le dynamisme syndical, libéré des contraintes de la période de guerre, encouragé par la Révolution soviétique, se traduit par un afflux massif de travailleurs vers les organisations ouvrières qui revendiquent une amélioration substantielle des conditions du travail. Dès 1919, la journée de huit heures s’inscrit dans la loi, de même que la protection contre les maladies professionnelles et le statut des conventions collectives de travail. Au début de 1920, les syndicats professionnels voient rénover leur régime juridique dans un sens libéral. Mais ces satisfactions de texte ne suffisent pas à apaiser l’agitation. Une grève générale des chemins de fer se termine le 1er mars 1920 par un arbitrage du président du Conseil qui donne de larges satisfactions aux revendications syndicales. Ce ne sera qu’une trêve.

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Combattre l’insécurité dans laquelle vivent la plupart des salariés paraît alors un impératif essentiel aux responsables de la politique générale du pays. La France est en retard sur la plupart des pays industriels dans l’aménagement de la protection contre les risques sociaux, Alexandre Millerand, président du Conseil, avait, pendant son passage au Commissariat général d’Alsace-Lorraine, perçu l’importance prise par les assurances sociales dans la vie des travailleurs des départements recouvrés. C’est délibérément qu’il appelle au ministère du Travail Paul Jourdain, député du Haut-Rhin, en lui confiant la mission d’élaborer une législation d’assurances sociales pour l’ensemble du pays. Et c’est pour remplir cette mission que Paul Jourdain s’assure le concours de Georges Cahen-Salvador.

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Georges Cahen-Salvador a 45 ans. Riche d’une expérience administrative déjà longue, acquise tant au Conseil d’État que dans diverses activités annexes, en dernier lieu à la tête du service des prisonniers de guerre, il consacre tous ses efforts pendant plusieurs années à la réforme essentielle dont la réalisation lui est confiée.

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La direction des retraites ouvrières et paysannes est alors une administration moribonde. La loi du 5 avril 1910 n’a jamais eu d’attrait pour aucun secteur de l’opinion. Vue avec méfiance par les employeurs qui redoutaient les charges qu’elle leur imposait, elle rencontrait une totale indifférence des travailleurs en raison même de la faiblesse des avantages promis. En 1918, 20 % à peine des 8 millions d’inscrits continuaient à cotiser. Le fonctionnement du système était assuré par les quelques fonctionnaires de la direction, Vaillant, Merklen, Jules Laurent. Les bureaux de la rue du Cherche-midi ne pouvaient par eux-mêmes absorber une part appréciable de l’activité du nouveau directeur. D’ailleurs, après quelques semaines, Georges Cahen-Salvador s’installe avec ses collaborateurs les plus proches, dans l’hôtel du ministre, 127 rue de Grenelle.

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Le nouveau directeur, tout de suite, s’entoure en effet d’une petite équipe dont l’action est tendue vers l’élaboration d’une loi sur les assurances sociales. Ce sont Jules Laurent, technicien des retraites ouvrières, fonctionnaire déjà chevronné de l’administration du travail, Franck Drouillet et Gabriel Ramon, deux jeunes rédacteurs récemment entrés dans cette administration, auxquels s’adjoint, pour les études actuarielles et financières, Jacques Ferdinand-Dreyfus.

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Combinant l’exemple alsacien-lorrain, l’expérience des retraites ouvrières et paysannes, celle de diverses législations étrangères et les données propres du milieu français, un projet très vite prend corps. Georges Cahen-Salvador sait faire partager par ses collaborateurs sa vitalité, sa foi dans la valeur de la réforme qu’il a à réaliser. Toute l’équipe d’un même cœur se consacre aux multiples aspects de la tâche difficile mais exaltante qui lui est confiée. Les grandes lignes d’un texte sont définies dès l’été 1920.

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Régime d’ensemble couvrant les salariés de tous ordres contre la maladie, la maternité, l’invalidité, la vieillesse, le décès, obligation de l’assurance, double cotisation patronale et ouvrière, nouvelle formule d’exercice de la médecine définie par accord entre organismes d’assurances et groupements professionnels médicaux, association des employeurs et des salariés à la gestion des organismes, tous les principes modernes de la sécurité sociale y ont place, harmonisés suivant des formules claires, simples, logiques.

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Mais une réforme d’une telle ampleur ne peut être le fait d’un petit groupe de fonctionnaires, si compétents et dynamiques soient-ils. Elle doit être acceptée, voulue par les grands secteurs de l’opinion. Or, dès que les projets du Gouvernement sont annoncés, des craintes se précisent, des résistances s’organisent.

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Ce sont les employeurs qui redoutent la charge que les contributions envisagées feront peser sur leurs prix de revient et qui, plus encore, répugnent à l’obligation, souhaitant conserver la liberté d’organiser la protection de leurs salariés dans le cadre des entreprises ou de l’industrie.

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Ce sont tous les tenants de l’économie traditionnelle qui, opposés à ce qui peut gêner le libre jeu des automatismes économiques condamnent toute réforme sociale au nom de la liberté.

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Ce sont les financiers qui voient dans une telle réforme une menace pour l’équilibre budgétaire et pour la monnaie.

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C’est le corps médical auquel l’assurance maladie apparaît comme la préfiguration d’une organisation nouvelle de la médecine remettant en question ses libertés traditionnelles.

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C’est le monde agricole dont le particularisme s’accommode mal d’être intégré dans une organisation mêlant dans un ensemble indifférencié population des villes et population des campagnes.

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C’est la mutualité dont les milliers de sociétés, pénétrant profondément la vie quotidienne de toutes les parties du pays craignent de se voir dépossédées au profit d’assurances étatiques.

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De ces diverses oppositions, toutes ne sont pas, en 1920, également fortes. Les syndicats médicaux sont encore peu organisés, et c’est d’ailleurs l’élaboration même de la loi des assurances sociales qui amènera la masse des médecins à un syndicalisme de mieux en mieux structuré. Leur pression apparaîtra surtout au cours des discussions parlementaires, par l’organe du docteur Chauveau, rapporteur de la loi devant le Sénat.

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Le patronat, en revanche, combat avec énergie le principe même de la réforme à tous les stades de son élaboration.

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Et la mutualité, sans s’opposer à l’assurance sociale obligatoire, critique vivement les formules de gestion primitivement conçues. Et ses dirigeants, qui représentent une puissance politique importante malgré la faiblesse relative des prestations servies, orchestrent une vaste campagne contre l’étatisme bureaucratique qu’impliquerait la réforme projetée.

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En face de ces pressions multiples, de ces intérêts et de ces campagnes, Georges Cahen-Salvador doit entreprendre un nouvel effort de persuasion et de négociation. Il révèle alors ces talents incomparables de conciliateur qui devaient lui permettre, quelques années plus tard, de mener à un plein succès l’expérience du Conseil national économique. Recevant les représentants de tous les groupes intéressés, il sait écouter, provoquer les observations. Patiemment, il discute les objections, réfute celles qui sont mal fondées, retient celles qui lui apparaissent valables, montrant à ses interlocuteurs son constant souci de les comprendre, sa totale bonne volonté, son indépendance et sa sérénité de jugement. Il sait faire les concessions indispensables sans jamais céder sur l’essentiel.

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Ces entretiens trouvent leur prolongement dans des confrontations au sein d’une commission où, à côté de parlementaires et de représentants des administrations intéressées, la mutualité, le corps médical, les syndicats ouvriers, le patronat, sont amenés à exposer leurs observations et par là, à apercevoir les points de vue des autres, à se faire des concessions réciproques. L’appui des ministres successifs, Paul Jourdain, Daniel Vincent, Albert Peyronnet, le concours sans défaillance des organisations ouvrières de la CGT comme de la CFTC, sont des atouts essentiels dans cet effort persévérant d’éducation de tous les secteurs de l’opinion.

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Le projet primitivement élaboré doit, bien sûr, être constamment adapté, refondu, pour faire la part des concessions consenties, des infléchissements nécessaires à son acceptation par la plus large part des catégories intéressées. Vrai travail de Pénélope auquel Georges Cahen-Salvador et son équipe se consacrent avec une persévérance, une confiance qui ne sont jamais en défaut. Le 22 mars 1921, moins d’un an après la nomination de Georges Cahen-Salvador à la direction des retraites ouvrières et paysannes, le projet de loi sur les assurances sociales est déposé sur le bureau de la Chambre des députés. Il porte les signatures d’Aristide Briand, président du Conseil, Daniel Vincent, ministre du Travail, Paul Doumer, ministre des Finances, Bonnevay, ministre de la Justice. Mais la tâche n’est pas terminée, il s’en faut de beaucoup. L’effort d’éducation et de persuasion entrepris jusqu’alors sur les dirigeants des groupes de pression, il faut maintenant le poursuivre sur l’ensemble de l’opinion et sur les parlementaires qui se font les échos des critiques, des objections formulées. Le Conseil supérieur du travail, en 1922, consacre de nombreuses séances à l’audition des porte-parole de multiples organisations patronales, ouvrières, mutualistes, agricoles. Les chambres de commerce, les conseils généraux émettent des vœux, envoient des pétitions. Les commissions parlementaires poursuivent de longues et minutieuses études. Georges Cahen-Salvador et son équipe, partout présents, trouvent devant la Chambre des députés un large appui dans le docteur Édouard Grinda, rapporteur du projet au nom de la Commission des assurances et de prévoyance sociale, avec lequel ils établissent des relations de collaboration à ce point confiantes que le Dr Grinda tiendra dans son rapport, fait assez rare dans les documents parlementaires, à rendre officiellement hommage à Georges Cahen-Salvador, Jules Laurent, Franck Drouillet et Gabriel Ramon.

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Georges Cahen-Salvador doit toujours expliquer, réfuter, convaincre. Il est à maintes reprises appelé à la commission des assurances et de prévoyance sociale de la Chambre des députés au cours des soixante séances réparties sur deux ans et demi, que celle-ci consacre au projet. Il est amené en particulier à présenter devant cette commission, en 1922, un exposé d’ensemble sur les bases financières et actuarielles du projet exposé, dont le texte est parvenu jusqu’à nous.

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Il assiste aussi le ministre du Travail comme commissaire du Gouvernement dans les débats auxquels le projet donne lieu devant les deux assemblées. Un premier texte est voté par la Chambre des députés le 8 avril 1924, à la veille des élections législatives. Mais le débat va reprendre plus âpre, plus difficile, devant le Sénat, car les oppositions se durcissent. Des modifications importantes doivent être acceptées sous la pression des mutualistes et du corps médical, dont le docteur Chauveau se fait l’avocat. Des négociations plusieurs fois reprises aboutissent à l’élaboration de plusieurs versions successives du texte en cours d’examen. Il ne faut au Sénat pas moins de treize séances en juin et juillet 1927 pour venir à bout du projet. La Chambre des députés, saisie à nouveau, sur le rapport d’Etienne Antonelli et d’Edouard Grinda, tout en critiquant vivement nombre d’innovations dues au Sénat, décide, afin de ne pas retarder davantage la réforme, de voter néanmoins sans modifications le texte du Sénat et cela le 14 mars 1928, à l’unanimité, cette fois encore à la veille d’élections générales.

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Après huit ans d’efforts, le Journal officiel du 12 avril 1928 publie la loi du 5 avril 1928, la première loi française sur les assurances sociales.

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À cette date, Georges Cahen-Salvador n’appartient plus, depuis 5 ans déjà, au ministère du Travail. Il a été remplacé au début de 1923 comme directeur des retraites ouvrières et paysannes par Valadier, contrôleur général des retraites ouvrières, alors directeur du cabinet d’Albert Peyronnet. Mais, il n’en a pas pour cela abandonné son effort. Il ne cesse d’assister les ministres successifs dans la discussion du projet de loi devant les Assemblées. Avec le même talent, la même force de conviction, il poursuit son action d’explication, de persuasion de tous ceux qui ont leur mot à dire dans l’adoption du projet.

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Une fois la loi votée, et bien qu’il ajoute à ses fonctions de conseiller d’État celles, depuis 1925, de secrétaire général du Conseil national économique, il est naturellement chargé de rapporter devant la commission spécialement créée à cet effet, puis devant l’assemblée générale du Conseil d’État, le règlement d’administration publique pris pour l’application de cette loi. Nouvelle tâche considérable, puisque ce règlement, devenu le décret du 30 mars 1929, ne comprend pas moins de 338 articles s’ajoutant aux 74 articles de la loi. Tâche exceptionnellement difficile aussi, parce que le Parlement, adoptant hâtivement la loi en 1928 et conscient de ses défauts, avait expressément confié au règlement d’administration publique le soin de la parfaire.

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À cette fin, une fois encore, tous les secteurs intéressés de l’opinion sont appelés à exprimer leur point de vue au sein d’une commission spécialement constituée. Puis Georges Cahen-Salvador, avec le concours d’un groupe de jeunes auditeurs, Alexandre Parodi, Hervé Detton, Léon Labbé, Jacques de Monségou, reprend à la base le texte établi par l’administration, le remanie, s’efforçant à la fois de lui donner le maximum de clarté dans la forme, le maximum d’efficacité dans le fond, et de satisfaire aussi complètement que possible au vœu du législateur. Son rapport aux séances spécialement tenues à cet effet par l’assemblée générale du Conseil d’État les 25, 26 et 27 mars 1929 demeure un modèle du genre. Les travaux du Conseil d’État non seulement sont la base du texte ainsi adopté, mais soulignent les insuffisances auxquelles le législateur seul est en mesure de parer. C’est ainsi qu’ils sont le point de départ de la réforme législative qui aboutit à un remaniement profond de la loi du 5 avril 1928 par la loi du 30 avril 1930, elle-même suivie d’un nouveau règlement d’administration publique du 25 juillet 1930.

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Les bases de la réforme sont alors définitivement fixées. Les assurances sociales entrent en application le 1er juillet 1930.

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Bien que sa tâche de constructeur puisse paraître achevée, Georges Cahen-Salvador, en dépit de ses lourdes et multiples obligations, ne se désintéresse pas des assurances sociales au cours des années qui suivent. Membre puis vice-président du Conseil supérieur des Assurances sociales, il en assure le plus souvent la présidence effective, contribuant à faire de ce conseil une des commissions les plus vivantes et les plus efficaces de l’administration française en associant les représentants du patronat, les organisations ouvrières, du corps médical, des caisses d’assurances, à l’étude des problèmes sans cesse renouvelés que posent l’application et l’évolution de l’institution.

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Jusqu’à la guerre de 1939, rien ne se fait dans le domaine des assurances sociales sans qu’il soit appelé à dire son mot. Son nom demeure associé à l’institution tant par l’action propre qu’il mène qu’à travers les hommes qui l’animent et qui appartiennent à l’équipe qu’il avait dès 1920 groupé autour de lui, Jules Laurent, Jacques Ferdinand Dreyfus.

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Les années qui passent mettent sans cesse davantage en relief le mérite des conceptions qui avaient fondé le projet primitivement élaboré par Georges Cahen-Salvador et plus ou moins adultéré par l’effet des concessions consenties ou subies sous la pression des divers groupes d’intérêts. Les réformateurs de 1945, définissant le régime de la sécurité sociale, reviendront, sur bien des points, sans en être toujours conscients, aux formules de 1921. Ils réaliseront en particulier le but premier de la réforme qui était l’unification de la législation sur tout le territoire par la suppression du régime particulier des départements alsaciens et lorrains, auquel le législateur de 1920-1930 avait dû renoncer faute d’être allé assez loin dans la voie des réformes entreprises.

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Certes l’institution des assurances sociales, comme toutes les grandes réformes qui marquent dans la vie d’un peuple, sont moins le fait d’un homme que le produit d’une époque, appelée par les exigences d’un monde lui-même déterminé par des données économiques et sociales profondes. Mais elles n’ont vu le jour et n’ont pris la forme que nous leur connaissons que parce qu’il y a eu une équipe d’hommes éclairés, conscients de ces exigences et de ces données, qui ont assumé la mission de doter le pays, et plus particulièrement les populations laborieuses, de l’instrument qui permettrait de satisfaire les besoins ainsi dégagés dans la ligne des traditions de la situation économique et de la psychologie françaises. La naissance d’une grande réforme sociale est toujours le produit d’une difficile maïeutique. Il y faut des « accoucheurs » qui allient à une connaissance profonde du corps économique et social le sens de l’histoire et la prescience de l’avenir. Tel fut Georges Cahen-Salvador.

Pour citer cet article

Laroque Pierre, « Georges Cahen-Salvador et les assurances sociales », Revue d'histoire de la protection sociale, 1/2014 (N° 7), p. 133-139.

URL : http://www.cairn.info/revue-d-histoire-de-la-protection-sociale-2014-1-page-133.htm


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