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Revue d'histoire de la protection sociale

2014/1 (N° 7)


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Le projet d’assurances sociales ... constitue essentiellement un effort nouveau pour protéger le travailleur, non point sans doute dans son travail même, mais dans ses moyens d’existence et dans son foyer, lorsqu’une charge ou une infortune vient l’atteindre.

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En déposant ce vaste projet, qui, quoique concis dans sa forme, ne comporte pas moins de 170 articles, le Gouvernement a obéi à plusieurs sentiments. Il a entendu, au lendemain de la guerre, apporter aux travailleurs de la terre et de l’usine, qui avaient ardemment, héroïquement souffert pour chasser l’envahisseur, un mieux-être nécessaire.

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Cela lui paraissait d’autant plus opportun que la victoire nous avait rendu nos chères provinces d’Alsace et de Lorraine, et que nous y trouvions une législation sociale beaucoup plus large, plus compréhensive que la nôtre, à laquelle Alsaciens et Lorrains ne voulaient à aucun prix, renoncer. Pour parachever dans l’ordre législatif et social l’union morale étroite qui règne entre les trois départements recouvrés et les anciens départements de la France, force était d’étudier sans délai une législation dont tous les Français pussent également revendiquer le bénéfice.

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Cette œuvre était urgente ; car, dans ce domaine, la France est jusqu’à présent à l’arrière-garde des nations d’Europe ; nous devons à notre idéal de reprendre la première place sur le terrain social, comme sur le terrain intellectuel ou politique.

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Sans doute, existe-t-il déjà des initiatives intéressantes en matière d’assurance-maladie, d’assurance-invalidité, de secours de naissance, d’allaitement, d’allocation au décès.

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Au premier rang, il faut citer les efforts de la Mutualité, qui, grâce au dévouement de troupes admirables et à l’ardeur entraînante de ses chefs, a répandu un vaste essaim d’ œuvres et de sociétés, où beaucoup trouvent un réconfort moral et un appui matériel.

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Mais, il faut bien le dire, ses résultats sont restés insuffisants. L’essor de la Mutualité a été enrayé par la guerre. Dans les sociétés de secours mutuels, où l’effort est libre, il y a de très graves difficultés, que leurs dirigeants ne dissimulent point, à élever les cotisations, à recruter de nouveaux adhérents. Aux œuvres de secours mutuels, beaucoup de catégories de travailleurs refusent et continueront sans doute à refuser de participer. Le Gouvernement a été ainsi amené à poser à la base de la réforme, le principe d’obligation.

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Sur ce principe, ses effets, les sanctions efficaces qu’il lui faut donner, je ne m’étendrai pas longuement. Les libéraux les plus orthodoxes en reconnaissent en grande majorité la légitimité et la nécessité. Nécessité pour les assurés, qui n’ont pas le droit de rester à leur gré à la charge de l’assistance publique et de se refuser à faire, lorsqu’ils travaillent, l’effort utile pour se prémunir contre les risques éventuels. Nécessité pour les employeurs qui ont besoin, pour pouvoir supporter dans le rétablissement de leurs prix de vente les répercussions de ces charges sociales, de les savoir réparties également entre eux et leurs concurrents.

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Mais l’obligation ne peut se comprendre que soutenue, étayée en quelque sorte par la solidarité. C’est dire que, si chacun doit agir pour éviter la misère, il ne peut y être tenu que dans la mesure de ses possibilités immédiates. Si son effort est insuffisant pour lui donner, en cas de besoin, la sécurité minimum indispensable, la collectivité intervient, afin de lui apporter son aide et son appui.

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Solidarité nationale qui légitime et en même temps détermine les conditions de l’intervention de l’État.

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Mais solidarité professionnelle aussi, entre patrons et ouvriers, car le contrat de travail ne se limite pas à une convention de salaire : le labeur fourni doit assurer l’existence familiale du travailleur, et en même temps son existence future, en cas de risque de maladie ou d’invalidité. Les obligations de l’employeur ne peuvent se limiter à la protection du travailleur pendant le travail ; elles s’étendent nécessairement au travailleur, lorsque les excès ou les risques du travail lui-même le mettent hors d’état de le continuer.

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Solidarité sociale enfin, entre les grands et les petits, entre les modestes et les mieux pourvus, entre les célibataires et les pères de famille, entre les professions qui comportent le plus de risques et celles qui en comportent le moins ; parce que l’assurance ne peut être obligatoire que si elle est véritablement, proprement sociale, et non pas seulement ou spécifiquement professionnelle ou purement individuelle.

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Et ainsi se justifie la double participation de l’assuré et du patron : de l’assuré qui a des devoirs envers lui-même, sa famille, son pays, et qui trouve dans son propre sacrifice une raison de dignité propre à accroître sa valeur morale ; du patron qui a des obligations à remplir tant à l’égard de ceux qui collaborent à son travail de production, que de la nation elle-même à l’égard de qui il est responsable en partie de la santé et de la vie de ceux dont il dirige le labeur.

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Par là aussi, se précise la nouvelle conception de l’intervention de l’État, limitée d’une part, à un appui matériel en faveur des faibles en vue de leur assurer un minimum d’existence, et d’autre part, à un contrôle permanent du respect des obligations imposées par la loi.

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L’assurance sociale présente un autre caractère essentiel : elle déborde l’individu, pour englober la famille. Car la famille est la cellule même où se meut le travailleur, et c’est la vie de cette cellule qui assure la vie du corps social tout entier.

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Plus que jamais, le Gouvernement en devait tenir compte, à l’heure où la santé de la race est compromise, où la natalité est atteinte et où l’équilibre entre les charges qui pèsent sur le célibataire et celles qui pèsent sur le chef de famille se trouve entièrement rompu.

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Cette assurance, pour remplir tout son effet utile, doit prévenir tous les risques. Morcelée, réduite, elle manque son but : témoin la loi sur les Retraites ouvrières ; elle n’intéresserait que médiocrement le travailleur, financièrement, elle coûterait plus cher, techniquement, elle nécessiterait une multiplicité de rouages compliqués.

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Mais l’assurance n’est qu’une des pierres du vaste édifice social, et le Gouvernement a pensé qu’il importait essentiellement de relier l’assurance, d’une part, à l’assistance en vue de situer chacune à son rang véritable ; d’autre part, à l’hygiène que l’assurance conditionne dans toutes ses modalités, en même temps qu’elle lui apporte, des moyens particulièrement puissants d’exécution.

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Ajoutez à cela que, pratiquement, le Gouvernement a entendu réaliser dans l’organisation même de ce nouveau régime les principes de régionalisme et d’autonomie, vers lesquels s’oriente toute la politique administrative de l’avenir ; que, dans la vaste machine qu’il s’agit de monter, il a voulu laisser à toutes les libres initiatives la place qui leur revient. Et vous aurez en raccourci l’image fidèle du projet de réforme, ou plutôt vous connaîtrez les grands principes dont le Gouvernement a entendu s’inspirer.

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Voyons maintenant comment, dans le détail, le projet a tenu compte de ces idées directrices et quelle application il en a faite pour concilier les intérêts divergents, qui se trouvent touchés par la réforme.

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Et tout d’abord, quelles sont les conditions que les assurés obligatoires doivent remplir pour bénéficier de l’assurance sociale ?

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Le projet maintient deux catégories d’assurés : les assurés obligatoires, les assurés facultatifs. D’aucuns pensent que l’on devrait soumettre à l’obligation toutes les catégories de citoyens que l’on entend incorporer dans l’assurance ; mais la conséquence à laquelle aboutit cette conception la rend irréalisable, et on se rend compte que la pensée qui a inspiré, dans la loi sur les retraites ouvrières et paysannes, la distinction entre les obligatoires et les facultatifs, subsiste intégrale et en impose la nécessité dans tout projet d’assurances sociales.

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II paraît opportun et légitime de faire rentrer dans l’obligation les salariés de l’usine ou de la terre, les travailleurs intellectuels comme les travailleurs manuels ; et le principe qui se trouve à la base du projet, c’est que tout travailleur qui a un contrat de travail, qui est rémunéré par un salaire, doit être assuré et soumis obligatoirement à la loi nouvelle. Une limite est fixée à cette obligation : il faut que ce salaire ne dépasse pas un plafond [2][2] Le terme de plafond n’est pas employé par l’auteur... ; au-delà, […] il apparaît en effet que le travailleur a des ressources suffisantes pour s’imposer à lui-même les sacrifices nécessaires à la sauvegarde de son existence.

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Aux salariés, le projet assimile les métayers, et c’est là une innovation sur la loi des retraites ouvrières et paysannes.

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Mais, à côté des salariés proprement dits, il est un certain nombre de travailleurs qui se trouvent dans une situation économique à peu près comparable, qui ont les mêmes besoins, les mêmes préoccupations, et qui souvent ont moins de ressources ; j’entends les petits commerçants, les petits patrons, les petits artisans, les fermiers. À la différence des salariés, ils sont maîtres de leur travail et de leur production, mais leur gain ne dépasse parfois point 4 ou 5 000 francs, et leurs moyens d’existence sont souvent inférieurs à ceux dont peuvent jouir les ouvriers rémunérés à 8 ou 10 000 francs par an. Quelle injustice si on ne leur ouvrait point la faculté de jouir du bénéfice des assurances sociales dont ils ont plus que les autres besoin ! Et cependant, comment concevoir qu’on leur impose l’obligation, alors que, n’ayant point de patrons, la contribution patronale se trouverait nécessairement rester à leur charge ? Peut-on leur imposer, d’une manière absolue, un sacrifice double de celui qu’on réclame des salariés. On est ainsi amené tout naturellement à considérer qu’il y a intérêt social de premier ordre à réserver aux petits artisans et petits patrons le bénéfice de la législation nouvelle, en leur laissant toutefois la faculté, s’ils le préfèrent, de n’en point réclamer les avantages. Mais, et en cela on modifie sensiblement la législation actuellement en vigueur, lorsque les assurés facultatifs ont revendiqué le bénéfice de la loi, ils jouissent sans distinction des mêmes avantages que les obligatoires. Le régime des uns et des autres est unifié.

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Il convient d’ajouter qu’outre l’assurance obligatoire et facultative, le projet institue l’assurance « continuée ». Les assurés qui cessent en effet de remplir les conditions prévues pour participer à l’assurance conservent le bénéfice des cotisations antérieurement versées ; ils peuvent même continuer à cotiser en vue d’augmenter leur retraite de vieillesse.

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Quelles sont les conditions que doivent remplir les assurés obligatoires ? Elles sont réduites au strict minimum : ils doivent avoir moins de 6o ans et toucher un salaire de moins de 10 000 francs.

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Aux facultatifs, deux conditions spéciales sont imposées. La libre faculté d’adhérer à l’assurance tendrait en effet, si elle n’était limitée, à attirer dans le cadre de la loi nouvelle ceux qui éprouveraient le besoin d’en tirer immédiatement les plus grands avantages : les personnes âgées, les pré-invalides, les chargés de famille. Il serait impossible, dans ces conditions, de réaliser une assurance qui s’équilibrât financièrement. On exige donc qu’au moment où l’assuré facultatif demande à entrer dans l’assurance, il ne soit atteint d’aucune maladie constitutionnelle, d’aucune invalidité, et que d’autre part il n’ait pas dépassé l’âge où les risques peuvent être considérés comme normaux, celui de 3o ans …

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Ces conditions une fois remplies, quelles sont les formalités auxquelles on doit se soumettre pour participer effectivement à l’assurance ?

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Les auteurs du projet ont fait un très grand effort pour réduire au strict minimum le formalisme administratif. Trop souvent on a reproché à l’administration française ses complications, sa routine, trop justement on lui fait grief d’élever des barrières qui entravent les initiatives pour que, dans une réforme de cette importance, on n’ait pas essayé une méthode toute nouvelle.

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Le salarié fait une déclaration initiale pour préciser son état civil, sa situation familiale et économique. Un organisme […] qu’on appelle l’Office régional des assurances reçoit cette déclaration et, après l’avoir contrôlée, délivre à l’intéressé un livret d’assurance sociale. Le salarié est dès lors en règle avec la loi.

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S’il s’agit d’un assuré facultatif, il doit établir qu’il remplit les conditions exigées, et notamment qu’il a satisfait à la visite médicale qui lui est préalablement imposée.

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Le projet prévoit que les salariés sont rangés en différentes classes. Ce système est intermédiaire entre celui de la cotisation uniforme fixée indistinctement pour tous, par la loi des retraites ouvrières et paysannes, et celui de la cotisation exactement proportionnelle au salaire perçu. Sans doute la volonté qu’avait le Gouvernement de relier la réforme projetée à la législation alsacienne et lorraine rendait souhaitable un système qui se rapproche sensiblement de celui que l’on pratique dans les trois départements recouvrés ; mais cette pensée ne suffirait pas à le justifier. II importe de remarquer à ce propos que sur un très grand nombre de points, dans ses directives générales même, le projet s’écarte très nettement de la législation alsacienne-lorraine. Mais dès le moment où on entendait accorder aux assurés des allocations de maladie, des pensions d’invalidité, des retraites de vieillesse correspondantes aux habitudes de vie, aux charges comme aux possibilités normales d’existence des assurés, il fallait renoncer au système de la cotisation unique, si on ne se résignait pas à proposer une caricature d’assurance ; on ne pouvait équilibrer techniquement les dépenses et les recettes sans prévoir des cotisations moyennes assez élevées ; il était impossible de réclamer des prélèvements importants à ceux qui touchent de bas salaires : de là, la nécessité de varier les cotisations suivant le salaire des intéressés.

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Prévoir d’autre part une cotisation exactement proportionnelle au salaire, c’eût été entrer dans des complications pratiquement inextricables, car les salaires subissent d’incessantes fluctuations, et dans la nécessité où on est de contrôler le versement régulier des cotisations par le patron, il eût fallu organiser une surveillance minutieuse pour suivre ces variations quotidiennes, sans que l’établissement technique et financier de l’assurance en tirât un réel profit. Aussi s’est-on rallié à l’établissement de classes de salaire qui présentent les avantages des deux systèmes précédents et qui, dans une large mesure, évitent leurs inconvénients.

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Six classes d’assurance ont été prévues, et comme elles ont été largement établies, il est vraisemblable que les changements de classe à classe seront rares en cours d’année, et que les cotisations garderont par suite une relative fixité. Elles sont assez nombreuses cependant pour permettre de différencier, dans la mesure nécessaire, les charges des travailleurs et de leurs patrons.

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À chacune de ces classes correspond une cotisation déterminée, qui a été calculée tant pour le patron que pour l’ouvrier à raison de 5 % du salaire moyen de la classe à laquelle ce dernier appartient. Par exemple, si le salaire de l’intéressé est supérieur à 1 200 francs et inférieur à 2 400 francs, c’est sur 1 800 francs (salaire moyen de ladite classe) que seront perçus les 5 % patronaux et les 5 % ouvriers ; et ainsi l’on peut dire que la cotisation est à la fois fixe en tant qu’elle s’applique à une classe déterminée, et variable, puisqu’elle diffère suivant l’échelle des classes de salaire.

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C’est le patron qui, suivant un procédé bien connu de vous, est chargé de verser la double cotisation. Il est tenu de prélever obligatoirement la contribution ouvrière sur le salaire et d’y ajouter la sienne propre : c’est le précompte. Aucune difficulté n’est à craindre entre le patron et l’ouvrier ; car, en cas de contestation, le salarié ne peut jamais se retourner contre l’employeur : c’est la Caisse seule qu’il est en droit d’actionner. Si, par exemple, il estime que son salaire a été l’objet d’un prélèvement irrégulier ou trop élevé, c’est à la Caisse et non au salarié qu’il appartient de réclamer des poursuites contre les employeurs qui manqueraient à l’une quelconque de leurs obligations ; et il est essentiel de préciser que tout a été combiné dans le projet pour faciliter aux patrons l’accomplissement de leurs obligations, et aussi pour éviter à ceux-ci tout point de friction avec leurs ouvriers.

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J’ai dit à quoi se réduisent les formalités à remplir par l’ouvrier. Celles que l’on demande au patron sont également des plus simples : « […] Tout employeur doit faire une déclaration relative aux ouvriers qu’il emploie. Cette déclaration vaudra jusqu’au moment où des mutations se produiront dans son personnel ; il les fera alors connaître au fur et à mesure qu’elles se produiront, de manière que les organismes chargés d’appliquer la loi puissent en suivre périodiquement la stricte application ».

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Lorsque les employeurs ont fait les déclarations ainsi prévues, ils n’ont plus qu’une seule obligation à remplir : le versement régulier des cotisations patronales et ouvrières à la caisse d’assurance. Je ne crois pas devoir entrer ici dans le détail de cette opération, elle a été prévue aussi simple que possible, et pour vous montrer seulement la souplesse qu’on a entendu réserver au mécanisme de la loi future, il a été précisé que le patron pourrait s’acquitter par le procédé qui lui paraîtrait le plus commode : chèque, mandat postal ou espèces. Quand l’employeur aura ainsi versé la double cotisation, il aura rempli toutes ses obligations. Vous m’accorderez bien qu’il s’en pourra acquitter sans la moindre difficulté, ni la moindre gêne.

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Nous venons de voir quelles étaient les conditions à remplir par les ouvriers et leurs patrons, et c’est l’objet du titre Ier du projet de loi. Examinons maintenant les avantages qui résulteraient pour les assurés des dispositions du projet : nous entrons ainsi dans l’examen du titre II.

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En premier lieu, les prestations d’assurance-maladie et invalidité. Si, dans les six mois qui précèdent, l’assuré obligatoire a versé 120 jours de cotisations, correspondant à quatre mois pleins de travail sur six (car il faut laisser une marge en cas de chômage ou d’autres éventualités), il a droit pendant six mois à toutes les prestations prévues. Quant à l’assuré facultatif, il doit avoir versé ses cotisations mensuelles. Pour bénéficier des prestations accordées pendant les cinq années suivantes, l’assuré doit avoir appartenu à l’assurance pendant un temps plus étendu (2 années) et versé 480 cotisations, soit les 4/5 des cotisations normales.

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Les prestations comprennent, outre les soins médicaux et pharmaceutiques gratuits pour l’assuré, une allocation journalière à peu près égale à la moitié du salaire. Ces allocations sont des prestations en argent qui sont fixées, précisées, et auxquelles l’assuré a droit lorsqu’il remplit les conditions prévues. Aucune difficulté n’est à prévoir dans leur attribution.

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Les soins à donner aux malades soulèvent au contraire beaucoup de problèmes extrêmement complexes ; la matière est des plus délicates. Il faut sans doute être ménager des deniers de l’assurance, mais on doit éviter de réaliser des économies excessives au détriment du corps médical dont les intérêts professionnels doivent être respectés. Le problème comporte d’ailleurs des difficultés de principe dont on ne peut se flatter d’avoir définitivement triomphé. Toutefois, à la suite de nombreux entretiens avec des personnalités qualifiées, des échanges de vues indispensables pour permettre la conciliation d’intérêts divergents, on a abouti dans le projet au système suivant : « Les Caisses d’assurance devront s’adresser en principe aux groupements professionnels de médecins et de pharmaciens, que ce soient d’ailleurs des associations ou des syndicats. Elles passeront avec ces groupements des contrats collectifs qui devront préciser les conditions mêmes dans lesquelles les praticiens qui en font partie s’engageront à assurer aux adhérents les soins médicaux et pharmaceutiques ».

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Parmi les médecins qui, faisant partie du groupement professionnel, auront ainsi implicitement adhéré au contrat, collectif, ou bien, à défaut, parmi ceux qui auront individuellement stipulé avec la caisse, l’assuré exercera son libre choix ; il pourra faire appel à celui qui aura ses préférences.

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Le paiement de ces visites sera effectué, non point par le malade directement, mais par la caisse d’assurance qui versera une rémunération globale au groupement professionnel, quitte à ce dernier à la répartir entre les médecins au prorata du nombre de leurs visites. La rémunération globale sera forfaitaire, c’est-à-dire qu’elle sera calculée par tête d’assuré et proportionnelle au nombre d’individus que les médecins auront éventuellement à soigner, quel que soit le nombre des visites effectuées et celui des malades soignés au cours de l’année. C’est en un mot le système du contrat collectif avec libre choix et tarif forfaitaire.

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Nous touchons là une des plus grosses difficultés que soulève le projet. Les syndicats médicaux portent en effet leurs revendications sur trois points essentiels : ils réclament le contrat collectif, le libre choix. À ce double point de vue le projet est de nature à leur donner pleine satisfaction. Mais en outre ils demandent avec instance le paiement à la visite, c’est-à-dire qu’au lieu de fixer une rémunération forfaitaire calculée par tête d’ayant droit [3][3] Capitation., ils prétendent qu’elle doit être établie d’après le nombre des visites ou consultations, sur la base d’un tarif unitaire. Il paraît impossible, en l’état, d’accéder à ce vœu, et à cet égard il est nécessaire que le corps médical — par dévouement pour la chose publique — consente un sacrifice, du moins momentané, à cette doctrine. Pour éviter tout malentendu, il importe de préciser que, quel que soit le mode de calcul, la rémunération due aux médecins devra être calculée assez largement pour qu’ils y puissent trouver, en toute occurrence, un taux d’honoraires normal et satisfaisant. Mais un projet d’assurance solidement établi doit prévoir un équilibre des recettes et des dépenses ; et qui ne voit l’impossibilité où on serait de l’établir, si la plus grosse partie des charges gardait un caractère aléatoire, si elle était soustraite à toute possibilité de prévisions. II serait impossible de demander au Parlement de voter une réforme de cette importance, si on ne parvenait pas à chiffrer le coût des dépenses médicales. Et seul le forfait par tête d’assuré permet des évaluations à peu près certaines.

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Il est évident que les médecins n’obtiennent pas ainsi toutes les satisfactions qu’ils réclament, mais rien ne prouve que le système préconisé soit en définitive moins avantageux pour eux que le paiement à la visite. Au surplus, le projet le prévoit expressément : après un certain délai de fonctionnement, une révision du système de rémunération sera toujours possible. D’ici là, il est indispensable de faire une expérience de bonne foi pour que notre pays puisse être doté d’une législation d’assurance et il paraît nécessaire que les syndicats médicaux fassent la concession de renoncer à une de leurs revendications pour que la réforme soit viable, qu’elle puisse être votée et appliquée.

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Naturellement, la rémunération des pharmaciens ne sera pas forfaitaire ; mais il est prévu qu’ils accorderont aux caisses des tarifs spéciaux, et à cet égard des statistiques ont permis d’établir des prévisions suffisamment larges pour n’apporter aucune déception.

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Pour que la loi fonctionne utilement et normalement, il est indispensable de dépister les abus ; des précautions minutieuses ont été prises dans le projet pour les prévenir, et pour les réprimer. En ce qui concerne les assurés, ils sont soumis au contrôle de la caisse, c’est-à-dire à l’ensemble de leurs camarades et des employeurs. Grâce au système des tickets modérateurs, on arrivera aisément à empêcher les demandes de consultation injustifiées, puisque les assurés auraient, à titre de sanctions, à en supporter les frais, et qu’en outre ils peuvent être éventuellement privés des prestations qui leur seraient dues.

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Des sanctions ont été prises aussi contre tous ceux qui, d’une manière quelconque, favorisent ces abus. Quant aux médecins, ils sont soumis au contrôle obligatoire du groupement corporatif auquel ils appartiennent et qui assure parmi eux une étroite discipline professionnelle. La caisse elle-même se charge en outre de la surveillance générale des contrôleurs médicaux attitrés, et il n’est pas jusqu’à l’Office d’assurance qui, dans toutes les régions, ne se préoccupe d’assurer l’exacte et consciencieuse application de la loi.

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Lorsque la maladie ou l’invalidité se prolonge au-delà des six premiers mois, l’allocation quotidienne devient une allocation mensuelle. Elle est accordée comme l’ensemble des soins pendant une nouvelle période de cinq années. Au cours de cette période, elle donne lieu à des révisions régulières à l’expiration du sixième et douzième mois, comme à la fin de chaque année suivante. Enfin, au bout de cinq ans et demi, l’allocation servie à l’assuré invalide devient une véritable pension d’invalidité ; on estime en effet que si, malgré les soins reçus pendant ce temps, le malade n’est pas guéri, son invalidité a toute chance d’être définitive ; d’ailleurs cette pension elle-même calculée suivant le pourcentage d’invalidité est sujette à révision. Elle peut être réduite, lorsque l’invalidité tombe au-dessous de 60 % ou subit une variation d’au moins 20 %.

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Si l’intéressé est entré dans l’assurance après sa trentième année, la pension est réduite de 1/30 par année comprise entre 30 ans et l’âge d’entrée, ou par année d’interruption de versement. Toutefois, les assurés âgés de plus de trente ans lors de l’application de la loi ont, en tous cas, droit à une pension minimum de 500 francs. Au moment où l’invalide reçoit sa pension d’invalidité, son compte d’assurance-vieillesse est totalement ou partiellement liquidé, et un compte nouveau d’assurance-invalidité lui est ouvert, où sont portées d’une part les réserves mathématiques des rentes acquises par ses versements antérieurs et d’autre part les cotisations d’assurance-vieillesse que la caisse a désormais à verser en ses lieu et place.

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Si, au moment où la pension d’invalidité est liquidée, les rentes portées au compte individuel sont insuffisantes pour atteindre le minimum que le projet garantit à chaque classe d’assuré, un complément lui est versé par les soins de la caisse.

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Ce ne sont pas seulement, nous l’avons vu, les risques individuels que le projet a entendu couvrir, mais encore les charges de famille qui viennent grever le budget des travailleurs ; aussi prévoit-on l’assurance au profit de la femme qui devient mère ; conformément aux décisions prises au Congrès international de Washington, la mère a droit, pendant les six semaines qui précèdent l’accouchement et les six semaines qui le suivent, aux soins et aux prestations pécuniaires alloués aux malades, mais, comme l’accouchement n’est pas une maladie …, ces allocations en nature et en argent peuvent être continuées jusqu’à l’expiration du sixième mois consécutif, de même qu’elles peuvent intervenir pendant les neuf mois qui précèdent, soit pendant quinze mois. Une seule condition est imposée : il faut que la mère se soumette au régime d’hygiène qui lui est prescrit dans son intérêt propre comme dans celui de l’enfant.

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À la mère qui allaite, une prime spéciale est en outre accordée, à titre d’encouragement, comme aussi en compensation de la difficulté particulière que ce devoir de maternité lui impose.

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À la naissance des enfants, et pour couvrir les charges de famille corrélatives, on accorde en outre à l’assuré une prime qui est en principe de 200 francs par tête d’enfant, dont 100 francs immédiatement versés, 50 francs au bout de six mois, et le surplus à la fin du douzième mois.

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Le conjoint et les enfants de l’assuré ont droit en outre, sans verser de cotisation supplémentaire, à tous les soins médicaux et pharmaceutiques pendant les six premiers mois de la maladie, au même titre que l’assuré lui-même. Enfin, le projet prévoit qu’en cas de maladie et d’invalidité, les allocations journalières mensuelles, les pensions d’invalidité, sont majorées en proportion du nombre des enfants de moins de 16 ans à la charge de l’assuré. Cette majoration est fixée à 0,50 franc pour l’allocation journalière, à 10 francs pour l’allocation mensuelle, à 100 francs pour la pension d’invalidité.

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Deux risques restaient à couvrir : la vieillesse, le décès.

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Lorsque l’assuré atteint l’âge de 60 ans, il a droit en principe à une pension de vieillesse, constituée- en premier lieu par la rente viagère produite par ses versements et ceux de l’employeur – s’il est assuré obligatoire –, puis d’un second élément qui est le complément nécessaire pour porter la rente ainsi produite par ses versements capitalisés à un taux minimum déterminé pour chaque classe : 500 francs pour la plus basse classe, 3 000 francs pour celle qui comprend les salaires de 8 à 10 000 francs. Ces taux minimums sont garantis, c’est-à-dire que si la capitalisation des versements annuels est insuffisante pour les couvrir, la Caisse d’assurance et l’État interviennent pour les compléter et les porter au chiffre fixé dans le projet.

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L’assuré a le droit de demander sa pension par anticipation à l’âge de 55 ans. Il peut également la différer jusqu’à 65 ans. Les intéressés âgés de plus de 3o ans au moment de l’application de la loi auront droit, à 60 ans, quel que soit leur âge actuel à une pension proportionnelle au prorata des cotisations versées, pourvu qu’ils aient cotisé pendant deux années au moins …

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[…] Au décès de l’assuré, la famille est frappée dans ses ressources. Le projet, tenant compte de cette situation, se préoccupe de donner un allégement immédiat au conjoint, aux enfants ou aux ascendants du décédé. Pour limiter les charges qui en résultent, ces allocations sont réduites à une somme relativement minime, variant de 150 à 1 500 francs suivant les classes de salaire, et destinée à parer aux premiers besoins.

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On peut remarquer que quelques-unes de ces prestations sont déjà prévues dans des lois d’assistance. Le projet marque la place respective qu’il convient d’attribuer aux allocations d’assurance et aux secours d’assistance…

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C’est le fonctionnement technique et administratif de l’assurance que règle le troisième titre du projet de loi.

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J’ai dit précédemment quelle était la conception régionaliste à laquelle le Gouvernement était en principe attaché. Aussi, est-ce par grandes régions que l’assurance doit être organisée. Dans chacune, il doit y avoir une caisse régionale, comportant une succursale par canton ou commune de 10 000 habitants, et un office régional chargé du contrôle de l’application de la loi.

80

La caisse est essentiellement l’organe de gestion ; c’est elle qui reçoit les cotisations, les gère et alloue les prestations dues aux assurés : c’est sur elle que repose le fonctionnement même de l’assurance sociale.

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Ces caisses sont administrées et c’est là un des points essentiels du projet par un conseil d’administration composé en principe de 36 membres, à raison de 18, c’est-à-dire de la moitié, élus par les assurés, 9 élus par les employeurs et 9 choisis parmi ceux que le nouveau texte appelle « les représentants des intérêts généraux de l’État », c’est-à-dire parmi ceux qui, soit comme fonctionnaires, soit comme associés en vertu d’un mandat à l’action sociale du pays, représentent dans la région l’intérêt général : ce peuvent être des spécialistes en matière financière, des techniciens, des hygiénistes, qui défendront les intérêts de la nation, — en même temps que patrons et ouvriers se préoccuperont plus directement de leurs intérêts corporatifs. Telle est la conception de la caisse, essentiellement autonome : c’est en effet le conseil d’administration ainsi composé, qui en assurera la gestion, et tout à la fois recouvrera les recettes, placera les fonds, dispensera les prestations en nature et en argent, établira le budget, surveillera la comptabilité, et tous les agents nommés par lui seront responsables devant lui de leur service.

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Dans les succursales cantonales, même organisation, même fonctionnement : 8 membres les administrent (4 élus par les assurés, 2 par les employeurs, 2 désignés par le préfet parmi les représentants des intérêts généraux de la circonscription). Ces conseils d’administration prendront toutes les décisions pour les exécuter. Il y aura nécessairement des organes de direction qui, en toute liberté, seront nommés par ces conseils eux-mêmes.

83

Mais ces caisses régionales et leurs succursales n’ont pas le monopole du fonctionnement de l’assurance. À côté d’elles on a entendu laisser toute liberté aux organismes qui fonctionnent déjà ou à ceux qui voudraient se créer, et qui sont dus à l’initiative privée.

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Les sociétés de secours mutuels, en particulier, ont, depuis de longues années déjà, un large champ d’action. Elles se sont développées et accusent, d’après leurs statistiques, un effectif de près de 4 millions d’adhérents ; beaucoup d’entre elles ont organisé les secours maladie, maternité, vieillesse, décès et elles ont des troupes fidèles, des chefs expérimentés et ardents …

85

Aux caisses fondées par les patrons ou organisées par des syndicats, soit patronaux, soit ouvriers, la même liberté est reconnue. Elles pourront fonctionner librement. Une seule condition est imposée aux caisses patronales proprement dites, c’est que, pour leur administration, l’entreprise patronale doit réserver la moitié des places au moins dans le conseil aux représentants des assurés. Il a paru indispensable que les ouvriers fussent associés, comme dans les caisses régionales, aux employeurs pour la gestion …

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87

Au-dessus de ces caisses diverses est instituée une Caisse générale de garantie, qui constitue comme le réservoir commun où elles viennent puiser en cas de nécessité.

88

Vous vous rappelez sans doute que, parmi les principes que j’ai essayé de dégager au début de cet exposé, j’ai insisté sur la solidarité qui doit unir, — en vue de réaliser une assurance vraiment nationale, — tous les organismes concourant à son fonctionnement.

89

Il est indispensable d’établir l’équilibre général des recettes et des dépenses, indispensable que les bons et les mauvais risques puissent être mis en balance. Il importe que, de quelque manière que ce soit, s’il y a, sur certains points du territoire, ou durant une période déterminée, des risques plus lourds, des charges imprévues qui viennent grever une caisse, on puisse y faire face par les économies qu’il aura été possible de réaliser à d’autres époques ou dans d’autres régions.

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La Caisse de garantie a précisément pour fonction d’établir et de maintenir cet équilibre.

91

La difficulté était de concilier cette nécessité financière primordiale et le souci de réserver à chaque caisse le bénéfice de sa bonne gestion. Il est indispensable en effet que chaque organisme soit intéressé à faire mieux et plus économiquement que les autres, et que, lorsqu’il a pu réaliser des économies en suite d’une gestion avisée et prudente, il en tire quelque bénéfice. En même temps, comment rétablir l’équilibre rompu dans les ressources générales de l’assurance, si là où, en raison d’un meilleur état sanitaire ou d’une répartition plus avantageuse des risques, on a pu faire quelque boni, on se refuse à venir à l’aide de ceux qui succombent sous le poids de mauvais risques ? Le projet tente la conciliation de ces deux points de vue par la formule suivante : « La Caisse générale de garantie est alimentée par un prélèvement sur les cotisations, fixé à 1 % des recettes de répartition, 10 % des recettes portées au fonds de garantie des pensions de vieillesse, la moitié des versements et cotisations afférents aux salariés étrangers. En outre, parmi les bonis réalisés par les caisses, un tiers reste acquis à la caisse qui l’a réalisé, deux tiers sont versés à titre de fonds de concours à la Caisse générale de garantie. La part des bonis restant acquise aux caisses peut être utilisée dans des conditions déterminées en avantages, soit individuels, soit collectifs, au profit des assurés ressortissant de ladite caisse. C’est en somme la prime donnée à la bonne gestion ».

92

La Caisse générale de garantie est ainsi investie de la triple mission suivante : « Elle permet d’établir une compensation entre les multiples opérations relatives aux services assurés par la répartition ».

93

En second lieu, elle permet à toutes les caisses une sorte de réassurance.

94

En troisième lieu, elle couvre les caisses du montant des sommes qu’elles doivent recevoir pour les allocations d’invalidité et compléments de pension afférents aux petits salariés et aux assurés de la période transitoire. C’est grâce à cet office de compensation que l’équilibre des caisses déficitaires pourra être rétabli ; c’est également par son intermédiaire que sont distribués les concours financiers accordés aux caisses pour l’assurance-vieillesse.

95

La Caisse générale de garantie est en somme le suprême régulateur et constitue le frein indispensable aux dépenses publiques. Aussi, pour lui donner une constitution indépendante, confie-t-on sa gestion à un conseil d’administration où tous les organismes intéressés élisent des représentants- Elle pourra ainsi, avec une autorité accrue, jouer le rôle important qui lui est dévolu clans la loi nouvelle.

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97

Les offices régionaux sont chargés d’assurer et de contrôler l’application de la loi. Ils ont en outre une mission importante à remplir, celle d’en faire connaître aux intéressés, par les moyens de propagande appropriés, le but et la portée.

98

Ce sont des établissements publics qui comportent un conseil et une direction au chef-lieu de la région, un comité et un bureau au chef-lieu de chaque section d’arrondissement. Bien que la plupart des opérations confiées à l’office soient de nature administrative, on a tenu à associer à sa gestion les assurés et les employeurs. Chaque conseil comprend en effet quatre patrons, quatre ouvriers, qui siègent avec les conseillers juridiques, techniques, financiers et spécialistes des questions d’hygiène et de prévoyance.

99

Le comité d’arrondissement comprend une représentation analogue. Les directeurs sont nommés par décret où par arrêté, suivant leur compétence. Les sections de l’office procèdent à l’immatriculation des assurés, à la détermination des classes d’assurance des intéressés, à la notification aux assurés et aux employeurs, ainsi qu’à la caisse régionale ou aux caisses mutualistes, patronales et syndicales, des renseignements qui les concernent. L’administration régionale de l’office prend les décisions relatives aux refus d’immatriculation, aux contestations sur les classes d’assurance, aux poursuites éventuelles contre les récalcitrants et d’une manière générale aux questions importantes que soulève l’application de la loi.

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101

Pour statuer sur les contestations, poursuites et recours auxquels peut donner lieu l’exécution des prescriptions légales, il a paru opportun d’instituer des juridictions spéciales, qui sont plutôt, en vérité, des conseils d’arbitrage, — de manière à éviter toute lenteur et toute complication de procédure, — et à associer là encore — en vertu du principe général qui domine toute la législation nouvelle — les ouvriers et les patrons aux décisions à prendre.

102

Un conseil local du contentieux siège dans chaque arrondissement. Il comprend un assuré et un employeur élus, un représentant des intérêts généraux de la section et un magistrat comme président ; c’est le directeur du bureau de l’Office qui fait fonction de ministère public.

103

À la région, un conseil régional du contentieux comprenant quatre magistrats et quatre délégués du conseil de l’office.

104

Enfin, un Conseil supérieur du contentieux, composé de manière analogue et plus spécialement investi du rôle d’unifier la jurisprudence sur les questions importantes ou les affaires délicates.

105

La compétence de ces conseils du contentieux s’étend à toutes les difficultés soulevées par la loi, et notamment aux contestations relatives aux droits et obligations des assurés, des employeurs et des caisses, aux poursuites contre ceux qui ont contrevenu aux dispositions de la loi, aux recours en annulation formés contre les décisions prises par l’administration des offices ou des sections …

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107

Pour en terminer avec les organismes nouveaux institués par la loi, citons en passant le Comité consultatif des assurances sociales, présidé par le ministre du Travail, qui doit être composé de toutes les compétences ainsi que des représentations de tous les intérêts en présence, afin d’éclairer le ministre sur toutes les questions soulevées par le fonctionnement de la loi.

108

À un autre point de vue, il fallait se préoccuper de toutes les catégories de travailleurs qui ne peuvent pas rentrer dans les conditions prévues par la loi nouvelle, et déterminer la mesure dans laquelle les règles nouvelles devaient leur être applicables ; c’est ainsi qu’en laissant en dehors de l’assurance les salariés de l’État, des départements et des communes, les cheminots, les ouvriers des mines, les marins, on a prévu que l’assurance-maladie des six premiers mois, ainsi que les assurances maternité et décès seraient obligatoirement étendues aux employés et ouvriers des chemins de fer ainsi qu’aux agents et fonctionnaires des administrations publiques, cette extension restant facultative pour les autres catégories.

109

À tous, en outre, une garantie est accordée dans le projet : les versements pour les retraites doivent être au moins égaux à ceux prévus pour l’ensemble des assurés. Le projet prévoit les conditions dans lesquelles […] des avantages supplémentaires pourront être constitués, soit que les patrons les consentent au profit d’ouvriers et d’employés déjà assurés en vertu de la loi, soit qu’ils étendent à de nouvelles catégories d’ouvriers et employés prévues dans la loi tout ou partie des prestations d’assurance. Des précautions sont prises pour que, en ce cas, les avantages promis offrent des garanties de sécurité sérieuses, en distinguant si le service en est confié à une caisse patronale ou syndicale, au moyen des seules contributions patronales ou avec la participation des ouvriers.

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111

Vous le voyez, d’étatisme il ne saurait être question. Le projet s’inspire, comme je l’ai dit déjà, de principes nouveaux dont l’application tend à confier aux intéressés eux-mêmes la gestion de ce nouveau service national. L’État n’intervient que pour contrôler l’application de la loi, assurer le respect de l’obligation, prendre les précautions de sécurité indispensables.

112

Quant à son effort financier, il est nettement circonscrit. C’est lui qui assure, en raison de l’intérêt national qui inspire la législation nouvelle, les allocations pour charges de famille ; il intervient pour assurer, dans une mesure exactement fixée, les compléments de pension d’invalidité et de vieillesse, ou pour alimenter le fonds de réserve de la Caisse de garantie ; il participe pour moitié aux frais de construction et d’aménagement des établissements de cure ou de prévention ; il règle à forfait les frais de gestion des caisses et des offices.

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Et c’est ainsi qu’on a pu, après des calculs minutieux basés sur des statistiques dûment contrôlées, déterminer le chiffre des crédits qu’il faudrait demander chaque année au budget pour réaliser intégralement la réforme.

114

En faisant état de la somme de 140 millions que coûte actuellement l’application, d’ailleurs incomplète, de la loi des retraites, la loi d’assurance sociale ne comportera pour le budget qu’un sacrifice supplémentaire de 150 millions environ, la première année, allant jusqu’à 350 millions environ la dixième année, et descendant progressivement à 180 millions au bout de 45 ans. Encore faut-il avoir égard à la diminution considérable des charges d’assistance qui en résultera et qu’on peut évaluer à 50 ou 60 millions environ.

115

Quelque importante que soit la dépense nouvelle, il est permis de penser qu’elle est modeste, en proportion du bénéfice moral et social considérable que le pays recueillera de l’application de la réforme.

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117

Voilà, Mesdames et Messieurs, l’édifice que l’on songe à élever. Le plan peut maintenant vous en apparaître plus aisément, du moins dans ses grandes lignes. Vous pouvez désormais juger de la solidité de ses fondements, de l’harmonie de son agencement.

118

Cet édifice est construit en vue d’une extension ultérieure : le plan permettra toutes les additions et réfections, sans nuire à la solidité fondamentale et à l’harmonie première.

119

Tout d’abord, l’assistance publique est remise à sa vraie place ; on entend en réserver désormais la protection à ce qu’on peut appeler, d’un terme générique, les déchets sociaux.

120

Et qui ne voit moralement, financièrement, l’utilité d’une telle mise au point ? Plus de législation improvisée, plus de réglementations qui chevauchent les unes sur les autres : on établit l’assurance pour les travailleurs. On réserve l’assistance à ceux qui ne travaillent point.

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122

En outre, les extensions ultérieures du programme social pourront se faire dans le cadre même de l’assurance. On parle beaucoup en ce moment de la fixation d’un sursalaire familial, terme d’ailleurs impropre. Dans les projets de loi qui sont actuellement devant le Parlement, on prévoit des allocations à la naissance, des primes d’allaitement. Si le projet d’assurance sociale était voté, les allocations à la naissance et les primes d’allaitement s’y trouveraient comprises, sans engendrer de nouvelles dépenses. Qui ne se rend compte de l’intérêt qui s’attache à l’incorporation de ces allocations dans le régime général des assurances sociales ?

123

On a, en certains milieux, fait grief au projet de ne pas envisager un risque particulièrement grave pour le travailleur : le chômage. C’est intentionnellement qu’il n’y a pas été englobé. La réforme est en effet suffisamment complexe en elle-même, pour ne la point compliquer d’une matière encore mal définie, et insuffisamment étudiée. Mais, ai-je besoin d’ajouter que si le plan général des assurances sociales se trouve définitivement accepté en France, c’est dans ce cadre que l’assurance-chômage pourra trouver place ?

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125

II y a, d’autre part, dans le projet, des lacunes, sur lesquelles ses auteurs mêmes ont tenu à appeler l’attention ; ils ont ainsi marqué spontanément la nécessité où on se trouvait, eu égard aux charges immédiates qui vont peser sur les travailleurs, les employeurs et l’État, de procéder par étapes. Ces étapes, il les faudra franchir dans un avenir plus ou moins éloigné.

126

Telles sont, à titre d’exemple, la réversibilité des pensions sur la tête des veuves et des orphelins, l’extension de l’assurance à certaines catégories de personnes qui n’y sont point assujetties, l’augmentation de certaines allocations familiales. Il est certain que ces améliorations pourront se réaliser ultérieurement dans le cadre harmonieux de la réforme projetée. Elles se fixeront au fur et à mesure des possibilités financières et lorsque nous aurons connu une nouvelle ère de prospérité économique.

127

Mais l’unité de l’ œuvre sociale réalisée subsistera intacte ; et cette unité est nécessaire à la société, dans laquelle le travailleur doit avoir des droits nettement établis, supérieurs à ceux de l’homme qui ne travaille point, et où l’exercice de ces droits mêmes doit être ordonné, de manière que les plus importants soient réglés par préférence. Elle sera conforme aux intérêts de l’industrie et du commerce, dont les charges doivent être mesurées, calculées avec autant de précision que possible, et qui ne peuvent point, par des réglementations multiples, être dans le même temps accablées de surcharges indéfinies. Cette unité sera maintenue, au grand profit des travailleurs qui connaîtront ainsi plus exactement l’importance de leurs obligations, de leurs devoirs et de leurs droits.

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II apparaît au surplus que toutes les règles d’hygiène devront être déterminées dans le cadre de cette organisation. D’aucuns auraient voulu que, dans une même loi, on pût réaliser la réforme hospitalière et le régime de l’assurance sociale. Mais on doit à la vérité de reconnaître que ce sont deux ordres de préoccupations qui appellent des études d’ordre divers. Toutefois l’une entraîne conditionnellement l’autre et la loi sur l’assurance-maladie nécessitera une réorganisation de la médecine, une modification du régime hospitalier en France. Par son fonctionnement même, elle provoquera une meilleure répartition des praticiens dans toutes les régions de France, une extension rapide des établissements de cure, de prévention, des laboratoires, des hôpitaux.

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C’est grâce à la loi d’assurance que le corps médical va pouvoir s’organiser pour remplir sa nouvelle mission, grâce à elle qu’il obtiendra enfin du pays les instruments de travail indispensables dont il est actuellement privé et dont l’amélioration de la santé des citoyens de France a un si pressant besoin. Aussi ce projet est-il moins une réforme qu’un programme social.

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Politiquement, si la loi est votée, elle permettra l’unification sociale de l’Alsace et de la Lorraine et des autres départements sur certains points de détail.

132

Socialement, elle prévoit la collaboration permanente des patrons et des ouvriers dans la gestion des intérêts communs, qui ne sont pas proprement industriels. Les ouvriers y trouveront un champ d’activité où se développeront leurs facultés d’initiative et leurs responsabilités ; les patrons y apprendront à connaître plus exactement les besoins, les aspirations, les sentiments, l’idéal même de la classe ouvrière.

133

Administrativement, en dépit des critiques qu’on a pu faire au projet de loi, on ne prévoit pas de fonctionnaires, mais une gestion par les intéressés, auxquels un nombre extrêmement limité de fonctionnaires apporteront le fruit de leur expérience technique et qui, en échange, recevront un esprit plus pratique, élargi, et c’est là peut-être une nouvelle méthode d’administration des intérêts généraux de la France qui pourra être ultérieurement généralisée pour le plus grand bien du pays.

Notes

[1]

Association nationale française pour la protection légale des travailleurs, Félix Alcan-Marcel Rivière Libraires, 1921.

[2]

Le terme de plafond n’est pas employé par l’auteur qui parle « d’un taux de 10 000 francs » et n’apparaîtra qu’ultérieurement.

[3]

Capitation.

Pour citer cet article

Cahen-Salvador Georges, « Rapport sur le nouveau projet de loi sur les assurances sociales (1921). Extraits », Revue d'histoire de la protection sociale, 1/2014 (N° 7), p. 139-155.

URL : http://www.cairn.info/revue-d-histoire-de-la-protection-sociale-2014-1-page-139.htm


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