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Revue d'histoire de la protection sociale

2015/1 (N° 8)


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L’ouvrage d’Axelle Brodiez s’ouvre sur une typologie de la pauvreté entre « ceux qui ne peuvent pas, ne veulent pas et ne trouvent pas à travailler », qui témoigne de la phobie du « mauvais pauvre », du profiteur qui hante la solidarité nationale jusqu’à l’instauration du revenu minimum d’insertion (RMI), fondé sur le principe général du droit à l’assistance.

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La problématique de l’ouvrage repose sur une approche sociale par le prisme de l’exclusion. En France, l’historiographie de l’assistance n’a vraiment émergé qu’à partir des années 1990, partant tantôt des exclus eux-mêmes [1][1] Gueslin André, Kalifa Dominique (dir.), Les exclus..., tantôt d’une approche locale [2][2] Duprat Catherine, Usage et pratiques de la philanthropie..... Le présent ouvrage opte pour le prisme local, car l’aide revient majoritairement aux municipalités et départements. Ainsi, les archives municipales lyonnaises concernant l’assistance au XXe siècle constituent la source principale, ce qui conduit à n’appréhender les associations caritatives qu’indirectement par le biais du contrôle ou du financement.

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Le concept retenu est celui de vulnérabilité, que l’auteur replace dans une perspective historique. La notion de pauvreté a succédé au XIXe siècle à celle d’indigence ; elle renvoie à une notion de seuil de subsistance. A partir des années 1970, on lui préfère les termes de marginalité et d’exclusion (de la consommation, de la santé, de l’emploi…), s’intéressant ainsi davantage aux conséquences sociales de la pauvreté. Puis apparait, dans les années 1990-2000, la notion de vulnérabilité [3][3] Chatel Vivianne, Roy Shirley (dir.), Penser la vulnérabilité :..., notion floue, qui renvoie à une situation de fragilité tant sociale que sanitaire, faisant craindre un basculement dans la pauvreté et l’exclusion. Si Axelle Brodiez choisit ce concept pour mener son étude c’est en raison de sa plasticité, puisqu’il s’écarte d’une définition normée pour qualifier aussi bien un processus, qu’un individu, un groupe social ou une situation, ce qui permet d’appréhender des réalités mouvantes selon les lieux et les périodes.

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L’ouvrage se décompose en trois périodes : 1880-1914, qui voit se développer institutions et structures d’assistance, 1914-1939 qui consacre la notion d’hygiène sociale et les Trente Glorieuses qui après une réforme de l’assistance voient le champ caritatif se renouveler alors que se maintiennent des poches de pauvreté. La première partie porte sur les débuts de la Troisième République, durant lesquels se met en place un dispositif assistantiel complexe, prenant en compte le local et le national, le privé et le public.

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Au XIXe siècle, l’assistance se caractérise par trois traits : elle est communale, clivée entre aide à domicile et hospitalière et partagée entre secteur public et privé. Jusqu’au Second Empire, les œuvres jouent un rôle majeur dans la prise en charge des fragilités sociales, nées du contexte d’industrialisation. Les pouvoirs publics sont peu actifs, se contentant de verser des subventions à certaines œuvres et d’aider financièrement les Hospices civils de Lyon (HCL) et le bureau de bienfaisance. L’arrivée à Lyon, dans les années 1880, des municipalités républicaines, change la donne. Engagés dans un combat hygiéniste, les médecins Gailleton et Augagneur rationalisent le fonctionnement du bureau de bienfaisance et créent de nouvelles structures en faveur des vieillards nécessiteux et des travailleurs précaires. Le vote des lois sociales, notamment celles de 1893 créant l’assistance médicale gratuite (AMG) et de 1905 sur les vieillards et incurables, introduit, à terme, une véritable révolution, mais leur mise en œuvre est lente et laisse en marge du droit au secours une large frange de population nécessiteuse qui continue à avoir recours au secteur privé. Axelle Brodiez étudie les réactions des associations à travers trois d’entre elles : les Hospitaliers-Veilleurs, représentatifs d’un catholicisme intransigeant, l’Entraide protestante et les Conférences de Saint-Vincent-de-Paul qui font preuve d’adaptation tant aux lois sociales qu’au contexte de sécularisation.

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La seconde partie porte sur l’Entre-deux-guerres de 1914 à 1945, caractérisé par l’hégémonie du sanitaire et le retour du social. La Première Guerre mondiale renverse la problématique, les urgences sanitaires l’emportant sur la question sociale. L’assistance de guerre se traduit par une désorganisation des structures traditionnelles, publiques comme privées, tandis que s’opère un recentrage sur la fonction médicale avec les hôpitaux de guerre. Cependant, apparait une nouvelle pauvreté, avec les réfugiés nombreux à Lyon, mais aussi les femmes de mobilisés, qui nécessitent des prises en charge particulières. Les années 1920 sont marquées par l’héritage de la guerre : essor du secteur hospitalier, aide américaine, professionnalisation du secteur médico-social. Les pouvoirs publics se mobilisent, alors, autour de la protection de l’enfance et de la lutte contre « les fléaux sociaux » (tuberculose, syphilis). Ce lien entre vulnérabilité et traitement social s’exprime dans l’hygiénisme social. Dans ce contexte, les hôpitaux en profitent pour continuer leur recentrage sur la fonction médicale aux dépens du volet assistantiel. Les organisations d’assistance, privées comme publiques, sont remises en cause par ce phénomène qui déplace « le curseur de l’action sociale » vers le sanitaire. L’instauration des assurances sociales en 1928 et 1930 accentue encore cette tendance : l’assistance tend à devenir un complément de l’assurance ou évolue vers la prévention. Mais la crise des années 1930 change la donne, augmentant les besoins tandis que les ressources diminuent. Alors que la prospérité avait permis aux institutions d’assistance d’être généreuses, la crise redonne de l’importance aux structures traditionnelles publiques ou privées. Ainsi, le bureau de bienfaisance, qui avait vu sa situation financière s’améliorer avec la prospérité, ajoute à l’aide à domicile l’assistance aux chômeurs non pris en charge par l’État. Dans ce même contexte, les œuvres, dans l’ensemble, connaissent un regain d’activité. Axelle Brodiez reprend la typologie précédente, constatant que l’Entraide protestante connait des difficultés, surtout de trésorerie, tandis que le déclin des Hospitaliers-Veilleurs est freiné par la crise qui suscite de nouvelles vocations. Enfin les Conférences Saint-Vincent-de-Paul poursuivent leur croissance (en nombre de confrères et en familles visitées), se montrant mieux adaptées aux besoins de la société. Cependant, le paysage associatif lyonnais a perdu de sa densité depuis le début du siècle.

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Avec la crise, se dessinent de nouvelles figures de vulnérabilité sociale et sanitaire. Ce sont les vieillards qui, malgré la loi sur les retraites, restent dans une situation difficile ; les infirmes, notamment les aveugles ; les chômeurs et les immigrés.

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Comme la Première Guerre mondiale, la Seconde engendre des désorganisations avec l’afflux de réfugiés et la réquisition de certains locaux d’assistance. Les pénuries aggravent encore la situation des populations les plus vulnérables (vieillards, malades des hôpitaux psychiatriques…). Pour faire face à cette situation, la municipalité met en place des initiatives centrées sur l’aide alimentaire et l’enfance. A Lyon, comme ailleurs, la période vichyste se caractérise par un mélange de renouveau et de tradition. Ainsi, la municipalité, dans un souci d’économie, abandonne le régime spécial en matière d’aide gratuite aux indigents (AMG) qui relève, désormais, du bureau de bienfaisance. Par ailleurs, le régime de Vichy laisse en l’état le système d’assistance mis en place par la Troisième République, le complétant même par une aide aux vieux travailleurs sans ressources suffisantes. Après avoir opéré une sélection (dissolution du Secours populaire), il restaure le Secours national, créé en 1914, pour drainer et répartir les dons des particuliers entre les œuvres. Les continuités perdureront après la guerre, dans un contexte de maintien du rationnement jusqu’en 1949, tandis que le Secours national devient l’Entraide française.

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La troisième partie est consacrée à la période 1945-1975, marquée par la persistance de poches de pauvreté dans un contexte de généralisation des assurances sociales. Axelle Brodiez distingue la décennie 1945-1955, qualifiée « d’appendice de la guerre », durant laquelle pénurie et reconstruction entretiennent des fragilités sociales. La création de la Sécurité sociale en 1945 ne permet pas de résoudre les difficultés, ni la prolifération des pensions, amputées par l’inflation. L’assistance demeure donc dans une situation de transition, largement fondée sur les structures datant de la Troisième République et de Vichy (bureau de bienfaisance, Entraide française). Ce n’est qu’avec les décrets de 1953-1954 que disparait officiellement l’assistance : le décret du 29 novembre 1953 scelle la fin de l’Entraide et la transformation des bureaux de bienfaisance en « bureaux de bienfaisance et d’aide sociale » (BAS), gérés par une commission formée d’élus du conseil municipal et de membres nommés par le préfet. Le décret de 1954 définit les allocations et les modalités de fonctionnement. La réforme opère donc une unification avec le BAS, qui devient fonctionnel à Lyon à partir de 1958, ce dernier cumulant aide sociale légale et facultative, ainsi que la gestion des diverses activités d’assistance (prévoyance, hygiène sociale…). Le renouvellement qui s’opère tant au niveau municipal, avec la mort d’Édouard Herriot en 1957, que départemental, avec, la même année, celle du président du conseil général, Laurent Bonnevay, facilite la mutation. L’aide se recentre sur les personnes âgées confrontées au problème du logement et à l’insuffisance des allocations. Les associations anciennes (les Hospitaliers-Veilleurs…) ou nouvelles (Petits frères des pauvres, Foyer des Sans Abri, Secours populaire…) participent à cette mobilisation.

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La crise du logement, patente depuis la Libération, et dont l’urgence est manifestée par l’appel de l’abbé Pierre en 1954, révèle de nouvelles pauvretés. Trois catégories se dessinent : les sans domicile fixe, les travailleurs immigrés et un môle résiduel de familles françaises. Tous doivent recourir à des logements de fortune. L’importance des besoins rend insuffisante l’action publique (création de la SONACOTRA) qui est complétée par des associations comme le foyer Notre-Dame des Sans Abris, créé en 1950 par Gabriel Rosset. L’association, dans un premier temps, apporte des secours, ouvre des centres de réconfort, puis s’engage dans une politique de construction de logements et de réfection d’appartements, financée par des subventions publiques et des dons. De nouvelles associations se créent donc dans ce domaine en relais de l’action publique.

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Axelle Brodiez conclut sur une ouverture jusqu’à la période contemporaine. Le milieu des années 1970 semble marquer un tournant. Cette période se situe à la fois dans la continuité des Trente Glorieuses avec la poursuite des réformes socio-sanitaires (loi de 1975 sur les adultes handicapés, assurance vieillesse obligatoire, essor des HLM…) et dans la rupture avec le retournement de la conjoncture économique. Apparait alors une nouvelle pauvreté qui va susciter la création de nouvelles associations : Restos du Cœur en 1985, centres de Médecins du Monde en 1986, mais aussi l’adoption par la municipalité lyonnaise de mesures d’urgence (allocation d’aide au loyer, distribution de bonsrepas…). Jusqu’en 1988, les réponses sont surtout quantitatives et d’urgence. Les années 1990 témoignent, à la fois, de la mise en place d’une politique d’insertion (loi instituant le RMI, la CMU) et de l’irruption des associations sur la scène publique pour mobiliser l’opinion sur la question des sans domicile fixe. Le lien entre vulnérabilités sociales et sanitaires se trouve réaffirmé, comme l’attention est focalisée sur ces nouveaux pauvres en situation d’exclusion.

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Un des intérêts de l’ouvrage d’Axelle Brodiez est d’aborder le thème de la lutte contre la pauvreté à travers cette intrication entre vulnérabilité sociale et sanitaire, dont elle propose une relecture historique, montrant que chaque époque a ses difficultés sanitaires qui sont amplifiées chez les plus démunis. En réponse, les politiques publiques de protection sociale se sont construites sur une double condition de précarité sociale et médicale : ainsi en est-il de l’aide aux indigents malades (1893) ou aux femmes en couches (1913), les autres populations relevant du système assurantiel. Puis, les deux pôles ont eu tendance à s’autonomiser comme en témoigne l’instauration du RMI en 1988, qui aide tout pauvre quelle que soit sa condition sanitaire. Le resurgissement de la question des sans domicile fixe dans les années 1990, a réactivé le binôme précarité sociale et médicale, générant des actions qui traitent conjointement les deux questions. L’autre axe majeur de l’ouvrage est la volonté de dégager les rivalités et coopérations qui se jouent dans l’histoire des politiques sociales et débouchent sur une « mixed economy of welfare ». Cette approche est limitée par le fait qu’Axelle Brodiez ne l’aborde qu’à partir de quelques exemples. Ainsi le milieu des œuvres n’est envisagé qu’à travers trois grandes associations (Hospitaliers-Veilleurs, Entraide protestante et Conférences Saint-Vincent de Paul) qui ne sont pas forcément les plus représentatives dans une ville qui en compte plusieurs centaines. Il en va de même pour la période postérieure à 1945 avec une approche essentiellement centrée sur le foyer Notre-Dame des Sans Abris pour les catholiques et trois associations protestantes. Ces éclairages permettent de concrétiser des actions privées, mais ne donnent pas un aperçu général des prises en charge et des engagements à l’échelle de la ville. Sur le long terme, il est difficile de percevoir les interactions entre les différents acteurs publics et privés, qui sont déterminantes dans la construction du paysage assistantiel local.

Notes

[1]

Gueslin André, Kalifa Dominique (dir.), Les exclus en Europe (1830-1930), Paris, Les éditions de l’Atelier, 1999.

[2]

Duprat Catherine, Usage et pratiques de la philanthropie. Pauvreté, action sociale et lien social à Paris au cours du premier XIXe siècle, Paris, Comité d’histoire pour la Sécurité sociale, 1996. Marec Yannick, Bienfaisance communale et protection sociale à Rouen (1796-1927), Paris, La Documentation française, Association pour l’étude de l’histoire de la Sécurité sociale, 2002.

[3]

Chatel Vivianne, Roy Shirley (dir.), Penser la vulnérabilité : visages de la fragilisation du social, Presses de l’Université de Québec, 2003.

Pour citer cet article

Angleraud Bernadette, « Combattre la pauvreté. Vulnérabilités sociales et sanitaires de 1800 à nos jours. Axelle Brodiez-Dolino, CNRS éditions, 2013, 328 p, 23,75 € - ISBN : 978-2-271-07605-2 », Revue d'histoire de la protection sociale, 1/2015 (N° 8), p. 201-205.

URL : http://www.cairn.info/revue-d-histoire-de-la-protection-sociale-2015-1-page-201.htm


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