L’échelle infra-nationale n’a guère suscité l’intérêt des nombreux chercheurs travaillant sur l’histoire politique de la RDA. Comme l’a remarqué Helga Welsch, « comparées à celles d’autres anciens États communistes, les élites régionales des Bezirk [1] de la RDA n’ont suscité pratiquement aucun intérêt de la part des chercheurs » [2]. Les travaux sur l’histoire politique de la RDA se sont ainsi singulièrement concentrés sur le « centre », principalement les instances centrales du parti au pouvoir, le SED [3] et les organes répressifs. Cette focalisation s’appuie sur les représentations de la RDA comme le pays du bloc soviétique le plus parfaitement centralisé où « toutes les décisions importantes, mais aussi les décisions les plus insignifiantes étaient prises par le Secrétaire général du SED » [4]. Selon cette représentation, les décisions du bureau politique auraient été exécutées à la lettre par l’ensemble des acteurs de l’appareil du Parti et de l’État, dont la soumission au Parti et la discipline était supposée entière sous la contrainte du système de nomenklatura [5], et par l’intériorisation de la culture et de l’idéologie du Parti [6], relayée par l’efficacité d’une bureaucratie s’appuyant sur l’héritage prussien. Plus qu’ailleurs, le « centralisme démocratique » de la RDA se serait traduit par une disparition de l’autonomie des acteurs « périphériques », transformés en « courroies de transmission », tandis que se serait instaurée avec la population une relation fondée sur le commandement et l’obéissance.

Rappelons avec Alf Lüdtke que la domination est toujours relationnelle et se déploie dans la multiplicité des situations d’interaction [9], et ne peut donc pas se réduire au dualisme de la « soumission » ou de la « résistance » d’une instance par rapport à une autre. Si l’autonomie, la contrainte et la domination sont ainsi toujours liées à un contexte précis, la variété des situations et la multiplicité d’acteurs en interaction au sein de l’espace politique et administratif périphérique laissent théoriquement la place aux stratégies qui ont pu être théorisées dans d’autres contextes : des stratégies d’évitement [10], la création et l’usage de marges d’appréciation différenciées selon la situation et la position des acteurs, de prises de distance avec le règlement ou au contraire son respect « à la lettre » [11].

Avec la création des Bezirk en 1952, la structure du Parti fut calquée sur le nouveau découpage territorial, mais l’ampleur des réformes tant administratives qu’économiques produisit des querelles de compétences entre les différentes institutions territoriales et une usure phénoménale des permanents et responsables du SED. Entre 1952 et 1954,70% des premiers et deuxièmes secrétaires du SED des cantons ( Kreis) furent remplacés ainsi que 60% des permanents du Parti des Bezirk [13]. Selon les statistiques tenues sur les permanents de l’appareil du SED de la ville de Leipzig en 1953, seulement 18 des 283 permanents étaient dans l’appareil depuis plus de trois ans [14]. Cette fluctuation de la première moitié des années 1950 s’explique, selon Mary Fulbrook, par la combinaison du faible niveau d’instruction politique et scolaire et les revirements fréquents de la ligne idéologique du SED produisant des » défaillances et des faiblesses » idéologiques, pour reprendre des termes de l’époque [15]. Les changements de ligne politique et une maîtrise imparfaite de la rhétorique dans le discours et dans l’écrit furent interprétés comme des défaillances de compétence idéologique signifiant, pour la plupart des permanents, un retour à l’usine et la fin d’une promotion sociale dans un emploi où l’on ne « se salit pas les mains » [16].

L’impulsion initiale de ce changement vint de Berlin dans une tentative de limiter l’usure du personnel du SED et de l’État et pour remédier aux désordres induits par les réformes de l’été de 1952 qui avaient perturbé les circuits économiques dans les mois précédant les grèves insurrectionnelles du 16-18 juin 1953 [26]. Le problème de la superposition d’institutions responsables du « contrôle » des entreprises se décanta progressivement à partir de la codification plus claire des compétences entre l’État, les entreprises et le SED des Bezirk. Par exemple, une directive centrale sur les compétences des cellules du SED dans les administrations de décembre 1955 définit neuf fonctions qui se concentrent essentiellement dans les domaines de « l’agitation et de la propagande », l’organisation de formations politiques et la sélection des candidats pour les écoles du Parti, et l’action en faveur des jeunes et des femmes.

L’espace infra-national et sa population ne peuvent exister politiquement que si les institutions et les porte-parole légitimes le font exister en imposant le cadre territorial comme une entité naturelle dotée d’une spécificité et d’intérêts propres, ce qui suppose que les élites politiques et administratives périphériques aient un intérêt à le faire exister et que la configuration institutionnelle soit telle que cette stratégie s’avère payante. Autrement dit, les acteurs défendent et font exister les intérêts d’une entité territoriale « périphérique » dans la mesure où il existe la perception d’un lien entre la performance économique de « leur » territoire et l’avancement de leur carrière.

La construction de l’État central et le renforcement de l’appareil du SED au niveau central à la fin des années 1940 s’est accomplie par la cooptation du personnel des organisations territoriales. Avec le départ à Berlin des ténors du SED, nombre de jeunes apparatchik ont bénéficié d’un avancement de carrière fulgurant. Un tiers des premiers secrétaires des Bezirk en poste en 1955 avaient en effet entre 30 et 35 ans et seulement trois étaient âgés de plus de 50 ans.

Dans l’exercice de leurs fonctions, les « Princes du Bezirk » devaient se montrer à l’écoute de la classe qu’ils représentaient, encourager– et canaliser– la prise de parole des ouvriers et enfin, agir pour mettre fin aux problèmes et sources de mécontentement. Ils se firent les porte-parole de revendications populaires vis-à-vis des organes étatiques et instrumentalisèrent les « problèmes que les habitants leur avaient confiés » pour asseoir leur autorité sur ces derniers. Les archives de la municipalité de Leipzig contiennent ainsi de nombreuses interventions du Premier secrétaire du Bezirk portant sur des problèmes de vie quotidienne, notamment des pénuries de tel ou tel aliment, de biens de consommation, ou des problèmes de transport. Par exemple, dans une lettre au Maire de Leipzig en 1959, le Premier secrétaire Paul Fröhlich signale les problèmes suivants des habitants d’une banlieue de Leipzig : « Lors de ma récente visite à Portitz, de nombreux habitants m’ont interpellé sur les problèmes de transport. Il faut en effet changer trois fois de tram pour atteindre le centre-ville. De plus, les habitants se sont plaints de la présence d’une grande porcherie qui empeste l’air et attire des nuées de mouches. Je te remercie de bien vouloir t’occuper de ces problèmes et de me tenir au courant des solutions apportées [42]. » Les habitants de Portitz avaient déjà exprimé, à plusieurs reprises, leur opposition à l’implantation de la porcherie et les problèmes de transport aux autorités de la ville, mais celles-ci n’avaient pas les ressources nécessaires pour modifier les tracés du tram et étaient soumises aux impératifs du développement de la filière porcine au moment de la dernière poussée de la collectivisation des terres.

À partir des années 1960, les Premiers secrétaires se montrèrent progressivement plus revendicatifs dans leurs rapports avec les instances centrales.

Ce qui frappe à la lecture des échanges entre les instances centrales et périphériques est moins l’inflexibilité de la planification que la capacité des acteurs locaux à renégocier l’allocation des ressources, à abaisser les objectifs de production, ou encore à obtenir des rallonges budgétaires à la fin de l’année [51]. Les négociations sur le plan se jouaient souvent aux marges; par exemple sur l’obtention de quelques milliers de tonnes de ciment et d’acier, ou sur la réduction d’un ou deux pour cent des objectifs de production dans tel ou tel secteur, ou les deux à la fois. Les ajustements aux marges pouvaient ainsi faire la différence entre un plan réalisé à 100% et un retard sur le plan de quelques pour cent entraînant des conséquences fâcheuses. En même temps, des ressources supplémentaires négociées au moment de l’établissement du plan ou au cours de l’année donnaient des marges de manœuvre, c’est-à-dire des « réserves » qui pouvaient être utilisées de façon discrétionnaire, permettant ainsi aux responsables territoriaux de disposer de biens et de services permettant l’accumulation d’un crédit personnel particulièrement important pour des échanges futurs. Mais les marges de manœuvre dont disposaient les représentants étatiques périphériques restaient limitées, ce qui augmentait l’importance de l’engagement du Premier secrétaire, et notamment les formes d’accès « informelles » basées sur le crédit accumulé par le Premier secrétaire du Bezirk auprès des décideurs centraux.

Les négociations entre les représentants de l’État territorial et les responsables des ministères centraux mettaient en relation deux mondes ayant des caractéristiques sociologiques relativement similaires, mais avec des trajectoires professionnelles très différentes [52]. À partir des années 1960, les directeurs de la planification des Bezirk étaient dans leur grande majorité des jeunes diplômés d’économie comme leurs homologues à la Commission étatique du plan ( Staatsplankommission ou SPK). De même, les directeurs des administrations de la construction des Bezirk étaient tous des architectes ou des diplômés d’économie comme leurs interlocuteurs ministériels. Cependant, au regard des dossiers de cadres des principaux hauts fonctionnaires du ministère de la Construction, les parcours professionnels passant par les responsabilités territoriales furent exceptionnels. Sur les 37 dossiers consultés concernant des cadres ayant occupé au moins le poste de chef de bureau au ministère de la Construction dans les années 1960-1975, cinq seulement avaient occupé auparavant une position dans une collectivité territoriale [53]. La cooptation des hauts fonctionnaires du ministère de la Construction s’opéra aussi presque exclusivement parmi les cadres dirigeants des entreprises de construction. Cela peut s’expliquer par le parcours du ministre et de ses secrétaires d’État qui étaient eux-mêmes d’anciens cadres dirigeants d’entreprise et choisirent, par conséquent, des collaborateurs dont ils connaissaient personnellement les mérites. Par ailleurs, les responsables ministériels avaient une grande latitude dans la nomination des directeurs des entreprises alors que le choix des responsables des administrations des Bezirk dépendait en grande partie du SED du Bezirk, contribuant ainsi à la distanciation des rapports entre les administrations centrales et territoriales.

Les trajectoires professionnelles des Premiers secrétaires du Bezirk et leur capacité à accumuler un capital de crédit basé sur leur pouvoir de prélever et de distribuer de manière discrétionnaire des ressources locales les plaçaient dans une position charnière entre le centre et la périphérie. Ils se trouvaient en effet dans la position unique de cumul des fonctions dans l’appareil central du SED (Comité central ou Bureau politique) et de contact constant avec l’ensemble des institutions du Bezirk. Si le Premier secrétaire était mandaté par le Bureau politique pour contrôler l’exécution des résolutions du SED, sa réussite personnelle était inextricablement liée à la performance économique de son Bezirk. Or, comme les administrations étatiques ne disposaient d’autres formes d’accès au centre, que leurs rapports assez conflictuels avec leurs administrations de tutelle, le Premier secrétaire du Bezirk était le seul acteur « périphérique » à pouvoir influencer directement la répartition territoriale des ressources en amont de la négociation « 50%-50% » du plan. Pourtant, les « princes du Bezirk » devaient utiliser le crédit acquis dans les échanges de service avec les ministres et membres de l’appareil central du Parti avec discernement pour ne pas le dilapider.