Nous souhaitons discuter cette représentation, à lalumière de sources nouvelles auxquelles nous avons accédé, les archives policières et judiciaires détenues par le comité du Parti de la région de Sverdlovsk [3]. Il s’agit principalement de rapports d’activité émis par les diverses institutions en charge de la lutte contre la criminalité économique. L’expression de criminalité économique ne représentait pas une catégorie juridique, mais une construction politique et policière regroupant des infractions dispersées dans trois chapitres du code pénal adopté en 1960 : les atteintes à la propriété de l’État, les infractions aux règles de l’activité économique (par exemple la spéculation ou le fait d’exercer une activité d’entreprise privée) et les infractions de fonctions (notamment la corruption) [4]. Malgré le formalisme qui caractérise à la fois leur style et leur présentation, presque toujours ordonnée en trois parties (exposé des résultats statistiques positifs, puis négatifs et enfin des causes expliquant les défaillances de l’action menée), ces rapports permettent de saisir les difficultés liées à la mise en œuvre de la lutte contre la criminalité économique, en soulignant notamment les interactions, plus ou moins conflictuelles, entre les différentes institutions. D’autres documents, notamment les procès verbaux des réunions du comité régional du Parti consacrées à la lutte contre la criminalité, souffrent moins des contraintes bureaucratiques qui pesaient sur la production des rapports d’activité et donnent accès à des informations claires sur les difficultés rencontrées. Ces sources écrites permettent en conséquence de savoir quelles informations circulaient de bas en haut sur la mise en œuvre de la lutte contre la criminalité économique : elles mentionnent par exemple les tactiques de contournement des règles formelles auxquelles recouraient les policiers dans leur activité quotidienne, sans pour autant les détailler. Les entretiens que nous avons conduits avec des policiers, encore en poste ou non, nous ont permis de préciser l’aspect informel de leur activité.

Il ne s’agit pas, dans le cadre de cet article, de décrire le contenu de ces archives, ni de présenter de manière détaillée l’évolution quantitative et qualitative des pratiques économiques illicites [5], mais d’éclairer les différentes facettes du mode soviétique de gestion différentielle des illégalismes, au niveau central et régional. La période retenue permet de saisir les invariants de l’action publique durant deux décennies, au cours desquelles trois secrétaires généraux (L. Brejnev, Y. Andropov, M. Gorbatchev) se sont succédé à la tête du PCUS Alors que les deux derniers sont fréquemment présentés comme l’incarnation d’une rupture avec la « stagnation » brejnevienne, nous souhaitons souligner les efforts accomplis au cours des années 1970 pour adapter l’action menée à l’évolution des pratiques économiques illicites, ainsi que les continuités observées dans la conception et la mise en œuvre de la lutte contre cette forme de délinquance. Lancée en 1986, l’offensive contre les « revenus illicites » marque à nos yeux le dernier exemple de campagne soviétique de lutte contre la criminalité.

Après avoir présenté le dispositif central de lutte contre la criminalité économique (canaux d’information sur les pratiques illicites, évolution du dispositif institutionnel et modes de transmission des injonctions), nous observerons l’activité des metteurs en œuvre de cette politique sectorielle, notamment des policiers, et la manière dont ces street-level bureaucrats [6] sélectionnaient les affaires traitées selon des contraintes propres à leur activité professionnelle.

Selon le principe de la double subordination, les services policiers et judiciaires locaux rendaient des comptes verticalement et horizontalement, à leur hiérarchie (régionale, puis fédérale) et au département des services administratifs du comité régional du PCUS correspondant. La présentation de leur activité s’effectuait par ailleurs selon des règles formelles qui valorisaient les indicateurs quantifiés : nombre de faits constatés et taux d’élucidation pour les services policiers, données sur les personnes mises en cause et condamnées, sur les infractions les plus fréquemment jugées et sur les peines infligées par les tribunaux. Les rapports expédiés par les services de la prokouratoura présentaient un intérêt spécifique du fait des fonctions exercées par cette institution :

engagement de poursuites pénales contre les auteurs de certaines infractions, surveillance de l’exécution des lois par les services répressifs et coordination de leur activité, participation à l’élaboration et à la propagande des lois soviétiques [10]. En conséquence, ces rapports informaient non seulement sur les résultats, mais aussi sur l’organisation et les dysfonctionnements de la lutte contre les infractions économiques. Pour autant, ils ne représentaient pas une source d’information neutre et objective : susceptibles de se retourner contre l’expéditeur, les critiques ne pouvaient dépasser certaines limites. En outre, les agences régionales de la prokouratoura avaient intérêt à ce que les services de police présentent des indicateurs d’activité conformes aux injonctions hiérarchiques.

Malgré ses défauts, l’information transmise par les canaux institutionnels policiers et judiciaires heurtait les fondements de la légitimité du régime soviétique. Contrairement au discours officiel selon lequel la criminalité économique, par essence étrangère au socialisme, diminuait et serait éradiquée lorsque les dernières « séquelles de la mentalité capitaliste » auraient disparu de la société soviétique, les faits constatés ont progressé durant toute la période considérée. Les cas enregistrés d’infractions économiques, et la part qu’ils occupaient au sein de l’ensemble des faits constatés, ont considérablement augmenté de 1965 à 1986. Les pratiques se sont diversifiées : alors que les atteintes à la propriété socialiste et les pripiski (falsification des indicateurs d’activité des entreprises afin de les rendre conformes aux objectifs planifiés)

dominaient la criminalité économique enregistrée jusqu’aux années 1970, de nouvelles infractions, en particulier la spéculation, sont apparues et ont progressé dans les statistiques policières. D’un point de vue qualitatif, les pratiques illicites se sont sophistiquées : de l’avis des policiers en charge de l’écriture des rapports d’activité, les pripiski s’effectuaient par exemple selon des techniques de plus en plus élaborées. L’activité de réseaux organisés de détournement de matières premières, perceptible dès le début des années 1960, s’est accrue durant toute la période considérée et la production clandestine de biens et marchandises s’est développée à partir des années 1970.

Nous reviendrons sur les conditions de production de ces informations institutionnelles, pour comprendre notamment si elles reflétaient l’activité des services répressifs locaux ou une somme d’injonctions hiérarchiques. Quoi qu’il en soit, l’évolution des pratiques économiques illicites, telle qu’elle apparaissait dans les rapports d’activité des services répressifs, défiait le Parti-État.

La lutte contre la criminalité économique représentait un lieu de tension entre deux référentiels concurrents, c’est-à-dire entre deux valeurs qui justifient et orientent l’action publique, et entre deux sources de la légitimité du régime politique et des gouvernants : la garantie de la justice sociale et l’amélioration du bien-être économique. D’un côté, l’ensemble des pratiques désignées comme des infractions économiques révélait l’incapacité des pouvoirs publics à imposer des règles du jeu cohérentes, impersonnelles et respectées de tous.

De l’autre, compte tenu de la place considérable que ces pratiques illicites occupaient dans l’économie et dans les revenus de la majorité écrasante de la population, une action résolue à leur encontre était potentiellement risquée pour les dirigeants décidés à en assumer la responsabilité.

Les expéditeurs institutionnels mentionnés ne monopolisaient pas l’émission de l’information en matière de criminalité économique. La lutte contre cette forme de délinquance engageait de nombreuses autres agences : départements du comité du PCUS de la région de Sverdlovsk concernés par un aspect du problème criminel (le département du commerce et des services usuels, par exemple, ou le département de l’industrie légère et alimentaire), antennes locales du Gossnab (Commission d’État à l’approvisionnement), organisations de droujinniki… [11] Les comités de contrôle populaire (KNK) jouaient un rôle précieux, ayant accès, au sein des entreprises, à des informations internes que les services de police ou de la prokouratoura obtenaient difficilement [12]. Enfin, les commissions de contrôle du Parti (KPK) incarnaient l’une des dimensions du mode soviétique de gestion différentielle des illégalismes, car elles traitaient de nombreuses affaires de criminalité économique impliquant un membre du Parti, ce qui l’exposait à des sanctions disciplinaires, et non pénales.

Il faut également prendre en compte les vecteurs non institutionnels d’information. Le rôle de la presse populaire, à travers le courrier des lecteurs [13] ou les feuilletons [14], est bien connu. On sait, de même, que l’hebdomadaire Literatournaïa Gazeta, plus difficile alors à trouver, développait dès les années 1970, dans la rubrique « La morale et le droit », une réflexion sur l’activité économique en Union soviétique. En outre, les lettres que les citoyens adressaient aux instances dirigeantes, notamment aux comités du Parti, étaient fréquemment présentées comme d’importantes sources complémentaires d’information.

En dehors du rôle qu’elles jouaient dans la construction de la légitimité du régime politique soviétique, en étayant l’idéologie d’une participation de chacun aux affaires du Parti-État, ces lettres contribuaient-elles à l’efficacité des services répressifs, comme l’a pensé Nicholas Lampert [15] ? Pour les policiers que nous avons rencontrés, cette hypothèse doit être nuancée : les plaintes pouvaient entraîner une réponse institutionnelle, puis être rapidement classées. Un ensemble de lettres pouvait en revanche les menacer, en attirant l’attention sur leur activité [16]. Enfin, une dimension informelle importante caractérisait de toute évidence la circulation de l’information. Face aux contraintes inhérentes à la production des rapports d’activité, les acteurs de la politique pénale estiment que les réunions, au niveau central, des responsables régionaux de la lutte contre les infractions, jouaient un rôle majeur dans la transmission de l’information [17].

En somme, la diversité des canaux d’information disponibles permettait vraisemblablement aux dirigeants politiques soviétiques d’être convenablement informés de l’évolution des pratiques économiques illicites dans la société soviétique. L’organisation d’une réponse au défi posé était néanmoins limitée par l’ampleur des réformes économiques à mener pour résoudre les causes socio-économiques de cette forme de délinquance, et par la faible capacité d’adaptation du dispositif pénal.

Selon Peter H. Solomon Jr, les changements produits par l’évolution du discours criminologique soviétique ont toutefois été d’une part incrémentaux, d’autre part justifiés par la seule volonté de rationaliser – terme fondamental dans l’URSS des années 1960 – l’action publique et la politique pénale. Il s’agissait de les rendre plus efficaces, et non d’en remettre en cause les fondements [22]. Nous avons pu apprécier l’impact du renouvellement partiel de la réflexion criminologique sur l’activité des services policiers et judiciaires. Les éléments explicatifs de la criminalité furent certes rapidement intégrés dans les rapports d’activité, mais selon des règles de présentation bureaucratiques. Pour les services locaux, le changement était minime : il s’agissait simplement d’ajouter dans la présentation de leur activité un paragraphe sur l’identification des causes de la criminalité. Les trois principales familles de facteurs explicatifs qui devaient désormais obligatoirement figurer dans les rapports d’activité étaient les causes contribuant à la « formation morale de la personnalité » et expliquant la présence de « séquelles de la mentalité capitaliste » chez le délinquant (alcoolisme, « parasitisme », récidive), les circonstances incitant au passage à l’acte criminel (protection défaillante des marchandises, abus d’alcool… ) et les circonstances influant sur les chances de succès de l’acte criminel perpétré (absence de patrouilles de police, défaillances dans la comptabilité des entreprises et des magasins).

Paradoxalement, alors que cette nouvelle obligation aurait pu représenter une contrainte pour les agents locaux des services répressifs, elle a constitué une nouvelle ressource, leur permettant en particulier de ne pas aborder les dysfonctionnements du système économique soviétique. L’évocation des causes économiques de la criminalité économique s’exposait en effet à des critiques fondées sur l’analyse criminologique : « N’oublions pas que ce ne sont pas les conditions de vie dans notre pays qui engendrent les voleurs, les spéculateurs ou les corrompus, mais l’arriération de la conscience, le penchant pour la tradition de l’individualisme et de la propriété privée » [23]. De même, l’explication des pénuries pouvait-elle se limiter à une critique des modes de recrutement des vendeurs dans les magasins : « On embauche des types déjà plusieurs fois condamnés ! » [24]. La réflexion criminologique n’a donc guère contribué à améliorer l’activité des services répressifs. Ne pouvant prendre en compte dans leur intégralité les défis posés par la criminalité économique au régime soviétique, elle a au contraire encouragé le formalisme bureaucratique dans l’explication des causes de la délinquance. L’étude des mesures de réorganisation du dispositif institutionnel de lutte contre la criminalité économique souligne l’impasse d’une vision extrêmement sectorisée de l’action publique dans ce domaine : les tentatives de « rationalisation » de cette politique pénale n’ont guère produit d’effets tant que la formulation des difficultés rencontrées excluait toute réflexion sur la politique économique soviétique.

À partir des années 1960, les services de lutte contre les atteintes à la propriété socialiste (BKhSS) ont dû accorder une attention accrue « à la prévention des infractions, à la recherche des causes et des conditions d’existence de ces pratiques, au renforcement des liens avec les services économiques et à l’élucidation des infractions » [25]. Au début des années 1970, le ministre de l’Intérieur N. A. Chtchelokov pouvait ainsi déclarer que les services de BKhSS menaient désormais « un travail d’économistes et d’ingénieurs » [26]. Les réformes institutionnelles élaborées à partir du milieu des années 1970 ont prolongé cette tendance.

En 1975, une école du MVD, spécialisée dans la formation des cadres de la lutte contre les infractions économiques, fut fondée à Gorki [27]. Un département des problèmes économiques et juridiques y fut créé. En 1977, la création à Moscou d’un « laboratoire central de recherche scientifique sur les problèmes économiques et juridiques de protection de la propriété socialiste », au sein du ministère de l’Intérieur de l’URSS, représenta un pas supplémentaire vers une meilleure compréhension de l’ampleur et du rôle des pratiques économiques illicites au sein de la société soviétique [28]. Selon son vice-directeur, cette innovation représenta :

La volonté d’associer des économistes à la réflexion sur la régulation juridique de l’économie s’est traduite par des mesures organisationnelles innovantes. Au niveau central et dans les régions, les laboratoires associaient des agents provenant des services de BKhSS, des économistes, des juristes, des criminologues, voire parfois des sociologues. Dans les agences régionales, si le directeur était un agent de police (BKhSS), son adjoint devait nécessairement être un économiste. Les laboratoires cherchaient à améliorer l’activité des services de BKhSS, en évaluant par exemple la latence des infractions économiques [30]. Leurs propositions pouvaient fonder des décisions du Comité central ou des arrêtés du Conseil des ministres.

Au niveau régional, l’activité du laboratoire semble perçue aujourd’hui comme une expérience qui a été utile et positive. Son existence n’a cependant pas résisté au changement de secrétaire général du PCUS. Peu de temps après son accession au pouvoir, Youri Andropov remplaça N. A. Chtchelokov, le ministre de l’Intérieur en poste depuis 1966 [31], par V. Fedortchouk, qui décida, en 1983, de liquider le laboratoire. Des fonctions opérationnelles furent ajoutées au travail analytique et scientifique des agents du laboratoire à Moscou et les agences régionales furent anéanties. La courte histoire du laboratoire souligne les tensions inhérentes aux défis posés par la criminalité économique durant les dernières décennies de l’histoire soviétique. Comment interpréter la manifestation d’une volonté d’adopter un regard compréhensif sur les causes de cette forme de délinquance, puis son abandon brutal ? Est-ce la preuve de l’existence d’un affrontement entre deux tendances au sein des mondes politique et policier, les uns plaidant pour une meilleure régulation juridique des pratiques économiques illicites, les autres, Youri Andropov à leur tête, pour leur répression indifférenciée ?

Pour V. Fedortchouk, cette tâche a sans aucun doute constitué une priorité : les effectifs des services de BKhSS augmentèrent très fortement (+ 57% dans la région de Sverdlovsk), le directeur du service au niveau central acquit la fonction de vice-ministre de l’Intérieur. Mais le travail opérationnel devait désormais prendre le pas sur l’activité scientifique : les effectifs de l’Institut russe de recherche scientifique et de l’Académie du ministère des Affaires Intérieures furent d’ailleurs réduits [32]. Alors que l’arrivée de Youri Andropov à la tête du PCUS a fréquemment été interprétée par les historiens comme une rupture avec la « stagnation » brejnevienne et un pas vers les réformes impulsées par Mikhaïl Gorbatchev, elle représenta sur certains points un retour en arrière. À la prise de conscience de la nécessité d’adopter une démarche plus compréhensive vis-à-vis de la criminalité économique se substitua un discours privilégiant la seule répression.

La sévérité de la politique pénale menée par Youri Andropov ne doit cependant pas être surestimée. Par bien des aspects, la lutte contre la criminalité économique s’est inscrite dans la continuité des réorientations observées au milieu des années 1970. Dans le domaine de la législation pénale, une tendance générale à la diversification du répertoire des peines et à la réduction de la place occupée par l’emprisonnement s’est notamment maintenue, comme en témoigne la réforme du code pénal du 3 décembre 1982, qui consacra les travaux correctifs et les amendes comme principales réponses pénales aux diverses formes d’atteintes à la propriété de l’État. Les peines complémentaires (confiscation des biens, interdiction d’exercer une activité impliquant une responsabilité sur des ressources matérielles) se généralisèrent par ailleurs [33]. Ces tendances de politique pénale se poursuivirent avec l’adoption, en juin 1984, du code des infractions sanctionnées par l’administration. De nombreuses formes bénignes de criminalité économique, telles que la vente à la sauvette, la petite spéculation, l’exercice d’un artisanat interdit ou l’utilisation de moyens de transport dans un but de profit personnel, entraînèrent désormais une responsabilité administrative et furent passibles d’amende [34]. Les archives consultées révèlent également de nombreuses continuités, avant et après 1982. Les tendances lourdes de l’évolution de la criminalité économique, observées durant la période brejnevienne, se sont maintenues : augmentation générale, aggravation du taux d’élucidation, inefficacité du contrôle social, formalisme dans la recherche des causes. Contrairement à ce qu’affirme J. Medvedev, selon lequel « les journaux ont commencé à faire campagne pour le renforcement de la discipline sur le lieu de travail et l’amélioration de l’éthique au travail; simultanément, la police et les autres services de contrôle ont lancé une offensive réelle contre toutes les formes de travail non enregistré, le travail au noir et la seconde économie », les mots d’ordre lancés n’ont pas entraîné un changement important des pratiques au niveau local [35].

Il convient donc de distinguer les discours tenus par Youri Andropov, en quête de légitimité, lorsqu’il a accédé au pouvoir, et la mise en œuvre des décisions prises dans le domaine de la lutte contre la criminalité économique.

L’explication de ce décalage réside en fait dans un calcul revendiqué. Dans ses discours, Youri Andropov justifiait fréquemment les décisions prises dans le domaine de « l’instauration de l’ordre » par un contexte socio-économique contraignant. La lutte contre l’indiscipline (ce qui englobe des infractions telles que le détournement de la propriété socialiste ou les pripiski, infraction à la discipline exigée par la planification) représentait :

Le renforcement de la discipline offrait un délai supplémentaire à la réflexion sur la nécessaire réforme de l’économie. Dans ces conditions, la lutte contre les infractions économiques ne constituait pas qu’un ensemble de contraintes pour les pouvoirs publics, mais également un réservoir de ressources, au moins pendant un certain temps. De ce point de vue, les politiques pénales représentaient un expédient, un palliatif, dans l’attente d’une réforme économique d’envergure. L’accession de Mikhaïl Gorbatchev à la fonction de Secrétaire Général du PCUS n’a pas tout de suite provoqué une remise en question de cette articulation entre politique économique et politique pénale.

Au contraire, le lancement en mai 1986 de la campagne de lutte contre les revenus illicites (littéralement, les revenus non issus du travail) a représenté un formidable effort de mobilisation contre les illégalismes économiques.

L’action menée à l’encontre des revenus illicites s’est inscrite, pour une large part, dans la continuité des campagnes précédentes. Celles-ci présentaient un caractère routinisé, voire cyclique : les instances supérieures du PCUS indiquaient leur volonté de lutter contre une ou plusieurs formes d’infractions économiques et chargeaient les services locaux d’appliquer cette décision, les relais locaux du Parti et de l’État devaient présenter des résultats, la campagne conservait pendant une période plus ou moins étendue un caractère prioritaire [37]. Les campagnes visaient surtout à mobiliser les services répressifs, tenus de rendre des comptes, non seulement au Parti et à la hiérarchie, mais aussi à la population. Puisque les campagnes étaient généralement médiatisées, la population pouvait apprécier l’efficacité de leur mise en œuvre au niveau local et s’exprimer en adressant des lettres aux autorités sur la question.

Cependant, l’impact des campagnes sur l’activité policière variait en fonction du suivi accordé par la hiérarchie et exprimé par diverses formes d’injonctions, écrites ou orales, beaucoup plus discrètes [38]. Par ailleurs, les campagnes jouaient un rôle dans la construction et le maintien de la légitimité des dirigeants du pays. Nombre d’entre elles furent impulsées alors qu’un nouveau secrétaire général du PCUS venait d’accéder au pouvoir : lutte contre le hooliganisme en 1966, lutte contre l’indiscipline au travail fin 1982-1983, lutte contre les revenus illicites en 1986.

Un examen attentif des différentes campagnes montre que certaines formes de criminalité économique n’ont jamais été explicitement combattues.

C’est notamment le cas des activités économiques les plus productrices, telles que l’organisation d’ateliers clandestins de fabrication de marchandises ou la construction de bâtiments par des équipes travaillant au noir. Les atteintes à la propriété socialiste (campagnes de 1968 et de 1975), auxquelles furent progressivement ajoutées la corruption et la spéculation ( 1979,1981), représentaient les principales cibles visées. En outre, d’autres campagnes plus générales, déterminées par un objectif imprécis, par exemple la lutte contre les « hooligans » en 1966, conduisaient dans la pratique à un renforcement de la lutte contre les atteintes à la propriété socialiste [39]. Ce constat corrobore l’hypothèse d’une politique pénale conçue et organisée comme expédient ou palliatif d’une politique économique à imaginer. Les différentes campagnes promettaient non seulement un rétablissement de l’ordre, mais aussi une réponse aux difficultés économiques que rencontraient les citoyens soviétiques dans leur vie quotidienne.

En employant l’expression de revenus illicites, l’équipe dirigeante a visé une large gamme de pratiques, à peu près toutes les formes de criminalité économique. Aucune distinction n’était opérée entre les détenteurs de revenus illicites, entre ceux dont les activités s’inscrivaient dans une économie de survie individuelle et ceux qui, au sein d’organisations, exploitaient les pénuries pour s’enrichir. Ce faisant, les nouveaux dirigeants soviétiques se privaient d’une ressource traditionnelle dans l’élaboration de leur légitimité politique, qui consistait à rassembler la population face à un bouc émissaire désigné, à créer une opposition stratégique entre différentes formes d’illégalismes économiques. En ne désignant pas un ennemi de l’intérieur associé à une figure de la délinquance telle que le « hooligan », le « parasite » ou le « récidiviste », la lutte contre les revenus illicites menaçait l’ensemble de la population soviétique.

Davantage encore que les précédentes, cette campagne a soulevé de considérables difficultés lors de sa mise en œuvre.

Constatez par vous-même : en cinq ans, le taux d’élucidation a diminué de 6% et atteint 78% en 1983 » [41]). Par ailleurs, la prokouratoura et les dirigeants régionaux s’inquiétaient de l’intégrité professionnelle des policiers, en relevant par exemple la « légèreté infondée » [42] des peines imposées aux agents corrompus, et de leur compétence à traiter des affaires de criminalité économique, ce que soulignait à leurs yeux un taux injustifié d’affaires classées et un nombre croissant de demandes de compléments d’enquête [43].

D’autres critiques figurent dans les comptes rendus des réunions qui rassemblaient les principaux responsables régionaux de la lutte contre la criminalité. Voici par exemple ce que déclara Boris Eltsine, Premier secrétaire du comité du PCUS de la région de Sverdlovsk, au cours de l’une d’entre elles :

Cette citation souligne l’une des principales difficultés liées à la mise en œuvre de la lutte contre la criminalité économique. Sur le terrain, les policiers cherchaient avant tout à satisfaire les injonctions exprimées par la hiérarchie.

Cette priorité pratique était due à deux facteurs liés au fonctionnement interne de la bureaucratie policière. D’une part, les injonctions hiérarchiques étaient exprimées de manière quantifiée, à l’occasion de contacts informels entre les agents locaux et leurs supérieurs régionaux. Selon le contexte, il s’agissait d’augmenter de 5% le nombre de cas enregistrés de spéculation ou d’atteintes à la propriété socialiste. D’autre part, l’évaluation de l’activité des services locaux s’effectuait presque exclusivement sur la base de deux critères, le nombre de faits constatés, et à partir des années 1970, le taux d’élucidation.

Évalués sur la base de deux critères quantifiés, à l’exclusion de tout indicateur qualitatif, les services locaux de police devaient trouver les moyens de produire des résultats conformes aux objectifs fixés par la hiérarchie. Dans les archives consultées, l’évocation des procédés de falsification des statistiques d’activité est apparue en 1969, mais s’est développée à partir du milieu des années 1970. La prokouratoura régionale s’est alors mise à exposer les raisons de ces falsifications (« afin de créer une apparence de succès dans la lutte contre la criminalité,… [45]» ), les peines encourues (en soulignant le développement des procédures pénales, au détriment des sanctions disciplinaires [46])

et la diffusion de ces pratiques au sein des services ( 593 cas dénombrés en 1982 [47]). Les différentes formes de falsification étaient en revanche rarement précisées, sauf lors de comptes rendus d’inspection, comme dans la ville de Serov où les taux d’élucidation présentés, extrêmement satisfaisants, s’expliquaient par la fabrication de « coupables fictifs déclarés en fuite » [48]. Les entretiens que nous avons conduits avec des policiers laissent entrevoir un répertoire étendu de modes de falsification : invention pure et simple de cas, attribution à des personnes arrêtées de délits non commis, extorsion d’aveux.

Par ailleurs, le mode de transmission des injonctions hiérarchiques et d’évaluation de leur application conduisait les policiers à privilégier les affaires les plus simples, les plus exposées, voire à choisir les cibles les plus vulnérables. Les règles de fonctionnement de la bureaucratie policière soviétique conduisaient donc à modifier le contenu de la lutte contre la criminalité économique. Cette dernière était non seulement incapable de réaliser les objectifs fixés, mais également subvertie, puisqu’elle produisait au niveau local une sélection arbitraire des affaires traitées.

Les risques encourus en cas de résultats insatisfaisants étaient importants. Tout mouvement statistique inhabituel appelait la suspicion et pouvait se traduire par des sanctions. Ainsi, lorsqu’en 1982, l’enregistrement de la criminalité stagna dans la région de Sverdlovsk, la direction de l’inspection du ministère de l’Intérieur de l’URSS lança une procédure de contrôle.

La gestion différentielle des illégalismes économiques s’effectuait donc avant tout à la base, au moment de la mise en œuvre des décisions relatives à la politique pénale menée dans ce domaine. Sur le terrain, les agents de police étaient nécessairement conduits à sélectionner subjectivement les affaires traitées par leurs services. Ils protégeaient leurs intérêts, en substituant d’autres objectifs à ceux qui leur étaient statutairement attribués. Il en résultait des modes de sélection basés sur l’arbitraire et le mensonge : les statistiques criminelles cachaient des combines, des bricolages, des arrangements, ainsi que des procédés injustes et sordides lorsqu’il s’agissait, coûte que coûte et dans l’urgence, de trouver telle quantité de spéculateurs ou de voleurs de biens appartenant à l’État.

Il existait par ailleurs d’autres contraintes, externes, pesant sur l’activité policière. Les agents locaux de police devaient également appliquer les injonctions des dirigeants politiques régionaux et locaux, motivés par des intérêts propres à ces acteurs. Boris Eltsine confie dans l’un de ses ouvrages qu’il lui est arrivé d’interférer dans des procédures judiciaires afin d’empêcher ce qu’il percevait comme une injustice [51]. La marge de manœuvre dont disposaient les dirigeants régionaux dans l’application des injonctions fédérales était cependant réduite. Ils pouvaient peser sur des affaires précises, mais pas sur le cours de la politique pénale, telle qu’elle était conçue par les autorités centrales.

Les pratiques que nous avons décrites ne sont pas propres à la police soviétique. La sociologie policière occidentale a depuis longtemps concentré ses efforts sur l’étude du caractère discrétionnaire de l’activité policière et sur les modes de sélection des affaires traitées [52]. Les archives montrent qu’il n’existe pas de différence fondamentale, de nature, entre le fonctionnement de la bureaucratie policière brejnevienne et celui de ses homologues occidentaux. Cependant, les pratiques informelles visant à satisfaire les injonctions hiérarchiques revêtaient un caractère systématique et routinisé spécifique au contexte soviétique. Deux facteurs contribuent à justifier ce constat : le caractère strictement quantifié des injonctions hiérarchiques et l’absence de pluralisme et de contre-pouvoirs en URSS Il conviendrait vraisemblablement d’ajouter un trait plus général du système administratif soviétique : au sein des bureaucraties, l’évaluation de l’activité des agents était moins liée à l’application d’une règle qu’à la satisfaction d’objectifs fixés par la hiérarchie.

Comme l’a montré T. Rigby :

Pour comprendre l’étendue du problème policier, une étude comparée détaillée de la mise en œuvre des campagnes de la lutte contre la criminalité économique s’avère riche en enseignements, comme nous l’avons montré à propos de celles qui furent menées de 1966 à 1982 [54]. Nous souhaitons ici nous concentrer sur la lutte contre les revenus illicites, pour plusieurs raisons.

Organisée comme les précédentes, cette campagne fut menée dans un contexte de glasnost émergente, et sa mise en œuvre fut compliquée par l’ébauche de réformes économiques de grande ampleur. Elle a synthétisé les difficultés rencontrés par les policiers soviétiques au cours des deux décennies précédentes, tout en préfigurant les nouveaux problèmes posés par la perestroïka.

La campagne contre les revenus illicites a suscité une propagande extraordinaire. Des rubriques spécifiques sont apparues dans la plupart des quotidiens locaux et régionaux : « Rouble honnête = conscience tranquille », « Les angles aigus du rouble illicite », « Injuste revenu ». Il était demandé que, dans les journaux, les caricatures, le courrier des lecteurs, les articles et les feuilletons « participent à la formation de l’opinion publique vis-à-vis de ceux dont le niveau de vie ne correspond pas aux salaires qu’ils perçoivent » [59]. En un seul mois, lors du lancement de la campagne, 407 613 personnes participèrent à des réunions sur le sujet et 29278 personnes intervinrent [60].

Les exigences formulées par la hiérarchie policière, l’impressionnante volonté de mobilisation de tous dans la lutte contre les revenus illicites se sont presque immédiatement heurtées à des problèmes de mise en œuvre qui ont sapé la crédibilité et la pertinence des mesures adoptées. Les services répressifs locaux rencontrèrent notamment trois difficultés : la difficulté de déterminer l’objectif combattu, le problème de la compétence et des moyens disponibles pour appliquer les injonctions, la recherche de solutions pour satisfaire coûte que coûte les injonctions de la hiérarchie.

La première difficulté fut liée à l’interprétation, au niveau local, du sens donné à l’expression de revenu illicite. Jusqu’à la fin de 1987 au moins, des pratiques diverses furent sanctionnées en son nom. Le discours standard distribué aux « agitateurs » [61] afin d’animer les « journées politiques communes » ( ediny politden) consacrées à la lutte contre les revenus illicites indiquait que « les revenus illicites sont avant tout liés à des infractions de profit telles que les atteintes à la propriété, la spéculation, la corruption, l’utilisation des biens socialistes à des fins privées ». Il était tout de suite ajouté que « la nouvelle loi durcit l’action vis-à-vis des atteintes à la propriété socialiste, y compris celles qui sont peu importantes; le préjudice moral et matériel causé par les nesouny [62] n’est en effet un secret pour personne » [63]. Plus loin, enfin, on affirmait que « les revenus illicites, le parasitisme et l’alcoolisme sont très intimement liés » [64]. Une telle imprécision élargissait la marge de manœuvre dont disposaient les agents répressifs lorsqu’ils sélectionnaient les affaires traitées.

Le second problème est relatif à la capacité des services répressifs de mettre en œuvre la mission qui leur était confiée. Les vastes et imprécis objectifs de la campagne se sont rapidement heurtés à des insuffisances de moyens et de compétences du côté des forces de police, des services judiciaires et des organismes en charge du contrôle social.

L’activité de la police était soumise à un feu nourri de critiques, naturellement le plus souvent émises par la prokouratoura régionale. La coordination des agences impliquées dans la lutte contre la criminalité économique était insuffisante, tout comme la motivation, l’engagement, la compétence des forces de police, et notamment des services de lutte contre les atteintes à la propriété socialiste.

Le troisième problème est celui de la présentation et de la justification de l’action menée par les services répressifs locaux. Compte tenu des exigences de la hiérarchie et de l’ampleur de la propagande sur les revenus illicites, les services de police devaient donner des preuves de leur activité et donc veiller à ce que les indicateurs quantitatifs liés à l’enregistrement des infractions économiques soient irréprochables.

Dans ces conditions, la tendance à l’enregistrement excessif des infractions les plus ordinaires, les plus visibles et les moins dangereuses s’est maintenue.

Les trois difficultés décrites (imprécision de la cible visée, insuffisance de moyens et de compétences, exigences contraignantes) ont suscité des réactions de la part des autorités. Dès la fin de l’été 1986, un télégramme du Comité central du PCUS « sur les violations grossières survenues lors de l’application de l’arrêté du Comité central du. PCUS sur les mesures de renforcement de la lutte contre les revenus illicites » fut adressé aux différents services répressifs. Il visait à infléchir les méthodes employées jusqu’alors, en réaction aux abus constatés et évoqués dans la presse, et à expliquer le sens de la lutte menée, en précisant la notion de revenu illicite. Ce télégramme a provoqué des réunions entre les agences répressives, consacrées à l’étude de cas emblématiques d’infractions administratives, à des « explications de textes législatifs » et à des « recommandations afin d’empêcher les violations de l’ordre légal socialiste » [67]. Une directive ( oukazanie) « sur l’élimination des déformations ( izvrachtchenia) constatées dans l’application de la législation sur la lutte contre les revenus illicites », rédigée par la direction régionale de l’Intérieur et la prokouratoura régionale, fut adressée à tous les services locaux de police [68]. Elle cherchait à préciser le traitement pénal des revenus illicites.

Dans le prolongement de la politique engagée depuis la fin des années 1970, et surtout le début des années 1980, les poursuites pénales, dans le domaine des revenus illicites, ne devaient concerner qu’une minorité d’auteurs d’infractions économiques. Les sanctions prononcées par l’administration devaient être privilégiées.

L’impact de cette directive sur la pratique policière s’observa rapidement.

Dans la présentation des résultats de l’activité des services de BKhSS, il était désormais accordé davantage d’importance aux sanctions infligées par l’administration aux détenteurs de revenus illicites « de faible importance ». Par ailleurs, les peines complémentaires continuèrent à acquérir de l’importance dans le jugement des affaires pénales. Dans le prolongement du mouvement observé depuis le milieu des années 1970, la confiscation du patrimoine et la privation du droit d’exercer certaines fonctions ou certaines activités furent fréquemment requises [69].

Par ailleurs, l’observation de « déformations » dans l’application des injonctions de la hiérarchie entraîna des mesures de formation des agents spécialisés :

De telles initiatives concernaient également le personnel policier. Ces efforts de formation s’avéraient particulièrement importants pour améliorer l’activité proactive des services de lutte contre les atteintes à la propriété socialiste. L’échange de savoir-faire, la connaissance des méthodes employées par les infracteurs et l’adaptation de l’action qui en résultait représentaient un aspect fondamental de l’activité des agents spécifiquement chargés de lutter contre la criminalité économique.

Malgré les tentatives de correction de la politique mise en œuvre, les problèmes de fond, c’est-à-dire les profondes distorsions constatées entre les décisions prises au niveau central et les effets de leur application au niveau local, demeuraient. Les moyens utilisés par les services locaux de police pour satisfaire les exigences de la hiérarchie n’évoluaient guère. Les trois catégories de facteurs explicatifs que nous avons présentées continuaient à être prioritairement mobilisées dans la lutte contre les infractions économiques.

La lutte contre les revenus illicites a cependant conduit à une réorientation de l’action publique, confrontée à un nouveau contexte socio-économique. Trois éléments de rupture peuvent être distingués. Il s’agit d’abord du rôle critique des media qui, durant cette campagne, ont rapidement relayé les dysfonctionnements de la politique menée et le sentiment d’injustice partagé par une grande partie de la population. Le second élément, également lié au contexte de glasnost, concerne l’utilisation des sondages d’opinion dans l’action menée au niveau local. Cette mesure organisationnelle servait deux objectifs, améliorer la connaissance des illégalismes économiques dans la société et fonder l’action mise en œuvre. Ce phénomène doit être lu comme la conséquence d’un engouement renouvelé pour la sociologie quantitative comme instrument politique [72]; c’est aussi l’illustration d’une prise de conscience des limites des sources d’information habituellement utilisées dans le domaine de la lutte contre la criminalité économique.

Sans entrer dans les détails, le questionnaire montrait que les revenus illicites faisaient partie de la vie quotidienne des Soviétiques et que la réponse à ce défi ne pouvait se limiter à des mesures administratives et répressives. Ces constats remettaient en cause la totalité du dispositif déployé habituellement dans le domaine de la lutte contre la criminalité. D’une part, les informations disponibles ne reflétaient pas la diffusion des pratiques économiques illicites dans la société, malgré le nombre d’agences de contrôle social impliquées dans la lutte contre la criminalité économique. D’autre part, l’action décidée au sommet de la hiérarchie ne pouvait prétendre atteindre son objectif. La répression mise en œuvre et la prévention, telle qu’elle était élaborée à partir du répertoire d’explications fournies par la criminologie soviétique, étaient vouées à l’échec tant que les autorités ne se penchaient pas sur les raisons qui poussaient un Soviétique à recourir aux revenus illicites.

Ces constats nous permettent d’introduire un troisième élément de rupture avec les campagnes précédentes de lutte contre la criminalité économique. En novembre 1986, la loi sur l’activité de travail individuel, forme embryonnaire et restrictive de privatisation de l’activité commerciale, est entrée en vigueur. Pour les policiers, les conflits d’interprétation liés à la mise en œuvre de cette loi, alors que la lutte contre les revenus illicites battait son plein, ont acquis une acuité particulière. Les dilemmes auxquels furent confrontés ces street-level bureaucrats ont été illustrés par un dessin de la revue satirique Krokodil, représentant deux policiers en faction dans un marché kolkhozien, dubitatifs : « ce grand-père qui vend des paniers faits main, on le félicite pour son travail individuel ou on le punit pour perception de revenus illicites ?» [74]. Cette caricature correspondait à un véritable problème posé aux policiers tout au long de l’année 1987. La loi sur l’activité de travail individuel encourageait en effet des pratiques économiques (artisanat, services) comprises dans la notion large et imprécise de revenu illicite.

Désormais, les policiers devaient en principe interpréter les pratiques économiques, distinguer celles qui correspondaient à un « travail utile à la société » ( obchtchestvenno polezny troud) de celles qui suscitaient des « revenus non issus du travail ». Une longue citation d’un discours prononcé par le responsable du département des organes administratifs lors d’une réunion du comité régional du PCUS permet de saisir combien il était difficile, pour les policiers sur le terrain, de comprendre la politique mise en place et de synthétiser clairement la ligne suivie dans le domaine de la lutte contre les infractions économiques :

Un tel discours laisse penser que les policiers devaient se concentrer sur les infractions économiques de grande importance. Or, compte tenu des méthodes de la police soviétique, un doute légitime pèse sur la capacité des services locaux à dédaigner les petites infractions économiques pour se concentrer sur les affaires importantes. Au niveau régional, les contradictions entre les injonctions dans le domaine de la politique pénale et de la politique économique ont acquis une forme concrète. Le 10 avril 1987, une directive spéciale ( spetsialnoe oukazanie) du ministère de l’Intérieur, adressée à toutes les directions régionales des Affaires Intérieures, précisa :

La hiérarchie exigeait que les services locaux fissent preuve de tolérance vis-à-vis de certaines pratiques illicites, relatives à la nature des services fournis ou des biens distribués et à la fiscalité. Les entrepreneurs soviétiques devaient pouvoir développer leur activité sans entraves. Dans le contexte de l’époque, ce renversement de perspective fut capital, car désormais la mise en œuvre des réformes économiques représentait un impératif suffisamment important pour repousser la réflexion sur la politique pénale à mener dans les secteurs en voie de privatisation. Dans la mesure où les services de police devaient néanmoins témoigner de leur dynamisme dans la lutte contre la criminalité économique, ils continuèrent à privilégier les cas d’atteintes à la propriété socialiste et de spéculation pour construire leurs indicateurs d’activité.

L’exemple de la campagne contre les revenus illicites souligne les difficultés inhérentes à l’organisation de la lutte contre la criminalité économique :

définition de la cible visée, d’objectifs proclamés et attendus, fonctionnement des bureaucraties chargées de la mise en œuvre. Lancée dans le contexte de la glasnost, cette lutte a historiquement conduit les dirigeants soviétiques à rompre avec l’usage des campagnes comme ressource dans la construction de la légitimité politique. Elle a également conduit à une réarticulation fondamentale des politiques économique et pénale, en marginalisant cette dernière, mais n’a entraîné aucune réflexion sur le fonctionnement de la bureaucratie policière et la mise en œuvre des politiques pénales.

* * *

Le mode soviétique de gestion différentielle des illégalismes économiques reposait sur quatre éléments. La position sociale de l’auteur d’une infraction économique impliquait d’abord des modes de sanction différenciés.

L’infraction commise par un membre du PCUS était généralement traitée par des instances de contrôle internes au Parti, disciplinaires et professionnelles, et non par des institutions pénales. Ensuite, lors du lancement des campagnes, les dirigeants soviétiques effectuaient généralement une opposition stratégique entre diverses formes d’illégalismes économiques, ciblant et ignorant certaines d’entre elles. Cette seconde facette a sans doute alimenté les représentations sur l’existence d’une volonté de dosage de répression et de tolérance au sommet du Parti-État, formulées par de nombreux observateurs de la seconde économie soviétique. Au niveau régional, les dirigeants régionaux pouvaient influer sur le traitement de certaines affaires judiciaires, même si leur capacité à réorienter les buts des politiques pénales était vraisemblablement limitée.

Enfin, les agents chargés de la mise en œuvre de la lutte contre la criminalité économique disposaient d’une marge de manœuvre considérable et définissaient, dans la pratique, les politiques pénales soviétiques. À notre sens fondamental, ce quatrième élément relativise la capacité du Parti-État à imposer par le haut une politique sectorielle.

L’impuissance des pouvoirs publics soviétiques, à lutter contre les pratiques économiques illicites, s’avère patente. Notre recherche souligne des tendances longues de l’évolution de la criminalité économique (augmentation, accroissement de la part occupée au sein des faits constatés toutes catégories confondues, diversification et sophistication) qui permettent par ailleurs de comprendre historiquement l’émergence et le développement du problème criminel en Russie à partir de la fin des années 1980, lors de sa « découverte » au cours de la glasnost. Lancée en 1986, la campagne de lutte contre les revenus illicites a illustré la diversité des difficultés auxquelles se heurtait l’action publique dans ce domaine. Sans résoudre ces dernières, elle a par ailleurs laissé entrevoir de nouveaux défis qui acquerront, lors de la perestroïka et du processus de privatisation, une importance croissante.