Cependant, une telle lecture brouille la compréhension du rôle des experts dans la seconde moitié du XX^e siècle à l’intérieur des sociétés occidentales. À plus d’un titre, les États-Unis d’après-guerre offrent un terrain très favorable à l’éclosion d’une idéologie moderniste qui se diffuse dans l’espace public au cours des années 1950 et 1960. À l’intérieur de la société civile et du gouvernement fédéral, des discours et des pratiques, sous-tendus par des idiomes de rationalité, se diffusent pour mieux assurer la cohésion sociale d’une nation plongée dans la guerre froide.

La question sociale n’échappe pas à la règle. Depuis 1935, la sécurité sociale américaine se compose de deux éléments distincts : d’un côté, un volet assuranciel comprenant un système de pension de retraite et un système d’assurancechômage; de l’autre, un volet d’assistance (le welfare) pour certaines catégories de pauvres (les mères célibataires, les handicapés et les enfants). Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, on assiste à l’élargissement progressif du nombre de bénéficiaires de ce filet social, qui culmine avec le vote du programme Medicare pour les personnes âgées en 1965, grâce au fructueux travail institutionnel d’un haut fonctionnaire fédéral, Wilbur Cohen [6]. Au regard de cette solidification de l’assurance sociale, les programmes d’assistance apparaissent plus fragiles. En conséquence, le gouvernement fédéral s’efforce de consolider l’aide aux populations défavorisées en fixant un seuil de pauvreté qui démontre l’existence d’une pauvreté relative mais massive au cœur de la prospérité d’aprèsguerre [7]. La construction statistique permet de dépasser la logique catégorielle du traitement de la misère et donne naissance à une « guerre inconditionnelle » contre la pauvreté, annoncée en janvier 1964 par le président Johnson. Des structures d’action communautaire ( Community Action Programs) et un programme de formation à l’emploi ( Job Corps) sont créés pour intégrer les pauvres dans la société [8]. Cependant, à l’heure du bilan, cette expertise sociale est évaluée de manière négative : les historiens s’attachent principalement à démontrer les faiblesses et les angles morts des programmes sociaux forgés par les experts [9]. De façon plus globale, l’échec du développement de l’assistance sociale reflète les limites intrinsèques du libéralisme d’après-guerre.

Symptomatique du discours dominant dans l’historiographie américaine, la Campagne des pauvres du printemps 1968 ( Poor People’s Campaign) symbolise les limites du discours gestionnaire et technique en matière de politique sociale.

Organisée conjointement par des associations pour les droits civiques et des organisations issues de la Nouvelle Gauche, elle a pour objectif d’occuper ( sit-in) durablement le Mall de Washington pour faire pression sur l’administration fédérale, notamment le ministère de la Santé, de l’Éducation et du Welfare [10]. Dans le contexte de violence endémique de l’année 1968, de nombreux récits de participants décrivent le combat infécond de la société civile pour dénoncer le double langage politique des experts [11]. Si cette lecture désenchantée correspond à la tonalité des études sur les années 1960, elle oppose de manière manichéenne le réformisme d’une société civile au conservatisme d’une administration libérale, verrouillée derrière un discours de pragmatisme politique et d’efficacité technicienne [12]. Lorsque les historiens s’intéressent au rôle de l’administration fédérale pour en souligner le poids décisif dans la genèse des grandes lois de 1964 et 1965 pour la communauté afro-américaine, ils évacuent les actions de la société civile pour en rappeler le rôle essentiellement médiatique [13]. L’analyse conjointe du travail en coulisse des experts du ministère de la Santé, de l’Éducation et du Welfare et des débats à l’intérieur des organisations de la Campagne des pauvres présente le dialogue entre les manifestants et les experts autour de la nature même de l’assistance sociale dans le pays. À l’opposé d’une lecture surplombante présupposant les comportements discriminatoires des experts et les pratiques réformistes des manifestants, l’étude de la Campagne des pauvres démontre l’existence d’un souci réformiste partagé par la majorité des acteurs [14]. Lorsque les organisations pour les droits civiques s’installent dans la capitale fédérale, elles rencontrent moins une violente hostilité qu’une indéniable bienveillance de l’administration fédérale, notamment du ministère de la Santé, de l’Éducation et du Welfare. À l’intérieur de ce ministère, les experts souhaitent utiliser ce mouvement populaire pour accélérer un processus de réforme en gestation à l’intérieur de leur administration [15]. Ainsi, en modifiant la perspective traditionnellement adoptée, l’analyse de la Campagne des pauvres présente l’alliance qui se noue entre les experts et les manifestants autour de la question du welfare [16]. Plus encore, elle ouvre une réflexion sur les modalités de prise de décision politique, en s’interrogeant sur l’efficacité de cette coalition inattendue dans le paysage institutionnel américain.

Paradoxalement, le malaise du ministère a débuté au lendemain du vote en 1965 des programmes de la « grande société » en matière de santé ( Medicare et Medicaid) et d’éducation. Jusqu’alors, depuis sa création en 1953, le ministère n’était qu’une structure hybride, aux attributions multiples, fruit de longs et pénibles débats bureaucratiques. En raison du caractère limité de l’intervention fédérale dans les années 1950, le budget total s’élevait à 1,6 milliard de dollars [19]. En 1966, le ministère dépense désormais plus de 30 milliards de dollars par an et emploie 90000 personnes. Chaque année, il redistribue à la population américaine 24 milliards de dollars, dont 21 milliards pour la seule Agence de sécurité sociale (ASS). Ce chiffre reflète la place prépondérante de cette agence, qui voit ses effectifs augmenter de manière considérable. Pour assurer la collecte des statistiques nécessaires aux programmes Medicare et Medicaid, la division en charge de la recherche à l’intérieur de l’ASS recrute plus de 250 personnes en quelques semaines. Sous la responsabilité du ministre John Gardner, on procède à l’embauche d’une cohorte d’experts du social afin de rattraper le retard en matière de professionnalisation par rapport à d’autres ministères. Progressivement, ce ministère devient l’un des piliers de « l’État proministratif », selon le néologisme forgé par l’historien Brian Balogh pour désigner le mariage des professionnels et des administrateurs à l’intérieur du gouvernement fédéral au lendemain de la Seconde Guerre mondiale [20]. Toutefois, la croissance bureaucratique et budgétaire soulève une interrogation légitime sur les finalités du ministère et la place respective de l’assurance sociale et de l’assistance sociale. En 1967, le sentiment domine que le volet assuranciel a été privilégié. Réduit à la portion congrue du budget, le volet d’assistance est critiqué de toutes parts pour son inefficacité. Lorsque le Congrès examine le budget du ministère au début de l’année 1967, de nombreux experts espèrent ouvrir un débat sur le rôle exact du welfare dans l’architecture du projet présidentiel.

Membre de l’Agence de sécurité sociale depuis sa création en 1935, acteur décisif du vote des programmes Medicare et Medicaid et adjoint du ministre, Wilbur Cohen entame les discussions avec le Congrès. À cette date, Cohen ne cache pas ses craintes face à la montée du mécontentement dans certains États contre le welfare et, plus précisément, l’AFDC. Cet expert de la sécurité sociale a toujours considéré le volet d’assistance comme le talon d’Achille du programme de sécurité sociale : selon sa formule, « un programme pour les pauvres est un pauvre programme », au sens politique s’entend [21]. Le principe d’un revenu garanti sans contrepartie n’a pas sa préférence : il préfère l’idée d’un vaste investissement en capital humain permettant d’intégrer les familles dans des structures communautaires. En 1962, il négocie avec le Congrès l’accroissement des services sociaux pour les pauvres qui bénéficient de l’AFDC.

En échange de cet accord, il accepte des mesures moralisatrices, imposant une obligation de résidence pour les pauvres et interdisant aux femmes divorcées de vivre avec un concubin ( man in the house). Pour appliquer ses amendements, le Congrès autorise les États à procéder à des raids nocturnes pour débusquer les éventuels contrevenants [22].

Conscient de l’étroitesse de la marge de manœuvre du ministère au len-demain des résultats favorables aux Républicains des élections de mi-mandat de 1966, Cohen présente un texte principalement technique au début de l’année 1967, prévoyant une revalorisation des allocations et une légère augmentation des cotisations. Pour le volet d’assistance, il demande modestement aux élus d’adoucir les mesures coercitives afin d’apaiser les critiques internes au ministère. En charge de l’examen du budget des politiques sociales, la Commission des voies et moyens ( Ways and Means Committee) du Congrès, dirigée par Wilbur Mills, débute son analyse des propositions de Cohen [23]. Rapidement, Mills altère le contenu des propositions et refonde dans un sens très conservateurle volet d’assistance. De nouveaux amendements obligent les mères à travailler et gèlent l’augmentation du montant des allocations [24]. Mills avoue agir pour satisfaire ses collègues, qui craignent la montée en puissance de l’opposition contre les programmes d’assistance, notamment dans les États du Sud. Les centres sociaux ont désormais pour mission de favoriser le retour à l’emploi des bénéficiaires de l’AFDC. Pour faciliter cette réinsertion, Mills élabore un système de crédit d’impôt indirect : en cas d’exercice d’un travail, trente dollars et un tiers des revenus supérieurs au seuil de pauvreté fixé ne seront pas imposés [25]. La proposition de Mills provoque un vif émoi parmi les experts du ministère. Selon eux, ces amendements s’attaquent aux principes même du welfare en établissant des obligations de travailler ( workfare) pour les récipiendaires. Des projections statistiques tentent de mesurer les effets de l’application du texte de loi en l’état. Alors que certaines catégories de pauvres, notamment les familles monoparentales, ne cessent de croître, les dispositions législatives risquent de provoquer une baisse substantielle du montant des allocations pour les familles en cours de paupérisation [26].

Soucieux de calmer les experts, Cohen modifie le contenu du texte en prévision de son examen par le Sénat, en limitant l’application des amendements, notamment dans le cas des femmes ayant des enfants de moins de six ans. En échange, Cohen promet une hausse modérée des cotisations du volet d’assurance pour montrer son sens des responsabilités fiscales. Lorsque le texte est examiné par la Commission des finances du Sénat, dirigée par le sénateur conservateur de Louisiane, Russell Long, les discussions sont tendues. Les sénateurs libéraux, Robert Kennedy et Fred Harris, évoquent la possibilité d’une grave crise sociale en cas de vote des amendements. Laconique, Russell Long affirme : « S’ils peuvent trouver du temps pour marcher dans les rues, protester et s’asseoir toute la journée, ils peuvent aussi trouver un travail » [27].

La montée de l’opposition à la guerre du Vietnam avive les tensions. Certains sénateurs dénoncent l’accord fiscal opéré par Long et Cohen pour financer, sous couvert de sécurité sociale, une guerre injuste.

Grâce au travail des élus démocrates, le Sénat adopte une version adoucie du texte, lui enlevant ses passages les plus critiqués, notamment le gel des hausses et l’obligation de travailler. En décembre 1967, le texte revient devant la Commission des voies et moyens. Une réunion entre Cohen et Mills donne lieu à un compromis : le gel budgétaire ne commencera pas avant le mois de juillet 1968 et l’obligation de travailler ou de participer à des programmes de formation sera laissée à la discrétion des États. Conscient de l’absence de marge de manœuvre, le président Johnson accepte de signer le texte de loi. Si Cohen a confirmé la pérennité du volet d’assurance, il a réformé dans un sens inattendu le volet d’assistance.

Le vote des amendements provoque une crise ouverte à l’intérieur du ministère. Certains fonctionnaires accusent Cohen d’avoir cédé face à Wilbur Mills en sacrifiant l’assistance sociale sur l’autel de la rigueur fiscale. Figure historique du combat en faveur du volet d’assistance du programme de sécurité sociale, responsable du welfare dans le ministère, Ellen Winston démissionne pour marquer son hostilité face au refus de l’administration de mener une véritable réforme [28]. Plus encore, le ministre John Gardner quitte ses fonctions au début de l’année afin de protester contre la guerre du Vietnam et l’abandon des priorités sociales par l’administration Johnson [29]. D’autres experts restent en poste pour réformer de l’intérieur l’assistance sociale.

Jusqu’alors, des propositions de refonte du système étaient évoquées dans des groupes de travail internes à l’administration. Le vote des amendements de 1967 entraîne les experts à diffuser dans l’espace public l’existence d’alternatives au système mis en place dans les années 1930. Deux propositions sont soumises de façon régulière : un système d’allocations familiales, calqué sur le modèle européen; un revenu minimum garanti en remplacement de l’AFDC.

Expert des questions familiales pour le compte du ministère depuis la fin des années 1950, Alvin Schorr est l’initiateur de la première mesure [30]. Depuis de longues années, ce travailleur social est convaincu de l’inefficacité de l’AFDC et souhaite la remplacer par une allocation améliorant la cohésion familiale.

L’idée d’un revenu minimum garanti est défendue par l’unité de recherche du ministère, le Bureau de planification et d’évaluation. À sa tête, on trouve deux économistes de formation, William Gorham et Alice Rivlin [31]. Au cours de l’été 1967, Gorham et Rivlin déplorent dans un rapport interne l’incapacité de la sécurité sociale à cibler les pauvres et réclament l’adoption d’un revenu minimum garanti sous la forme d’un crédit d’impôt [32].

Cependant, ces efforts réformistes se heurtent au conservatisme de Cohen et à sa fidélité à la logique graduelle suivie par l’Agence de sécurité sociale depuis ses débuts et étendue à l’ensemble du ministère dans les années 1960.

Un incident démontre la force des divergences internes. Au début de l’année 1968, le président et son conseiller pour les affaires intérieures, Joseph Califano, réunissent une commission chargée de réfléchir aux programmes de revenu minimum garanti et en confient la direction à l’homme d’affaires Ben Heineman [33]. Les partisans d’un revenu garanti font campagne auprès de Cohen, récemment nommé ministre par Johnson en remplacement de John Gardner. Avec force, Cohen refuse d’accorder sa « bénédiction », selon la formule d’Alice Rivlin, aux recherches sur les alternatives possibles [34]. De façon similaire, il demeure hermétique à l’idée d’instaurer un système d’allocations familiales. Avant l’audition de Cohen devant la commission Heineman, Alvin Schorrtente de le convaincre d’arguer dans ce sens devant la commission :

L’image du « libéral en limousine » élargit définitivement le fossé entre Cohen et les experts du ministère. Alors que la Campagne des pauvres se prépare, de fortes tensions apparaissent au sein du ministère de la Santé, de l’Éducation et du Welfare. Les experts s’interrogent sur l’avenir du projet libéral défendu jusqu’alors par le président Johnson. Dans un recueil d’articles dont il rédige la préface au début de l’année 1968, Schorr se fait l’écho du malaise ambiant, en déplorant la professionnalisation et la bureaucratisation du gouvernement fédéral qui éloignent les fonctionnaires de leur objet d’étudeet de travail :

Dans ce contexte spécifique de dissensions internes, les experts du ministère s’apprêtent à recevoir les manifestants qui s’installent à proximité de leur bureau au cours du printemps 1968. À l’image d’Alvin Schorr, ils espèrent utiliser la mobilisation populaire pour ouvrir la voie à une réforme de l’assistance sociale dans le pays.

Sur le terrain social, l’engagement de la SCLC est récent et doit beaucoup à un revirement stratégique. Depuis le vote du Civil Rights Act en 1964 et du Voting Rights Act en 1965, l’organisation peine à conserver la mainmise sur la communauté noire, confrontée à une forte surenchère idéologique. La question de la pauvreté de la population afro-américaine occupe une place croissante dans d’autres organisations du mouvement pour les droits civiques, notamment le Student Nonviolent Coordinating Committee (SNCC) et le Congress of Racial Equality (CORE) [37]. Jusqu’alors, King posait les enjeux de la question noire en termes politiques et moraux. Les événements le conduisent à mettre l’accent sur les soubassements économiques et sociaux. Dans cette entreprise de refondation intellectuelle, il englobe l’ensemble des défavorisés du pays et refuse toute ligne séparatiste comme celle défendue par le CORE [38]. En conséquence, il milite pour une action commune de toutes les forces sociales du pays : les associations pour les droits civiques, les syndicats et les mouvements de contestation.

Pour marquer les esprits, King choisit un site volontairement symbolique :

le Mall de Washington, là même où il prononça son célèbre discours « Je fais un rêve… » en août 1963. La méthode diffère cependant du précédent de 1963.

Sur les conseils du trésorier de l’organisation, il est envisagé d’installer des tentes pour loger les pauvres, dans l’esprit de la « marche du bonus » de 1932 [39]. Refusant des méthodes de contestation plus traditionnelles comme la marche ou le sit-in, King entend démontrer la singularité de ce combat social incluant tous les laissés-pour-compte du pays [40]. De cette manière, la SCLC espère démontrer aux jeunes Afro-Américains la possibilité d’une action urbaine non-violente centrée autour de revendications sociales.

Au sein du mouvement pour les droits civiques, l’idée d’un front commun en faveur de la pauvreté ne fait pas l’unanimité. La question du welfare demeure un sujet d’une grande complexité politique et législative, comme le rappellent les juristes de la National Association for the Advancement of Colored People (NAACP). À l’intérieur de cette association favorable à une stratégie légaliste, des voix se font entendre pour rappeler l’excellence de King en matière de mobilisation des foules mais son incapacité à traiter des dossiers qui nécessitent de longs débats avec l’administration et les commissions du Congrès [41]. Avocate pour le compte de la NAACP, Marian Wright accepte de mettre son expertise en matière sociale au service de King [42]. D’autres associations pour les droits civiques ne partagent pas l’analyse de King et craignent une dispersion des objectifs de la lutte. Prioritairement, elles souhaitent se concentrer sur l’accès à l’emploi de la communauté noire. Le directeur de l’Urban League, Withney Young, avoue aux sociologues de l’Université de Columbia, Richard Cloward et Frances Fox Piven : « Il me semble plus important d’obtenir des emplois d’hôtesse de l’air pour des femmes noires que de permettre la distribution d’aide sociale à cinquante familles de plus » [43].

Deux grandes figures du monde ouvrier noir, A. Philip Randolp et Bayard Rustin, partagent ce scepticisme. En rencontrant King, ils réitèrent leur credo sur la nécessité de mettre au point en priorité un vaste programme d’investissement économique pour l’ensemble des travailleurs. Toutefois, refusant de dissocier stratégie économique et stratégie sociale, King maintient le cap fixé et propose le slogan « du travail, des revenus » pour la campagne à venir. Adhérant à ce mot d’ordre, des syndicats acceptent de rejoindre la SCLC, à l’image de l’United Auto Workers de Walter Reuther. Engagé depuis peu dans le combat contre la pauvreté, ce syndicat donne son accord pour aider la Campagne des pauvres en mobilisant ses militants lors des grandes manifestations organisées dans la ville [44].

La SCLC se tourne également vers les associations de lutte en faveur du welfare. À ce titre, la National Welfare Rights Organization (NWRO) est contactée [45]. Dans l’esprit de King, la NWRO doit contribuer à renforcer l’armature théorique et pratique indispensable à la réussite du mouvement. Depuis sa création, la NWRO affiche publiquement sa volonté de réformer le système national de l’assistance sociale en conduisant tous les bénéficiaires à réclamer leurs droits pour provoquer une crise de financement et, par ricochet, une refonte du système. En mai 1966, l’un des fondateurs de l’organisation, le sociologue Richard Cloward, résume ainsi la méthode d’action :

En dépit de ses effectifs modestes, l’organisation s’attache à créer un contre-pouvoir à l’intérieur de la société civile pour contraindre les autorités fédérales et municipales à garantir un revenu minimum aux populations défavorisées [47]. Présente dans 35 États, elle débusque les refus d’appliquer la loi et multiplie les accusations contre le système de l’aide sociale qui laisse aux États le droit de fixer les conditions de ressource. Dans l’Ohio, le Texas et la Floride, des actions en justice sont menées pour dénoncer la limitation volontaire des conditions requises pour l’AFDC, alors que celles de l’allocation pour les personnes âgées ( Old Age Assistance) ne connaissent pas une évolution similaire [48]. Au début de l’année 1968, la NWRO est à la tête de la contestation contre les amendements de 1967, les baptisant de l’acronyme LAW : Law Anti-Welfare [49]. Conscient du succès croissant rencontré par la NWRO auprès des familles afro-américaines dans les ghettos, King entame alors des négociations avec George Wiley. Les discussions sont houleuses : King subit de violentes critiques concernant son inaction pour les pauvres depuis quinze ans. Des mères de famille raillent la prise de conscience soudaine de ce représentant de la bourgeoisie afro-américaine. Après plusieurs semaines de négociations, la NWRO accorde son soutien à la SCLC et apporte sa logistique et ses militants pour assurer le succès de la Campagne des pauvres.

Le 4 avril, l’assassinat de Martin Luther King Jr à Memphis marque un coup d’arrêt brutal dans la mise en place de ce front uni. Après une semaine de recueillement, la SCLC annonce le maintien de la Campagne des pauvres et en confie les rênes à l’un des fidèles lieutenants de King, Ralph Abernathy [50]. Alors que de violentes émeutes éclatent dans les quartiers noirs d’une centaine de villes américaines, Abernathy promet d’offrir un exutoire pacifique à l’expression de la colère des Afro-Américains. Sous la conduite du chanteur Harry Belafonte, une vaste campagne de fonds est organisée : 320000 dollars sont récoltés en quelques jours. De son côté, la Fondation Field verse 275000 dollars. Parmi les organisations qui avaient promis de soutenir la Campagne des pauvres, aucune défection n’est à déplorer. Deux jours après l’assassinat, le responsable de la NWRO, George Wiley, propose que le Congrès érige un monument à la mémoire de King en annulant les amendements de 1967 et en entérinant l’adoption d’un revenu minimum garanti de 4000 dollars pour une famille de quatre personnes vivant sous le seuil de pauvreté [51]. Comme le souhaitait le chef assassiné, quelques centaines de manifestants s’installent le long du Potomac dans des tentes de fortune à partir du 22 avril. Trois jours plus tard, Abernathy reçoit les représentants du monde syndical, notamment Jack Conway et Walter Reuther pour le compte de l’United Auto Workers (UAW), qui confirment leur soutien au projet.

L’UAW donne 55000 dollars pour financer l’opération [52]. À proximité du Lincoln Memorial, une ville est créée, Resurrection City, dont le maire est l’une des figures montantes de la jeune garde de la SCLC, Jesse Jackson [53]. Les autres associations envoient régulièrement des délégués pour participer aux travaux et aux marches organisées dans la ville : la NAACP est ainsi représentée par Clarence Mitchell et Marian Wright; la NWRO par Johnnie Tillman.

En dépit du volontarisme politique, la disparition prématurée de King perturbe le déroulement prévu des opérations. Dans les quartiers noirs de Washington, les émeutes créent une situation insurrectionnelle et entraînent l’intervention des forces armées [54]. La Campagne des pauvres souffre également d’un vide organisationnel : Abernathy ne parvient pas à s’imposer véritablement comme le chef incontesté du mouvement. Le président Johnson et son entourage ne cachent pas leur inquiétude face à l’impréparation de la campagne [55]. Parmi les proches conseillers du président, l’ouvrage d’Arthur Schlesinger Jr, The Crisis of the Old Order, circule : l’historien y décrit l’agonie de l’administration Hoover et le recours à la force armée par le président pour expulser les anciens combattants de la « marche du bonus » en 1932. Le gouvernement fédéral avertit ses employés des risques encourus et de la possibilité d’un attentat : selon le FBI, le ministère de la Santé, de l’Éducation et du Welfare serait menacé [56]. Dans le cadre du programme de surveillance des mouvements contestataires COINTELPRO, et dans la logique de sa longue campagne de dénigrement de King, le FBI ébruite d’absurdes rumeurs, évoquant même une improbable alliance entre King et le chef de la Nation of Islam, Elijah Muhammad [57].

En dépit des menaces, la Campagne des pauvres rencontre un écho favorable au sein de l’administration fédérale. Lorsque Ralph Abernathy se présente le 29 avril devant les différents ministères, en compagnie d’une centaine de personnes, il est accueilli avec bienveillance. Le ministre de la Justice, Ramsey Clark, demande aux fonctionnaires de respecter les manifestants, la « raison d’être », selon lui, de cette administration démocrate. Par le biais de son conseiller pour les affaires intérieures, Joseph Califano, Johnson invite ses fonctionnaires au dialogue avec les organisateurs. Des rencontres ont lieu avec des représentants de l’ensemble des ministères. L’Office of Economic Opportunity convie les manifestants dans ses locaux, tout comme le ministère de la Justice et le ministère du Travail. Pour sa part, le ministère de la Santé, de l’Éducation et du Welfare s’efforce de venir en aide aux pauvres et à leurs représentants.

Dès les premiers temps de l’occupation des pelouses de la capitale fédérale, Wilbur Cohen autorise les employés à participer aux manifestations et aux débats qui s’ensuivent. Le ministre nomme Mary Switzer pour assurer la liaison entre l’administration et les manifestants [58]. En charge depuis de nombreuses années de la formation à l’intérieur du ministère, Switzer connaît parfaitement les mécanismes de fonctionnement de l’aide sociale. Le choix de Cohen s’explique par la volonté de ménager le Congrès, Switzer incarnant parfaitement le volet d’insertion défendu par Wilbur Mills et la Commission des voies et moyens [59]. Dans un premier temps, Switzer gère en priorité l’hébergement de cette population défavorisée dans la capitale fédérale. Dès le début du mois d’avril, elle réfléchit à la mise au point d’un plan d’urgence afin de couvrir les soins médicaux. Le ministère craint en effet que le Département du welfare de la ville de Washington soit rapidement débordé par l’afflux de demandes. Le maire nouvellement élu du District de Columbia, Walter Washington, relaie ces craintes auprès des proches conseillers du président [60]. Afin de faire face à toute croissance exceptionnelle du nombre de demandeurs de l’aide sociale, les fonds de l’agence locale sont augmentés [61]. Responsable du département, Winifred Thompson sollicite une aide d’urgence en raison des effets conjoints de la manifestation et des émeutes de Washington [62]. Grâce à l’intervention du président, toutes les structures médicales sont placées en situation d’urgence pour répondre à cette conjonction d’événements exceptionnels.

Toutefois, la position conservatrice de Switzer en matière de welfare lui vaut rapidement la méfiance des manifestants [63]. Des liens informels se nouent avec d’autres représentants du ministère, jugés plus réformistes. Ces « jeunes Turcs », selon la formule d’Alvin Schorr, sont encadrés par Nancy Amidei, l’assistante de Schorr. Chaque jour, ils apportent des couvertures, de la nourriture et des médicaments aux manifestants [64]. Ces réformateurs créent une organisation, la Société démocratique des employés de l’administration ( Democratic Society of Federal Employee), qui procède à la collecte de biens pour les manifestants et œuvre en faveur d’une refonte du système d’aide sociale [65]. Cette implication politique conduit le gouvernement fédéral à réfléchir aux conditions légales d’une telle action [66]. Pour éviter de perdre le contrôle de la situation, Cohen demande à Schorr de jouer les intercesseurs [67].

L’absence de structuration de la Campagne des pauvres complique les discussions. Au sein de Resurrection City, des tensions fortes opposent les manifestants entre eux dès la première semaine d’occupation du Mall. En charge de la ville, Jesse Jackson déplore des conflits ethniques et de multiples exactions. Le manque d’unité brouille la lisibilité de leurs revendications.

Interlocutrice privilégiée de l’administration, la juriste de la NAACP Marian Wright reconnaît que le dialogue est ardu avec les manifestants, peu habitués au dialogue social, comme le rappelle un fonctionnaire fédéral à Wilbur Cohen : « Elle nous a dit à plusieurs reprises en réponse à nos suggestions : “Si je leur disais cela, ils n’écouteraient plus personne”. Elle nous dit que les pauvres décident eux-mêmes de la réponse à donner aux questions » [68].

Pour rendre possible l’existence de débats, Mary Switzer demande à Ralph Abernathy et à Johnnie Tillman de nommer des représentants des populations pauvres [69].

Ce souci de clarification conduit la SCLC à publier un texte de référence, détaillant les droits économiques et sociaux des citoyens. Le texte synthétise les différentes propositions des organisations qui participent à la Campagne des pauvres.

Chaque ministère fait l’objet de revendications spécifiques : l’extension des programmes de nourriture pour le ministère de l’Agriculture, l’amélioration du fonctionnement des programmes d’action communautaire ( Community Action Programs) pour l’OEO, un programme massif de création d’emplois pour les pauvres à l’attention du ministère du Travail et, enfin, un programme de création de logements pour le ministère du Logement [70]. Cependant, les revendications les plus nombreuses concernent le ministère en charge de l’aide sociale : le ministère de la Santé, de l’Éducation et du Welfare. Dans un esprit de conciliation, le ministre Wilbur Cohen accepte de recevoir une délégation des pauvres le 29 avril.

Sous la conduite de représentants de la SCLC, de la NAACP et de la NWRO, les manifestants sont accueillis à l’intérieur du ministère [72]. Dans son discours liminaire, Abernathy dénonce l’inhumanité du volet d’assistance du système de sécurité sociale. Il rappelle les incohérences régionales de l’AFDC : une famille, composée d’une mère et de trois enfants, reçoit mensuellement 50 dollars dans le Mississippi, dont 41,75 dollars de la part du gouvernement fédéral alors qu’à New York, l’allocation mensuelle est de 278 dollars dont 139 de la part du gouvernement fédéral. De façon similaire, il vilipende les méthodes qui visent à humilier les pauvres pour les dissuader de réclamer les aides [73]. Avec virulence, Abernathy souligne également les aberrations de la politique fédérale qui accorde neuf dollars par mois à un enfant pauvre du Mississippi et 13000 dollars par mois au sénateur du même État pour limiter sa production agricole [74]. Pour remédier à ces incohérences, les organisateurs de la Campagne des pauvres aspirent à une refonte complète du système. En priorité, ils réclament la suppression des amendements de 1967 et des mesures coercitives adoptées précédemment, notamment la clause du concubin ( man in the house), appliquée dans dix-huit États. Ensuite, le système mérite une simplification bureaucratique et une meilleure prise en compte du droit des bénéficiaires, notamment en cas de litige avec l’administration. Objet de multiples conflits, la date de versement des allocations reflète la complexité et l’opacité du système. Alors que dans le cas du volet d’assurance de la sécurité sociale le paiement débute au moment où la demande est faite, il faut attendre de longs mois avant de pouvoir bénéficier d’une allocation dans le cas de l’assistance [75]. Enfin, par l’intermédiaire de leur chef, les manifestants revendiquent l’instauration d’une réflexion concernant l’idée d’un revenu minimum garanti, ultime étape, selon eux, de la refondation du système de l’assistance sociale. Une demande symbolise parfaitement les attentes : l’extension des droits dispensés dans le cadre du programme Medicare à l’ensemble des pauvres [76]. La revendication vise à démontrer l’incohérence du système à deux vitesses mis en place depuis les années 1930. Systématiquement, l’assurance sociale est privilégiée par rapport à l’assistance sociale : sans poids politique, les pauvres se contentent de la portion congrue du budget, à l’inverse des personnes âgées qui bénéficient d’un pouvoir croissant de lobbying auprès du Congrès.

Pour conclure, Abernathy met l’accent sur l’impatience croissante des populations pauvres et demande d’éviter, une fois de plus, « de publier de nouvelles études » démontrant l’inefficacité du système [77]. Répondant en anglais et en espagnol aux questions des manifestants, Cohen promet de réfléchir aux différentes propositions et d’apporter la réponse du ministère dans les meilleurs délais.

Abernathy accepte le délai mais promet de revenir avec des milliers de manifestants dix jours plus tard si le ministère ne donne pas un calendrier précis des réformes [78].

Sous la conduite d’Alvin Schorr, les experts du ministère s’attellent à la rédaction d’une réponse aux différentes propositions. En premier lieu, ils analysent les mesures qui sont de leur ressort direct. Les accusations de discrimination entrent dans ce cas. Pour faire taire les rumeurs de racisme, Mary Switzer rédige un rapport à destination des administrateurs fédéraux, qui sont conviés à respecter le contenu de la loi sur les droits civiques :

Plus encore, le ministère s’engage à demander aux États de faciliter les systèmes de conseil pour les pauvres, l’emploi de traducteurs et la possibilité d’avoir recours à un juriste [80]. De façon similaire, Alvin Schorr annonce une simplification et une harmonisation des procédures [81]. Abernathy est averti de l’imminence d’une action législative destinée à corriger les délais bureaucratiques. En revanche, les experts concèdent que certains points ne relèvent pas de leur compétence. L’abrogation des amendements de 1967 et l’harmonisation entre les États des montants des allocations et des critères donnant droit à l’AFDC (conditions de ressources, statut familial) nécessitent l’arbitrage des commissions du Congrès et supposent un long travail de préparation en amont. Dans un souci de conciliation, et avec l’accord du ministre, Schorr promet des efforts dans ce sens de la part de l’exécutif lors des prochaines sessions législatives mais rappelle les réalités politiques et institutionnelles, guère favorables aux libéraux. Une seule demande fait l’objet d’un refus catégorique : l’extension des droits de Medicare à l’ensemble des pauvres [82]. Tout en souhaitant une réforme du volet d’assistance, Schorr rappelle la singularité du système d’assurance et refuse de mettre en péril ce pilier de la sécurité sociale.

La réponse du ministère est accueillie diversement au sein des manifestants. Les organisations les plus modérées, notamment la SCLC et la NAACP, acceptent le calendrier du ministère, même si elles désirent un engagement plus précis sur certains points. Principal reproche, la question de l’abrogation des amendements de 1967 n’a pas été évoquée avec clarté. À la fin du mois de mai, Cohen réitère auprès d’Abernathy et de Marian Wright sa promesse d’un inconditionnel soutien pour modifier le contenu de ces amendements dès que les conditions seront plus favorables au Congrès [83]. Toutefois, le ministre met l’accent sur le danger de la manifestation qui exacerbe et légitime les positions les plus extrêmes des opposants républicains, à l’image du sénateur McClelland [84]. Cette ligne consensuelle et prudente subit les attaques de certains manifestants et des représentants de la NWRO qui dénoncent l’inaction du ministère.

Les dissensions internes sont étroitement liées aux tensions qui règnent dans Resurrection City. Plus les semaines avancent, plus Jesse Jackson rencontre des difficultés à gérer la ville [85]. À l’intérieur même de la SCLC, sa gestion est fortement critiquée. Pour mettre un terme aux exactions, la SCLC a dû exclure plus de deux cents participants, accusés de malversations. Afin de résorber le déficit financier qui s’accentue de jour en jour, l’organisation appelle les pauvres à une grande modération dans la consommation de nourriture. La remise en ordre provoque la colère de la NWRO. Des tracts anonymes circulent et accusent les chefs de la SCLC de vivre dans de luxueux hôtels pendant que les pauvres dorment sous les tentes [86]. Peu à peu, l’ONDW prend ses distances et prépare des manifestations dans l’ensemble du pays. Le 12 mai, jour de la fête des mères, une grande marche est organisée à Washington et dans des dizaines de villes. Pour rappeler le conservatisme du Congrès, Wiley orchestre une rencontre entre des mères vivant de l’aide sociale et une association charitable de la ville, dirigée par la femme de Wilbur Mills [87]. La NWRO reçoit le soutien remarqué de la veuve de Martin Luther King, Coretta Scott King, et de 5000 manifestants qui traversent les quartiers de Washington. À l’issue de la journée, une manifestation ( sitin) à proximité d’un bâtiment fédéral entraîne l’intervention des forces armées :

18 manifestants sont arrêtés. Publiquement, Abernathy se désolidarise de la surenchère de la NWRO.Toutefois, la SCLC est contrainte de durcir ses revendications. La décision soulève d’intenses débats : certains lieutenants d’Abernathy lui conseillent même de cesser cette désastreuse campagne. Alors qu’il était paradoxalement peu enclin à s’engager dans cette Campagne des pauvres, Jesse Jackson le convainc de la nécessité d’organiser une grande manifestation pour faciliter l’adoption des mesures préconisées par la SCLC [88]. En conséquence, une grande manifestation pacifique est annoncée pour le 19 juin. Plus encore, dès le début du mois de juin, Abernathy clarifie les revendications. Avec l’aide de la juriste Marian Wright, il rédige un texte à l’attention de tous les ministères contenant un calendrier législatif précis et demande au président de s’engager fermement pour soutenir l’action de ses ministères [89].

Cette radicalisation de la Campagne des pauvres accentue la tension entre les manifestants et le ministère de la Santé, de l’Éducation et du Welfare. De plus en plus, la duplicité de Wilbur Cohen agace. Alors qu’il promet de soutenir l’idée d’un revenu minimum garanti lors des discussions et de procéder à l’annulation des amendements de 1967, il refuse de faire une déclaration écrite portant mention de cet engagement [90]. Progressivement, les débats prennent une tournure de plus en plus politique. Les manifestants exigent un soutien officiel du ministère pour la proposition de loi rédigée par un sénateur proche de la NWRO, Fred Harris, afin d’établir un revenu minimum garanti [91]. Par ricochet, le changement de ton accentue les dissensions entre les experts. Chef de file des réformistes, Alvin Schorr demande à Cohen une clarification des enjeux du débat :

De leur côté, William Gorham et Alice Rivlin sollicitent à nouveau un vaste débat à l’intérieur du ministère sur les objectifs du programme de sécurité sociale. Persuadé de l’effritement du mouvement et de la force de l’opposition au Congrès, Cohen temporise. Lors d’une nouvelle rencontre avec Abernathy, il s’engage à veiller à une meilleure application des mesures d’aide sociale et à interdire toute forme de discrimination des bénéficiaires des aides sociales. Avec le soutien présidentiel qui refuse de contrarier le Congrès, le ministre reste ferme et espère un enlisement du mouvement sous le poids des rivalités internes.

Persuadée de l’inutilité de la stratégie institutionnelle de la SCLC, la NWRO tente de rallier les manifestants à sa stratégie de surenchère. Les circonstances lui sont favorables : le 11 juin 1968, la Cour Suprême donne gain de cause aux juristes de l’organisation en déclarant inconstitutionnelle la clause du concubin, adoptée par l’État d’Alabama [93]. Le lendemain, George Wiley piège Wilbur Cohen en l’interrogeant publiquement devant le Congrès pour lui demander de commenter la décision de la Cour Suprême. Face aux journalistes, Cohen est contraint de promettre de prendre des mesures immédiates pour faire appliquer la décision de la Cour Suprême dans les différents États [94]. De son côté, la SCLC espère utiliser la grande manifestation prévue le 19 juin pour redonner une dynamique au mouvement. Dans cette optique, elle fait appel à Bayard Rustin et lui demande de renouveler son succès du mois d’août 1963 lorsqu’il mit au point la marche sur Washington de Martin Luther King. Un tel choix accroît le malaise des autres organisations et les dissensions internes. Si chacun reconnaît à Rustin un talent incontestable d’organisateur, tous s’accordent à regretter son manque d’enthousiasme pour la Campagne des pauvres. En raison des multiples pressions qui s’exercent sur lui, Rustin renonce à cette fonction [95]. La défection augmente la confusion générale et le sentiment d’anarchie.

Plus encore, elle affaiblit la crédibilité du mouvement. En dépit des multiples atermoiements, la Journée de la solidarité ( Solidarity Day) réunit entre 50000 et 100000 manifestants dans les rues de Washington, grâce aux renforts massifs apportés par les syndicats [96]. Cependant, la mobilisation n’est pas suffisante pour faire pression sur le gouvernement fédéral. Le 24 juin 1968, les manifestants reçoivent l’ordre d’évacuer les pelouses du Mall. Refusant de se plier aux injonctions du gouvernement fédéral, Abernathy passe dix-neuf jours en prison dans l’indifférence générale. Incontestablement, la stratégie d’atermoiement prônée par Wilbur Cohen porte ses fruits.

Au terme de la Campagne des pauvres, un sentiment d’amertume prévaut à l’intérieur du ministère [97]. En juillet 1968, les fonctionnaires fédéraux créent un nouveau groupe de concertation avec la NWRO et la SCLC [98]. Mais, sous la pression politique, la campagne s’achève. Dès lors, beaucoup d’experts du ministère ont le sentiment d’un échec profond. S’ils ont amélioré les conditions d’attribution des allocations, ils ont échoué à réformer le système. Le conservatisme de Wilbur Cohen a empêché toute réflexion de fond sur la nature du système d’assistance sociale. Désabusé, Schorr prend un congé sabbatique pour enseigner un an à l’Université Brandeis grâce à une aide de la Fondation Ford [99]. L’élection de Nixon au pouvoir en novembre 1968 l’éloigne définitivement des couloirs du ministère. De leur côté, William Gorham et Alice Rivlin décident de rester dans l’administration démocrate pour continuer à promouvoir leur idée de revenu minimum garanti, même s’ils déplorent les blocages de l’administration et le manque de volontarisme politique de Cohen [100]. À peine la Campagne des pauvres achevée, Rivlin estime le temps venu d’un changement d’échelle dans la stratégie et élabore un programme nommé BIG : Basic Income Guarantee (revenu élémentaire garanti), dont l’objectif est d’expérimenter à l’échelle nationale l’idée d’un revenu garanti [101]. Rivlin espère ainsi unifier tous les programmes existants en matière d’aide sociale, faciliter l’abandon des variations entre États et simplifier les procédures administratives [102]. À sa manière technicienne, elle fonde les structures susceptibles d’assurer un succès posthume à la Campagne des pauvres.

La Campagne des pauvres du printemps 1968 n’a pas opposé de façon schématique une société civile réformiste à une administration Johnson de plus en plus conservatrice. L’examen du travail des experts du ministère de la Santé, de l’Éducation et du Welfare démontre la convergence d’intérêts entre certains libéraux et les divergences d’analyses avec d’autres, selon des clivages qui ne recoupent pas les fonctions des uns et des autres. Certes, au lendemain de la Campagne des pauvres, les experts du ministère partagent un sentiment d’échec rétrospectif. Si des avancées techniques ont eu lieu grâce à leur action, le grand débat sur la nature du welfare ne se produit pas : les alternatives au système d’assistance sociale, concoctées dans les groupes de travail depuis plusieurs années, restent à l’état de projet. Sous la houlette du ministre Wilbur Cohen, le principe de réalité législative s’est imposé à tous les réformistes. Dès 1959, le politologue Charles Lindblom remarquait déjà cette spécificité du fonctionnement de la démocratie américaine : « Les démocraties changent leur politique à travers un processus d’ajustements progressifs. La politique ne change pas par bond » [103].

Selon des mécanismes complexes que les historiens commencent à explorer, le Congrès impose sa marque sur les politiques sociales [104]. À plus d’un titre, en protégeant systématiquement le volet d’assurance de la sécurité sociale, Wilbur Cohen garantit sa survie au gré des aléas politiques. Revers de la médaille, l’assistance sociale n’a pas connu de réforme d’envergure et demeure, au début de l’été 1968, un système complexe, notoirement inefficace et fortement impopulaire. Indéniablement, l’échec de la Campagne des pauvres marque la cristallisation définitive d’une sécurité sociale à deux vitesses et annonce le démantèlement de l’assistance sociale, opéré par Bill Clinton en 1996.

Au cours de cette année 1968, l’incapacité paradoxale à imposer ses vues dans son propre camp provoque un malaise profond au sein du monde libéral, aussi bien dans la société civile que dans les espaces de prise de décision.

À l’intérieur du ministère, la Campagne des pauvres favorise le basculement de nombreux fonctionnaires en faveur du projet de revenu minimum garanti.

Ironie de l’histoire, c’est le chantre de la majorité silencieuse, Richard Nixon, qui accorde au ministère ce que le président Johnson et son ministre Wilbur Cohen ont refusé pendant de longues années : proposer au Congrès un revenu minimum garanti pour les populations les plus défavorisées [105]. La rencontre entre la société civile et les experts du ministère n’aura donc pas été vaine : elle aura permis de clarifier les positions de chacun et de démontrer pour les experts les limites d’une administration démocrate qu’ils ont soutenue durant de longues années.

Loin d’une sociologie de l’expertise qui présuppose le pouvoir absolu des experts pour mieux en dénoncer l’inefficacité productive, l’examen des pratiques bureaucratiques du ministère de la Santé, de l’Éducation et du Welfare replace les experts dans l’épaisseur politique, sociale et institutionnelle où leur autorité se déploie. En analysant la complexité d’élaboration des réformes du welfare dans le pays, cette étude rend possible un dépassement des problématiques « segmentées », selon la formule de Michael Katz, de l’historiographie américaine actuelle, fondée autour de clivages raciaux et sexuels [106]. En démontrant l’enchevêtrement des espaces de dialogue et des zones de conflits entre les experts et la société civile, la Campagne des pauvres rappelle la complexité des échanges démocratiques à l’intérieur des sociétés contemporaines.