Vous consultezHistoire sociale et économique du Léviathan britannique : État, société et impôt en Grande-Bretagne aux XIXe et XXe siècles

À propos de :
MARTIN DAUNTON,
– Trusting Leviathan. The Politics of Taxation in Britain, 1799-1914,
Cambridge, Cambridge University Press, 2001,438 p., £35.00.
– Just Taxes. The Politics of Taxation in Britain, 1914-1979,
Cambridge, Cambridge University Press, 2002,406 p., £45.00.

2 Les deux ouvrages publiés en 2001 et 2002 par l’historien britannique Martin Daunton, professeur d’histoire économique et sociale à l’université de Cambridge, proposent une présentation dense, intelligente et complexe d’un sujet aride et néanmoins fondamental pour la compréhension de l’histoire politique, sociale et économique de la Grande-Bretagne, celui du rôle de l’impôt et de la politique fiscale au cours des XIXe et XXe siècles. Le premier volume embrasse la période 1799-1914 et s’interroge sur la construction de la légitimité de l’impôt dans la société victorienne puis edwardienne. Le second prend pour point de départ le choc financier causé par la Première Guerre mondiale et décrit l’affaiblissement progressif du système fiscal britannique tout au long du XXe siècle, jusqu’à l’élection en 1979 de Margaret Thatcher sur un programme de « révolution fiscale ». À travers l’impôt, Martin Daunton étudie l’évolution des relations de confiance (trust) entre l’État et les citoyens ainsi que le déplacement des frontières entre l’État, le marché et la société civile. Son approche, centrée sur la notion de « constitution fiscale », comprise comme un ensemble de normes socialement acceptées, réfléchit aux principes et aux méthodes qu’une société peut emprunter pour s’accorder sur le niveau et la forme des ressources financières nécessaires à la poursuite de l’intérêt commun.

3 Loin de cantonner son étude au champ étroit de l’histoire économique, Daunton se montre soucieux de réinsérer l’impôt à sa juste place, au cœur de l’histoire politique britannique. Il situe son étude dans un ensemble de débats historiographiques plus larges concernant, entre autres, l’existence d’un libéralisme populaire et d’un consensus social dans la seconde moitié du XIXe siècle, la transition d’une politique sociale décentralisée des Poor Laws à la politique centralisée de l’État-providence, ou bien encore l’émergence de la catégorie des « classes moyennes » dans l’espace public. Ouverte dans son questionnement, l’histoire pratiquée par Daunton l’est aussi par ses méthodes et ses outils conceptuels. Le lecteur français est en effet frappé par la fécondité d’une histoire économique attentive à la construction discursive des identités sociales, à l’histoire de la pensée politique et de ses liens avec les théories économiques, combinant approche institutionnaliste et analyse des représentations sociales de l’impôt, inscrivant l’économique au cœur des transformations politiques, sociales et culturelles.

4 Le XIXe siècle est marqué par un processus de retrait (retrenchment) de l’État britannique.À la fin des guerres napoléoniennes, financées en partie par l’impôt sur le revenu (income tax) introduit par William Pitt le jeune de façon temporaire en 1799, l’État fiscal apparaît profondément délégitimé[1] [1] Philip HARLING, Peter MANDLER,« From “fiscal-military”...
suite. Les prélèvements directs et indirects, contenus autour de 10 % de la richesse nationale au XVIIIe siècle, absorbent en 1815 plus de 23 % de celle-ci[2] [2] Daunton inscrit ses travaux dans le prolongement de ceux...
suite. Les résistances sociales se font nombreuses à l’encontre de l’« ogre fiscal » (tax eater) et les mouvements chartistes et radicaux dénoncent la corruption des gouvernants[3] [3] Philip HARLING, The Waning of «Old Corruption»: the Politics...
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5 Comment dès lors restaurer la légitimité et le pouvoir de l’État sans irriter les citoyens-contribuables ? Les élites politiques s’engagent à partir des années 1840 à promouvoir un État minimal, fondé sur la réduction des dépenses publiques et la diminution progressive du prélèvement fiscal (revenu à 10% du PIB à la veille de 1914). Leur objectif consiste à construire l’image d’un État neutre et désintéressé, détaché de toute classe sociale ou intérêt particulier. Au cœur de cette politique libérale, la réintroduction par le conservateur Robert Peel de l’impôt sur le revenu en 1842 permet de diminuer les droits indirects sur la consommation des classes populaires, sans utiliser pour autant l’impôt à des fins de transformation de la structure sociale. Gladstone, chancelier de l’Échiquier de 1852 à 1855, fait de l’impôt sur le revenu la clef de voûte de la fiscalité victorienne, tout en rejetant catégoriquement, notamment dans son budget de 1853, les principes de différenciation et de progressivité de l’impôt, jugés porteurs d’une menace anticapitaliste. À la fin du XIXe siècle, la Grande-Bretagne est le seul pays d’Europe où les impôts directs couvrent plus de la moitié des ressources de l’État (52,6 % en 1901).

6 L’acceptation de la « constitution fiscale gladstonienne » suppose une mise entre parenthèses des tensions sociales et religieuses. Daunton défend l’hypothèse d’un consensus moral et religieux entre les groupes sociaux des années 1840 aux années 1880, autour d’un État limité, peu cher et neutre. Cette interprétation rejoint celle de Biagini sur la popularité du libéralisme de Gladstone et celle de Trentmann sur la culture du libre-échange. L’adoption de l’income tax en 1842 est en effet la condition préalable à l’abolition des Corn Laws en 1846[4] [4] Eugenio F. BIAGINI, Liberty, Retrenchment and Reform :Popular...
suite. La diminution des droits sur la consommation satisfait les revendications économiques et citoyennes des catégories populaires attachées aux thèmes de la cheap food et de l’extension de la sphère de la société civile contre les régulations fiscales et protectionnistes de l’État.À l’origine du consensus libéral se trouverait le fait que les appels du chartisme et du radicalisme à lutter contre l’exploitation des classes populaires par l’« enchaînement du Léviathan » aient été réappropriés et diffusés par le libéralisme de la seconde moitié du XIXe siècle[5] [5] Daunton s’inspire ici de l’interprétation désormais...
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7 Les conditions de l’acceptation de la légitimité de l’État sont cependant plus complexes et moins consensuelles qu’il n’y paraît[6] [6] Pour un excellent état des lieux de l’historiographie...
suite. L’un des grands apports de Trusting Leviathan est de multiplier les échelles d’observation et d’analyser les rapports de pouvoir entre l’État central, les administrations locales et l’Empire. La diminution des impôts nationaux au cours du XIXe siècle n’est rendue possible que par la délégation des politiques sociales et urbaines aux gouvernements locaux et aux associations privées. Les riches contribuables décident eux-mêmes, au niveau local, du montant de leur imposition pour financer la New Poor Law de 1834, plus coercitive que les précédentes. Les impôts locaux (rates), plus facilement consentis, représentent 34 % de la taxation totale du pays au début du XXe siècle contre seulement 14 % en 1814. L’État britannique du XIXe siècle transfère donc aux échelons locaux et au marché les compétences sociales qu’il abandonne. La modération fiscale ne peut de plus se comprendre sans la possibilité offerte aux gouvernements de pressurer les populations colonisées de l’Empire. Les révoltes fiscales en Inde ou au Sierra Leone sont liées à une politique de répartition des charges financières à l’échelle impériale. Ainsi, derrière l’image d’une société victorienne pacifiée se dessinent des relations de pouvoir médiatisées notamment par la politique fiscale dont sont victimes les exclus et les peuples dominés.

8 Le consensus victorien s’effrite dans la dernière décennie du XIXe siècle.

9 Daunton souligne l’influence décisive de trois phénomènes d’ordre militaire, social et intellectuel dans la remise en cause de la constitution fiscale libérale.

10 La concurrence grandissante avec l’Allemagne et la guerre des Boers obligent la Grande-Bretagne à augmenter ses dépenses militaires, navales notamment.

11 Sur le plan social, la stratégie de retrait de l’État menée tout au long du XIXe siècle soulève de plus en plus de contestations. La politique d’assistance, abandonnée aux gouvernements locaux, n’est plus en mesure de répondre aux problèmes sociaux engendrés par l’industrialisation et l’urbanisation. Le Labour Party, né dans ce contexte, plaide pour une augmentation des dépenses sociales de l’État fondée sur une utilisation plus active de l’impôt comme outil de correction des inégalités sociales[7] [7] Sur les conceptions fiscales des travaillistes, voir Richard...
suite. Au même moment, la pensée économique connaît une révolution théorique. L’économie marginaliste, incarnée notamment par Alfred Marshall et Francis Edgeworth, reconceptualise la notion de sacrifice économique. Les fondements intellectuels d’une justification de la progressivité de l’impôt sont dès lors posés. La conjonction de ces évolutions conduit à la réouverture de débats conflictuels sur la constitution fiscale. Le libéral Lloyd George, soumis aux pressions socialistes sur sa gauche et aux revendications protectionnistes des conservateurs sur sa droite, défend une réforme du système gladstonien et introduit en 1907 puis en 1909 la différenciation et la progressivité de l’impôt. Le débat fiscal ne se structure cependant pas autour d’un conflit entre riches et pauvres, mais s’énonce dans un registre moral, distinguant la richesse « industrieuse » de la richesse « spontanée », la richesse « active » de la richesse « oisive ».

12 À la veille de 1914, l’État britannique est parvenu à garantir le consentement des citoyens à l’impôt, alors que la France et l’Allemagne connaissent des difficultés chroniques à faire accepter leurs systèmes fiscaux, perçus comme archaïques et injustes. Le deuxième volume de Daunton commence précisément à l’occasion de la mise à l’épreuve de la constitution fiscale britannique lors de la Grande Guerre. Seule la Grande-Bretagne résiste à la vague d’affaiblissement et de contestation de l’État qui affecte l’ensemble des pays européens[8] [8] Sur la transformation des États européens à la suite...
suite. À la différence de ses voisins, elle finance une part importante de son effort de guerre par l’impôt, si bien que la dette contractée par l’État à la fin de la guerre, quoique non négligeable, n’est pas aussi lourde que sur le continent[9] [9] Niall FERGUSON, « Public finance and national security :...
suite. Keynes et Pigou prônent après 1918 un impôt sur le capital pour éponger rapidement la dette nationale, tandis que le Labour Party réclame la « conscription des riches ».

13 L’État doit faire face à deux vagues de critiques, la première issue de la gauche et revendiquant une taxation accrue des rentiers et des « profiteurs de guerre », la seconde venant d’un mouvement de défense des classes moyennes conspuant l’intervention accrue de l’État dans l’économie et les rapports sociaux (par la voix des barons de la presse Northcliffe et Rothermere, et de l’Anti-Waste League fondée en 1920). La catégorie des « classes moyennes » devient un enjeu central des luttes politiques de l’entre-deux-guerres[10] [10] L’apparition de la dénomination « classes moyennes »...
suite. Churchill, chancelier de l’Échiquier entre 1924 et 1929, utilise la question fiscale pour obtenir le soutien des middle classes, dont le caractère laborieux est salué, contre la figure parasitaire du rentier, détenteur de la dette nationale. Néanmoins, la stabilisation de l’aprèsguerre n’entraîne pas de diminution de l’impôt et des dépenses publiques, puisque le niveau des prélèvements demeure supérieur à 20 % du PIB.La relégitimation de la constitution fiscale permet la mise en place d’une politique sociale plus active et la construction de l’État-providence[11] [11] Sur le lien entre la politique fiscale et la forme de l’État...
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14 Dans la suite de son étude, Daunton déplace quelque peu l’axe de sa problématique. Les notions de légitimité et de confiance, centrales dans le premier volume, s’effacent derrière la question des conflits et des compromis entre le politique et l’économique. Le succès de l’État britannique jusqu’à la Seconde Guerre mondiale tient selon l’auteur à sa capacité à articuler les revendications de justice sociale et les objectifs de croissance économique. Cet équilibre est rompu après la guerre et conduit les gouvernements successifs, travaillistes et conservateurs, à multiplier les propositions infructueuses pour réformer le système fiscal. L’affaiblissement de la puissance économique britannique dans les années 1950 amène les chanceliers conservateurs à prôner un rééquilibrage de la répartition entre impôts directs et impôts indirects en augmentant la part de ceux-ci dans les ressources de l’État. À l’inverse de la France, la Grande-Bretagne ne parvient toutefois pas à adopter la TVA avant 1973. Les chanceliers de l’Échiquier se heurtent à l’immobilisme des hauts fonctionnaires de l’Inland Revenue et du Treasury, enclins à repousser toute innovation de peur de provoquer une révolte des contribuables. En dépit de l’absence de changements majeurs, les clivages politiques s’exacerbent, les Travaillistes et les Tories continuant de défendre des visions normatives contradictoires de la société et de l’État. Les premiers continuent de concevoir la recherche de l’égalité sociale comme une condition de l’efficacité économique, tandis que les seconds concentrent leurs propositions sur les incitations fiscales et la promotion des initiatives personnelles. Dans les années 1970, le système fiscal britannique n’a plus que l’apparence de la progressivité, en raison notamment de la multiplication des exemptions et des allégements en faveur de groupes sociaux particuliers. La combinaison inédite de l’injustice sociale et de l’inefficacité économique (à une époque où le taux de prélèvement s’élève à 45 % du PIB)

15 explique en partie les conditions d’émergence d’un discours antifiscal radical porté politiquement par la révolution néolibérale de Margaret Thatcher.
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16 Les deux livres de Daunton illustrent les évolutions récentes de l’histoire économique britannique : redécouverte du politique, prise en compte des langages normatifs et de l’interpénétration des discours politiques et économiques, réévaluation de la place de l’État dans la définition des comportements sociaux et économiques (en matière de consommation ou de modèle familial par exemple).

17 Située au carrefour de plusieurs approches, l’étude de Daunton démontre que le poids économique de l’impôt, quoique décisif, n’explique pas à lui seul le degré d’acceptation ou de contestation du principe fiscal par la société civile. La perception sociale de la légitimité et de la justice de l’impôt procède de l’articulation entre les discours et les pratiques de l’État. Daunton combine une analyse détaillée des langages structurant le débat politique avec une attention soutenue portée aux institutions et aux pratiques sociales. La construction sociale de la légitimité de l’État et de l’impôt relève bien de l’ordre discursif mais aussi de la conformité de celui-ci avec des pratiques institutionnelles inclusives. Ainsi, le système fiscal britannique s’appuie dès le XIXe siècle sur des modes d’évaluation et de collecte de l’impôt qui intègrent les contribuables-citoyens aux opérations de l’administration, fluidifiant la frontière perçue ailleurs comme imperméable entre l’État et la société.

18 C’est toutefois sur ce point que l’on peut formuler une critique à l’égard du travail de l’historien britannique. L’appel lancé en faveur d’une « histoire sociale de la confiance », attentive à l’élaboration et à la rupture des conventions sociales, soulève des problèmes d’ordre méthodologique. Comme il le reconnaît lui-même, son analyse du consentement à l’impôt et de ses vicissitudes repose uniquement sur la vision et la perception qu’en ont les élites politiques et administratives, porteuses de conceptions normatives de la justice fiscale.

19 Privilégiant les sources parlementaires et intellectuelles, Daunton est obligé de se contenter de percevoir le degré d’adhésion des citoyens à la politique fiscale à travers ce qu’en disent les gouvernants. Qu’en était-il des contribuables eux-mêmes, confrontés dans leur quotidien aux discours, aux agents et aux opérations de l’État ? Une approche socio-historique des représentations et des pratiques des groupes sociaux face à l’impôt semble nécessaire pour compléter l’analyse des discours économiques et des stratégies politiques.

20 L’histoire de l’impôt proposée par Daunton offre un exemple fort convaincant à tous les historiens soucieux de nouer ensemble les fils de l’histoire économique, de l’histoire sociale et de l’histoire politique. Son objet, l’impôt, est l’un des éléments permettant de suivre l’évolution des frontières mouvantes entre l’État et la société civile, le public et le privé, le collectif et l’individuel[12] [12] Au sein d’une très riche historiographie britannique,...
suite. C’est enfin une histoire profondément ancrée dans le présent des sociétés démocratiques, travaillées en profondeur par la contradiction entre les injonctions de l’économie libérale et la nécessaire intervention de l’État dans la production du lien social[13] [13] Le souci des historiens de Cambridge d’éclairer le débat...
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