L’Espagne dispose d’un avantage comparatif dans l’aide qu’elle apporte à l’Amérique latine du fait des liens linguistiques, historiques et culturels étroits qui les unissent. L’Espagne, qui a eu récemment à bâtir un Etat démocratique, peut apporter une valeur ajoutée en faisant profiter ses pays partenaires des enseignements qu’elle en a tirés dans les domaines novateurs et lourds d’enjeux que recouvre la bonne gestion des affaires publiques. A cet égard, elle peut engager avec les pays en développement un dialogue dans des domaines où d’autres donneurs auraient plus de difficultés. Les principales activités menées dans le cadre du renforcement des institutions concernent la réforme judiciaire, la décentralisation, l’administration de l’impôt et la formation des forces de police. Ce sont autant de secteurs où l’Espagne pourrait jouer un rôle de chef de file dans l’action menée avec les autres donneurs en faveur de l’application d’une approche sectorielle.

Dans l’évaluation du programme de développement de l’Espagne, il importe de garder à l’esprit que la coopération pour le développement est une activité encore relativement nouvelle pour le pays. Bénéficiaire d’aide jusqu’en 1977, l’Espagne est devenue Membre du CAD en 1991. En l’espace de peu de temps, elle a mis en place une loi exhaustive sur la coopération pour le développement juridiquement contraignante, ainsi qu’un plan pluriannuel applicable à l’ensemble du système d’aide. De ce point de vue, on peut dire que l’Espagne a montré l’exemple au sein du CAD, en particulier aux Membres dotés de systèmes d’aide diversifiés comme le sien. Parallèlement, l’Espagne devrait affiner son Plan directeur de façon à proposer une hiérarchisation plus précise des principes et objectifs, avec la réduction de la pauvreté comme objectif fondamental qui anime l’ensemble du système d’aide. Elle devrait en outre suivre une approche de la programmation et de la mise en œuvre plus axée sur les résultats pour mettre à profit les enseignements tirés de l’expérience, et envisager d’intégrer les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) ainsi que d’autres indicateurs pour en faire un cadre d’évaluation des performances. Il pourrait être souhaitable de relier plus étroitement la lutte contre la pauvreté et les prêts du FAD, la conversion des titres de créance, les programmes de bourses d’études et les programmes d’action culturelle. Compte tenu de ses liens avec les OMD, l’engagement de l’Espagne à donner corps à l’Initiative 20/20 est bienvenu. Il devrait se traduire par une augmentation des dépenses consacrées aux services sociaux de base.

Compte tenu de l’avantage évident que lui confèrent ses liens avec l’Amérique latine, l’Espagne concentre une grande partie de son aide sur cette région, et en particulier sur les pays les plus pauvres d’Amérique centrale et de la Communauté andine. En 2000,40 % de l’aide bilatérale espagnole ont été dirigés vers des pays à faible revenu, soit une proportion inférieure à la moyenne totale du CAD qui s’établit à 59 %. En fait, plus de la moitié des versements sont allés à des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure. Cela soulève d’intéressantes questions pour l’Espagne et pour le CAD quant au rôle des donneurs dans les pays à revenu intermédiaire, notamment la mesure dans laquelle cette aide sert effectivement l’objectif de réduction de la pauvreté et est de nature à instaurer un environnement plus favorable aux pauvres. L’Espagne pourrait reconsidérer la proportion de prêts et de dons qu’elle consent aux pays à faible revenu et aux pays à revenu intermédiaire pour veiller à ce que les modestes ressources affectées à l’APD soient bien dirigées vers ceux qui en ont le plus besoin. Si l’Espagne a commencé à se concentrer sur 29 pays de programme, elle ne traite pas de façon assez approfondie les critères de sélection, la ventilation des ressources et la façon dont le statut prioritaire sera appliqué. L’Espagne doit également veiller à ne pas diluer son aide. Les versements au titre de prêts, qui représentaient 80 % de l’aide bilatérale en 1993, ont considérablement diminué depuis, mais leur part du total reste élevée à 34 %. On observe néanmoins que les dons se sont accrus, grâce à l’action de la coopération décentralisée, par l’intermédiaire des régions autonomes et des autorités locales, qui représente 25 % de l’APD bilatérale. L’essentiel de ces fonds sont acheminés par le biais d’organisations non gouvernementales (ONG), qui jouent un rôle significatif sur ce plan et dans le cadre de cofinancements avec l’Agence espagnole de coopération internationale (AECI). Pour ce qui est de la coopération multilatérale, l’Espagne porte son effort surtout sur la Commission européenne (CE), mais a renforcé sa contribution aux institutions financières internationales dans le but d’accroître son influence et d’intensifier sa coopération.

La collaboration entre les ministères des Affaires étrangères et de l’Economie s’est améliorée, notamment au niveau de la préparation des stratégies-pays conjointes. Le ministère des Affaires étrangères s’est vu confier la responsabilité centrale de la politique de développement. Il est toutefois recommandé qu’il soit investi de façon plus claire du rôle de chef de file dans les orientations qu’il donne à l’ensemble des intervenants dans la coopération pour le développement. Le rôle du ministère des Affaires étrangères à cet égard consisterait notamment à garantir la cohérence et à exploiter les synergies entre une coopération décentralisée de plus en plus active et la politique générale de l’aide. L’Espagne a restreint l’importance des prêts du FAD et a amélioré leur gestion en renforçant notamment l’identification des projets, leur suivi et leur évaluation. Elle devrait toutefois poursuivre dans une optique plus globale l’examen des prêts du FAD qu’elle a entrepris afin de faire en sorte que ceux-ci soient davantage orientés vers la réduction de la pauvreté. La politique consistant à consentir des prêts plutôt que des dons aux pays pauvres devrait être à nouveau examinée à la lumière de l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE). Au niveau des projets, il serait utile et plus favorable à la transparence de privilégier des stratégies sectorielles, des objectifs mieux définis, un meilleur ciblage des bénéficiaires et la communication d’états plus détaillés relatifs à la mise en œuvre. En outre, étant donné que les prêts du FAD accordés à des pays ne figurant pas parmi les moins avancés sont liés à des passations de marché en Espagne, celle-ci souhaitera peut-être réexaminer les limites que cela impose au partenariat, à l’appropriation à l’échelon local et à l’efficacité de l’aide.

Les efforts que déploie le ministère des Affaires étrangères pour mettre en place des mécanismes d’évaluation efficace sont bienvenus. Les systèmes d’évaluation de l’ensemble du programme d’aide de l’Espagne doivent toutefois être encore développés et renforcés, en particulier au niveau des prêts du FAD, de la coopération décentralisée et des ONG. La gestion des ressources humaines du ministère des Affaires étrangères pourrait également être plus stratégique, fondée sur une évaluation des besoins à long terme, notamment en matière d’amélioration des compétences. Le ministère des Affaires étrangères pourrait en particulier étudier les possibilités de mobilité du personnel entre le terrain et le siège en vue de mieux intégrer l’expertise des questions de développement à l’élaboration de l’action stratégique.

Le processus d’élaboration de la Loi, qui énonce les principes qui doivent inspirer tous les acteurs intervenant dans la politique de coopération de l’Espagne, a été complexe et laborieux en des multiples consultations qui ont été nécessaires. D’un côté, l’Espagne devait respecter l’indépendance budgétaire des régions autonomes et des autorités locales, garanties par la constitution espagnole. D’un autre côté, il était nécessaire d’assurer la cohérence et la complémentarité des différentes composantes du programme d’aide. Peu de pays Membres du Comité d’aide au développement (CAD) ont mis en place une loi exhaustive sur la coopération pour le développement juridiquement contraignante, encore moins de plan annuel ou pluriannuel applicable à l’ensemble du système d’aide. De ce point de vue, on peut dire que l’Espagne a montré l’exemple au sein du CAD, en particulier aux Membres dotés de systèmes d’aide diversifiés.

La nouvelle politique mise en œuvre a eu pour effet notable de faire de la réduction de la pauvreté l’objectif fondamental de la coopération pour le développement. L’égalité homme-femme et l’environnement sont également deux domaines clairement désignés comme devant être intégrés de façon systématique dans la politique menée. L’Espagne fait valoir qu’elle cible directement la réduction de la pauvreté en mettant l’accent sur les besoins sociaux de base et en instituant un nouveau programme de micro-financement. Même si le ciblage géographique continue d’être davantage orienté sur l’Amérique latine et d’autres pays qui entretiennent avec elle des liens historiques et culturels solides, dont la plupart sont des pays à revenu intermédiaire, l’Espagne insiste sur le fait qu’elle dirige son aide sur les populations pauvres de ces pays. La Loi appelle également à la cohérence des politiques au service de l’objectif de réduction de la pauvreté dans le monde, même si c’est là un principe difficile à mettre en pratique (voir chapitre 4).

D’autres ajustements organisationnels ont été opérés depuis le dernier Examen de l’aide. L’Agence espagnole de coopération internationale (AECI) et le ministère de l’Economie, lequel s’occupe des prêts du FAD, ont fait l’objet d’une réorganisation en vue d’améliorer la gestion de l’aide (voir les organigrammes du chapitre 5). Au niveau opérationnel, les innovations ont porté sur l’élaboration de stratégies régionales, nationales et thématiques ainsi que sur le renforcement du système d’évaluation.

Le Parlement a récemment créé une Commission pour la coopération internationale au développement. Après approbation par le Conseil des ministres, le ministère des Affaires étrangères soumet le Plan directeur et le PACI à cette Commission pour examen. Le ministère des Affaires étrangères rend également compte à la Commission sur de multiples aspects du programme d’aide, y compris les évaluations. C’est souvent la Commission qui conduit le dialogue avec les ONG et les autres groupes représentatifs de la société civile.

L’opinion publique manifeste une forte adhésion à la coopération pour le développement. D’après les résultats d’un sondage réalisé dans plusieurs pays en 2001 à la demande du Fonds des Nations unies pour les activités en matière de population, 70 % des personnes interrogées en Espagne ont jugé trop bas le niveau effectif du budget de l’aide, 17 % l’ont trouvé satisfaisant, 1 % un peu trop élevé et 13 % n’avaient pas d’opinion. Selon un sondage sur l’économie et la politique espagnoles réalisé en 2000 par l’Office de statistiques, 84 % des personnes interrogées ont répondu que l’Espagne devait prêter son concours aux pays en développement par le biais de l’aide même si cela induisait un coût économique, soit une importante progression par rapport aux 58 % partageant la même opinion en 1990. Le sondage ne comportant pas de questions détaillées sur la coopération pour le développement, il serait utile que le ministère des Affaires étrangères effectue régulièrement des sondages d’opinion sur ce sujet précis.

Le Plan directeur accorde une place considérable à l’éducation au développement et prévoit que l’enveloppe correspondante devra atteindre 8 millions d’EUR d’ici 2004. L’AECI mène à bien des activités de sensibilisation du public et a ouvert un site Internet convivial et riche en informations à partir duquel on peut avoir accès au texte de la Loi, au PACI, au rapport annuel de l’AECI, à des informations à l’intention des ONG et à des liens utiles vers d’autres sites. Il serait souhaitable de proposer des traductions vers d’autres langues importantes à l’intention des lecteurs non hispanophones afin de mieux faire connaître le programme d’aide de l’Espagne. Étant donné que, pour une bonne part, les campagnes de sensibilisation se font par le biais de la coopération décentralisée, le ministère des Affaires étrangères pourrait proposer des lignes directrices, répartir les rôles et veiller à ce que les activités soient bien conformes à l’objectif de réduction de la pauvreté. Le ministère des Affaires étrangères pourrait aussi analyser comment le public appréhende les questions relatives à l’aide et mener à bien des évaluations qualitatives et quantitatives des activités de sensibilisation aux enjeux du développement entreprises par les différents intervenants. Enfin, l’AECI et le ministère de l’Economie publient des rapports annuels pour rendre compte de leurs activités respectives. L’Espagne pourrait cependant envisager la publication d’un rapport annuel unique couvrant l’ensemble de ses activités à l’appui du développement pour en montrer les résultats et la conformité aux objectifs et priorités définis par la Loi, le Plan directeur et le PACI.

Même si la Loi confère au ministère des Affaires étrangères la responsabilité centrale de la politique de développement, il pourrait lui être attribué un rôle de chef de file plus affirmé dans les orientations qu’il donne aux autres ministères de façon à optimiser encore les synergies, plutôt que de le cantonner à une simple fonction de coordination. Le ministère des Affaires étrangères pourrait également s’appliquer à promouvoir la cohérence des politiques. Comme l’Espagne a souscrit aux Objectifs du millénaire pour le développement, il lui faut adopter une approche qui s’appuie davantage sur les résultats ainsi que sur d’autres indicateurs quantifiables. Ce principe vaut pour les projets de tous les ministères, en particulier les prêts du FAD et les programmes de bourses d’études et d’action culturelle de l’Espagne, compte tenu de la rareté des ressources disponibles au titre de l’APD (voir chapitre 3). En ce qui concerne les activités sur le terrain, l’Espagne pourrait intensifier son effort en vue d’accroître l’appropriation à l’échelon local de façon à garantir la viabilité des projets.

Le public comme les ONG s’inquiètent de voir l’Espagne aussi loin d’atteindre le rapport APD/revenu national brut (RNB) de 0.7 % préconisé par les Nations unies. Conformément à son engagement récent d’atteindre un rapport de 0.33% d’ici 2006, l’Espagne est vivement encouragée à étudier tous les moyens d’inverser la tendance à la stagnation du volume de l’APD et du rapport APD/RNB. Le chapitre 2 donne sur ce sujet des explications plus détaillées.